건축신고 효력상실통지 취소청구

1. 사건개요 청구외 주식회사 OO개발(이하 ‘OO개발’이라 한다)은 2021. 8. 9. 피청구인에게 OO군 OO면 OO리 00번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 근린생활시설 신축을 위한 건축신고(이하 ‘이 사건 건축신고’라 한다)를 하였고, 이에 피청구인은 2021. 9. 2. OO개발에게 건축신고필증을 교부하였다. 청구인은 2022. 8. 4. 이 사건 토지에 관한 소유권이전등기를 마치고 2022. 9. 1. 피청구인에게 이 사건 건축신고의 건축주 변경신고를 하여 2022. 10. 27. 피청구인으로부터 건축주 변경신고필증을 교부받았으나, 피청구인은 2022. 10. 28. 이 사건 건축신고가 있었던 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하였다는 이유로 건축행정시스템에서 이 사건 건축신고의 효력상실처리를 하고 2022. 11.경 청구인에게 이를 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2022. 7. 29. OO개발과 이 사건 토지에 관한 매매계약을 체결하고 2022. 8. 4. 소유권이전등기를 마쳤다. 청구인이 이 사건 토지를 취득한 이유는 주택을 짓기 위한 것이어서 관련된 안내를 받기 위하여 피청구인을 방문하였다. 그런데 피청구인은 이 사건 건축신고의 수리일로부터 1년이 경과하도록 공사에 착수하지 않았으므로 위 건축신고 효력이 이미 상실되었다고 하였다. 청구인은 이를 알지 못하였고 피청구인으로부터 안내를 받은 사실도 없다. 이로 인하여 2023. 2. 산지복구명령을 받는 등 주택을 짓기 위한 준비를 하던 청구인은 상당한 피해를 입고 있다. 2) 이 사건 심판청구의 적법 여부 이 사건 처분은 청구인의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위로 행정심판의 대상이 된다. 피청구인은 건축신고일로부터 1년 내에 공사를 착수하지 아니하여 이 사건 건축신고의 효력이 상실되었다고 하는 이 사건 처분을 하였는데 이는 「건축법」 제14조제5항에서 규정한 건축신고의 효력상실을 통보한 것에 해당한다. 그런데 건축신고의 효력상실 사실을 행정청이 통지하는 경우 당초 건축신고에 따라 건축을 개시하면 시정명령, 이행강제금, 벌금의 대상이 되거나 당해 건축물을 사용하여 행할 행위의 허가가 거부될 우려가 있어 건축주 등은 불안정한 지위에 놓이게 되므로, 이 사건 처분은 건축주 등의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위로서 행정심판의 대상이 된다. 3) 이 사건 처분의 위법 부당 여부 건축신고는 기속행위인 건축허가에 준하는 것이므로 그 취소에 있어서도 엄격하여야 한다. 그런데 피청구인은 「행정절차법」상 사전통지나 청문 등의 절차를 거친 사실이 없다. 행정청이 침익적인 행정처분을 하면서 당사자에게 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 이 사건 처분은 청구인의 권리의무에 직접적인 영향을 주고, 당초 건축신고에 따라 당해 건축물의 건축을 개시하면 시정명령, 이행강제금, 벌금의 대상이 되거나 당해 건축물을 사용하여 행할 행위의 허가가 거부될 우려가 있어서 불안정한 지위에 놓이게 된다는 점에서 청구인의 권익을 제한하는 처분에 해당하므로, 이 사건 처분에는 「행정절차법」 제21조제1항에 따른 처분사전통지, 같은 법 제22조제1항에 따른 청문 절차 등 당사자에게 적절한 통지를 하여 의견이나 자료를 제출할 기회를 주지 아니한 위법이 있다. 따라서 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건은 신고일로부터 1년 이내에 착공하지 않아 「건축법」 제14조제5항에 따라 효력이 상실된 사안이다. 이 사건 건축신고는 2021. 9. 2. 있었고, 2022. 9. 2. 효력상실 예정이었으나 청구인이 그 하루 전인 2022. 9. 1. 관계자변경신고를 접수하여 효력상실이 중지되었고 관계자변경신고가 처리된 다음 날인 2022. 10. 28. 효력상실되었다. 청구인은 이 사건 처분을 알지 못하였다고 주장하나, 피청구인은 건축신고자인 OO개발에게 건축신고 처리통보 및 신고조건, 건축신고 효력상실 사전예고 알림 등으로 이 사건에 대하여 수차례 통보하였고, 청구인이 관계자변경신고에 첨부한 명의변경동의서의 작성일이 2022. 8. 16.인 점을 고려하였을 때 청구인은 OO개발로부터 이 사건에 대해 인계받을 기간이 충분하였던 것으로 보이고 인계를 받지 못하였다 하더라도 사인간의 문제로 판단된다. 2) 「건축법」 제14조제5항은 건축신고를 한 자가 신고일로부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력이 없어진다고 명시하고 있으므로 청구인이 주장하는 「행정절차법」상 취소처분이 없더라도 신고의 효력은 자동소멸된다. 3) 이 사건 처분은 적법하게 이루어진 행정행위이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> <각호 생략> ⑤ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 다만, 건축주의 요청에 따라 허가권자가 정당한 사유가 있다고 인정하면 1년의 범위에서 착수기한을 연장할 수 있다. <개정 2016. 1. 19., 2017. 4. 18.> 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. <개정 2014. 1. 14.> 【건축법 시행령】 제9조(건축허가 등의 신청) ① 법 제11조제1항에 따라 건축물의 건축 또는 대수선의 허가를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가신청서에 관계 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 「방위사업법」에 따른 방위산업시설의 건축 또는 대수선의 허가를 받으려는 경우에는 건축 관계 법령에 적합한지 여부에 관한 설계자의 확인으로 관계 서류를 갈음할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2018. 9. 4.> 제12조(허가ㆍ신고사항의 변경 등) ① 법 제16조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 다음 각 호의 구분에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2009. 8. 5., 2012. 12. 12., 2014. 10. 14., 2017. 1. 20., 2018. 9. 4.> 3. 건축주ㆍ설계자ㆍ공사시공자 또는 공사감리자(이하 “건축관계자”라 한다)를 변경하는 경우에는 신고할 것 ④ 제1항에 따른 허가나 신고사항의 변경에 관하여는 제9조를 준용한다. <개정 2018. 9. 4.> 【건축법 시행규칙】 제11조(건축 관계자 변경신고) ① 법 제11조 및 제14조에 따라 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우에는 그 양수인ㆍ상속인 또는 합병후 존속하거나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축관계자변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. <개정 2006. 5. 12., 2007. 12. 13., 2008. 12. 11., 2012. 12. 12.> 1. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우 2. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 사망한 경우 3. 허가를 받거나 신고를 한 법인이 다른 법인과 합병을 한 경우 ③ 허가권자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 건축관계자변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 별지 제5호서식의 건축관계자변경신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다. 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 건축신고 처리통보서, 건축관계자 변경신고서, 건축신고 효력상실 사전예고 및 건축관계자 변경신고필증 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) OO개발은 2021. 8. 9. 이 사건 토지에 제1종근린생활시설 용도의 건축물을 신축하기 위한 이 사건 건축신고를 하였고, 피청구인은 2021. 9. 2. OO개발에게 이 사건 건축신고의 처리를 통보하였다. 나) 피청구인은 2022. 8. 1. OO개발을 포함한 27인에게 2021. 9. 수리한 건축신고의 효력상실에 관한 사전예고를 하였다. 다) 청구인은 2022. 8. 4. 이 사건 토지의 소유권이전등기를 한 후 2022. 9. 1. 피청구인에게 이 사건 건축신고에 관한 건축관계자(건축주) 변경신고를 하였고, 피청구인은 2022. 10. 27. 청구인에게 건축관계자(건축주) 변경신고필증을 교부하였다. 라) 청구인은 2022. 9. 1. 피청구인에게 위 건축관계자 변경신고를 할 때, OO개발과 2022. 8. 16. 작성한 건축주 명의변경 동의서를 제출하였다. 마) 피청구인은 2022. 10. 28. 건축행정시스템에서 이 사건 건축신고의 효력상실처리를 하였다. 2) 우선 이 사건 심판청구의 적법 여부를 살펴본다. 피청구인은 이 사건 처분은 「건축법」 제14조제5항에 따라 건축신고 효력이 상실되었다는 사실을 사후적으로 통보한 것에 불과하여 「행정심판법」 제3조에 따른 처분이 아니라는 취지로 주장한다. 살피건대 ‘「건축법」 제14조제5항에 따른 건축신고를 한 자가 신고일로부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하여 그 신고의 효력이 없어졌다는 내용을 행정청이 통지하는 경우, 행정청의 건축신고 반려행위와 마찬가지로 건축신고의 효력상실 여부가 불확실한 상황에서 건축주 등이 당초 건축신고에 따라 적법하게 당해 건축물을 건축할 수 있는 지위에서 당해 건축물의 건축을 개시하시면 시정명령, 이행강제금, 벌금의 대상이 되거나 당해 건축물을 사용하여 행할 행위의 허가가 거부될 우려가 있어 불안정한 지위에 놓이게 되므로, 건축신고 효력상실 통보는 건축주 등의 권리 의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라 할 것이고, 따라서 건축신고 효력상실 통보의 적법성을 다투어 그 법적 불안을 해소한 다음 건축행위에 나아가도록 함으로써 장차 있을 지도 모르는 위험에서 미리 벗어날 수 있도록 길을 열어 주고 위법한 건축물의 양산과 그 철거를 둘러싼 분쟁을 조기에 근본적으로 해결할 수 있게 하는 것이 법치행정의 원리에 부함하는 점을 고려할 때 건축신고 효력상실 통보는 항고소송의 대상이 됨과 동시에 「행정절차법」상의 처분이라 할 것이다(창원지방법원 2012. 7. 5. 선고 2012구합537 판결 참조).’ 따라서 이 사건 처분은 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 봄이 타당하다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴본다. 「건축법」 제16조제1항 본문은 건축주가 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 그 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 신고하도록 규정하고 있고, 그에 따른 「건축법 시행령」 제12조제1항제3호는 건축주를 변경하려면 관할 행정청에 신고하도록 규정하며, 같은 조 제4항은 ‘건축물의 건축허가를 받으려는 사람이 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축허가신청서에 관계 서류를 첨부하여 제출하여야 한다.’는 같은 법 시행령 제9조제1항을 허가나 신고사항의 변경에 관하여도 준용하도록 규정하고 있다. 그리고 건축관계자 변경신고에 관한 「건축법 시행규칙」 제11조제1항제1호는 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 사람으로부터 그 건축 또는 대수선 중인 건축물을 양수한 경우에 양수인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 건축관계자 변경신고서에 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서’ 또는 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 이러한 건축관계자 변경신고를 받은 때에는 그 기재 내용을 확인한 후 건축관계자 변경신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다고 규정하고 있다. 위와 같은 건축에 관한 허가·신고 및 그 변경에 관한 규정들의 문언 내용 및 체계 등을 종합하여 보면, 건축주의 지위는 허가 또는 신고대상 건축물에 대한 권리변동에 수반하여 언제든지 자유로이 양도할 수 있고, 그에 따라 건축허가·신고의 효과도 허가·신고 대상 건축물에 대한 권리변동에 수반하여 양수인에게 포괄적으로 이전되므로, 기존 건축신고상의 권리를 승계하여 그 명의를 변경하는 경우에는 기존 명의자에게 행한 사전통지의 효과도 유효하게 승계되었다고 보는 것이 타당하다. 만약 이와 달리 건축주가 변경될 때마다 사전통지 절차를 반복해야 한다면 사전통지 절차만 반복되고 본 처분을 할 수 없어 행정을 집행할 수 없게 된다. 또한 건축관계법령 및 「행정절차법」에서도 건축신고의 효력상실 통보 혹은 그 사전통지를 함에 있어 종전 건축주에게 사전통지를 한 경우 변경 후 건축주에게 다시 사전통지를 하여야 한다는 규정을 두고 있지 않다. 따라서 피청구인이 종전 건축주에게 이 사건 처분의 사전통지를 한 이상, 이는 청구인에게도 유효하므로 이 사건 처분은 사전통지 절차를 거쳐 적법하게 이루어진 것으로 봄이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.