건축허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2021. 12. 1. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○ 외 0필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 동물장묘시설 건축허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)한 자이다. 피청구인은 관계부서 협의를 거쳐 2022. 5. 23. 청구인에게 “「동물보호법」 제33조제4항제5호나목에 따라 이 사건 토지에 동물장묘업 등록이 불가함”을 이유로 이 사건 신청에 대한 불허가 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였으며, 청구인은 같은 해 6. 7. 이 사건 처분서를 송달받았다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 행정청의 처분경위 피청구인이 2022. 6. 7. 우편으로 민원 제0000-0000000-000000호로 제출된 건축허가 신청 건에 대하여 불허가 처리하였는데 불허가 사유가 청구인이 신청한 이 사건 토지 내 반경 300미터 이내에 00호 이상의 인가가 확인되어, 「동물보호법」 제33조(영업의 등록) 제4항제5호나목에 따라 동물장묘업 등록이 불가하다고 하여 청구인은 행정심판을 통하여 재결의 기회를 마련하고자 한다. 2) 행정청의 건축허가 신청불허에 대한 부당성 가) 청구인은 동물장묘업 허가를 위하여 건축물을 신축하고자 하는 이 사건 토지에 대하여 반경 300미터를 현장조사를 통하여 직접 청구인이 주택과 공장을 한 가구씩 방문하여 인가가 거주하는지 심도 있는 조사를 실시하였다. 세부현장조사 실태를 사진을 첨부하여 증거자료로 제출한다. 나) 청구인은 항공사진자료를 활용하여 현장실태조사 자료를 피청구인의 ○○○○○○ ○○○○ 담당자와 ○○○○○○ 소장에게 면담을 요청하여 조사내용을 설명하고 자료를 제출하였지만, 0개월 이상 장기간 동안 업무진행사항에 대하여 답변을 얻을 수 없었는데, 피청구인의 건축과에서 등기우편으로 2022. 6. 7. 발송하여 청구인이 신청한 민원이 불허가되었다는 사실을 알게 되었다. 3) 인가 00호 이상에 대한 청구인의 의견 가) 청구인이 신청한 이 사건 토지 일대는 도로명 주소로 ○○로000번길, ○○로000번길로 구성되어 있으며, ○○로000번길 내 위치한 주택은 000-00번지, 000-00, 000-00으로 0가구가 위치하고 있으며, ○○로000번길 내에는 000-00, 000-00, 000-00, 000-00, 000-00, 000으로 그 중 000-00는 폐가로 총 인가가 거주하는 세대는 00가구에 불과하다. 나) 이 사건 토지 기준 300미터 초과 인가는 0세대로 000-00, 000-00, 000-00, 000-00으로 번지 내의 가구는 허가기준 외의 가구이므로 해당되지 않는다고 사료된다. 또한 ○○면 ○○리 일대는 대부분 공장지역으로 공장에 컨테이너에서 사람이 거주한다면, 이는 반드시 고용노동부에 신고대상이며 신고하지 않고 무단으로 거주한다면 불법으로 인가로 포함해서는 안 된다고 사료된다. 다) 청구인의 신청지역 일대는 대부분 공장으로 형성되어 있으며, 마을이 위치한 곳에 약 0가구가 밀집되어 있지만 동물장묘 시설과 관련하여 환경적으로 주민에게 불편한 생활조성이 되지 않는다고 판단되며, 마을의 위치가 산에 가로막혀 산으로 인한 울타리 형태의 효과를 누릴 수 있는 장점도 있다. 라) 피청구인의 ○○○○○○에서 청구인의 신청지역 내 00호의 인가가 확인되어 동물장묘업 등록이 불가하다는 공문을 접수하였는바, 청구인은 이에 대하여 항공사진을 활용하여 반경 300미터 이내에 인가 실태조사 후, 이를 피청구인의 ○○○○○○에 접수하였다. 4) 동물장묘시설 건축 관련으로 지역의 여건 조성 가) 청구인이 신청한 이 사건 토지는 현재 잡종지로 주변은 공장으로 구성되어 있는 곳이며, 마을 주민과의 접촉이 거의 없는 곳이다. 또한 건축물을 신축하면 주변을 방음벽으로 밖에서 안을 볼 수 없는 설계이며, 미관상으로 예술적인 디자인으로 사면이 유리로 되어 있어 외부에서 볼 때 아름다운 전시관처럼 보일 정도로 예술적 가치가 있는 건축물로 신축하게 된다. 동물장례시설이라는 분위기를 완전히 탈피하여 주민들에게 인식의 전환의 기회가 될 것으로 사료된다. 나) 청구인의 주소지 주변을 조경 사업을 통해 소공원으로 조성하여 마을 주민이 언제든지 이용할 수 있는 휴식공간으로 활용할 계획이다. 또한 나날이 방치되는 들고양이 등 동물들에 대하여 무료로 장례시설을 통하여 처리해 주고, 주민들의 수익사업이 될 수 있는 일자리 창출에도 적극 동참하여 장묘시설로 인해 마을이 발전한다는 뜻을 관철시키겠다. 다) 동물장묘시설이 결코 혐오시설이 아니고 우리가 일상생활에 좀 더 가까이 한다는 것뿐이며, 현재 우리나라는 2027년 연간 6조원대의 반려견 시장이 지속성장한다고 한다. 반려견과 함께 생활하는 국민이 ‘1천 5백만’인 시대이다. 따라서 지역 주민의 인식전환만 조성된다면, 그 어떤 형태로든 이로운 업종이라 사료된다. 라) 「동물보호법」 제33조(영업의 등록) 제5항에 의하면 “가. 「장사 등에 관한 법률」 제17조에 해당하는 지역, 나. 20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 300미터 이하 떨어진 곳. 다만, 토지나 지형의 상황으로 보아 해당 시설의 기능이나 이용 등에 지장이 없는 경우로서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 적용을 제외한다.”라고 명시되어 있다. 청구인이 신청한 이 사건 토지가 이에 해당한다는 것을 한 번 더 강조하고자 한다. 5) 결론 청구인이 신청한 이 사건 토지의 건축허가에 대하여 피청구인이 반경 300미터 내 인가가 00호 이상 거주한다는 것에 대하여 명확한 기준이 필요하다고 사료되며, 청구인이 피청구인의 ○○○에 정보공개신청을 하였지만 지역의 여건을 충분히 고려해서 검토해 주기를 기대하며, 청구인의 안타까움을 호소하고자 행정심판을 청구하였다. 다시 한 번 청구인의 민원에 대하여 재검토가 이루어지길 바란다. 【보충서면】 6) 피청구인의 주장 및 그에 대한 답변 가) 피청구인은 이 사건 토지 반경 300미터 이내에는 다수의 공장과 기숙사가 위치하고 있을 뿐만 아니라, 「동물보호법」에서 동물장묘시설로부터 보호하고 있는 인근 300미터 이내에 최소 00호 이상의 인가가 존재하고 있는 인가밀집지역이라고 하며, 또한 “인가”라 함은 “사람이 사는 집”으로 건축물 용도 상의 주택으로 한정지을 것이 아니라, 공장 또는 공장 내 기숙사라 할지라도 주민등록상 전입신고와 관계없이 생활의 근거지를 두고 상시 거주하고 있는 인원이 확인된다면 “사람이 사는 집”으로의 기능함으로 보아 반경 300미터 이내 00호 이상의 인가가 존재하고 있어 동물장묘시설 등록기준에 적합하지 않으므로 청구인의 주장은 타당하지 않다고 하고 있다. 나) 이에 대한 청구인의 답변 (1) 농림축산식품부 지자체 지침서(2021. 6. 4.)에 따르면 「동물보호법」 제33조제3항제5호에 의거 “20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 300미터 이상 떨어진 곳. 다만, 토지나 지형의 상황으로 보아 해당 시설의 기능이나 이용 등에 지장이 없는 경우로서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 적용을 제외한다.”라고 명시되어 있다. (2) 인가밀집지역은 사람이 사는 집으로 형성된 마을(밀집지역)을 의미하며, 주거밀집지역, 자연취락지역과 유사한 의미이다. 인가밀집지역을 설정하는 기준이 되는 가구 간 거리는 건물 외벽을 기준으로 50미터로 설정한다. (3) 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소의 경우, 공공시설ㆍ장소는 국가 또는 지방자치단체가 국민생활의 복지증진을 위하여 설치하는 시설 및 장소를 의미하고, 마을공동시설ㆍ장소는 마을(자치회 등) 또는 마을주민이 소유하고 실질적으로 마을주민이 공동으로 이용하는 시설 및 장소를 의미하며, 다중이용시설ㆍ불특정다수인이 이용하는 시설 및 장소를 의미한다. (4) 청구인의 이 사건 토지 일원은 대부분 공장지역으로 형성되어 있으며, 마을도 소단위로 ○~○지역으로 구성되어 있고 동물장묘시설이 건축될 경우, 마을에 인적ㆍ물적ㆍ환경적 요인으로 피해가 발생될 우려가 전무한 지역이다. 또한, 지형적으로 ○○○○시 ○○읍의 바다와 인접한 곳으로 주변의 교통이 정비되지 않은 곳이며, 차량통행에 협소한 도로 사정으로 ○○시에서 가장 낙후한 지역으로 사료된다. 7) 결론 가) 피청구인의 담당부서인 ○○○○○○에서 인가밀집지역 현장실사과정에서 인가밀집지역에 대한 명확한 해석지침보다 공장을 방문하여 사업주나 직원들에게 묻고 답하는 식의 문답 형태로 조사가 이루어져 청구인은 이에 수긍할 수 없다. 나) 또한, 청구인도 이 사건 토지 일대를 실질적으로 항공사진을 바탕으로 사실관계조사를 하였으며, 주변 마을주민들과의 언로를 통하여 동물장묘시설에 대한 대략적인 환경평가를 실시한 결과, 대부분의 지역주민들은 긍정적으로 협조하였다. 다) 이러한 사항을 바탕으로 본다면, 현재 ○○시에 동물장묘시설이 0개소가 운영되고 있는데 인가밀집지역으로 허가가 불허된다면 기존의 동물장묘시설에 대하여도 규정대로 건축허가가 시행되었는지 재확인이 필요하다고 본다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 청구인이 2021. 12. 1. 묘지관련시설(동물화장시설) 용도로 건축(신축)허가 신청한 민원에 대하여 피청구인은 이 사건 토지 반경 300미터 이내에 총 00호 이상의 인가가 확인된다는 근거로 「동물보호법」 제33조제4항제5호나목에 근거하여 이 사건 처분을 하였으며, 청구인은 실제 이 사건 토지 반경 300미터 이내에는 00호 이상의 인가가 존재하지 않아 이 사건 처분이 부당함을 사유로 행정심판을 청구하였다. 2) 피청구인 답변 이 사건 토지 주변은 다수의 공장과 기숙사가 위치하고 있을 뿐만 아니라, 「동물보호법」에서 동물장묘시설로부터 보호하고 있는 인근 300미터 이내에 최소 00호 이상의 인가가 존재하고 있는 인가밀집지역이며, 또한 ‘인가’라 함은 ‘사람이 사는 집’으로 건축물 용도 상의 주택으로 한정 지을 것이 아니라, 공장 또는 공장 내 기숙사라 할지라도 주민등록상 전입신고와 관계없이 생활의 근거지를 두고 상시 거주하고 있는 인원이 확인된다면 ‘사람이 사는 집’으로의 기능을 하고 있다고 판단할 수 있다. 이에 이 사건 토지를 중심으로 「동물보호법」에서 정한 동물장묘업의 입지제한 기준인 반경 300미터 이내 00호 이상의 인가가 존재하고 있어 동물장묘시설 등록기준에 적합하지 않으므로, 청구인의 주장은 타당하지 않다. 【보충서면】 3) 피청구인 추가 주장 청구인의 주장에 다시 2022. 11. 4. 현장 확인한 결과, 이 사건 토지 인근 300미터 이내 추가적으로 ○○면 ○○로 000번길 000-00(○○리 000)에 단독주택을 발견하여 총 단독주택은 0가구가 있으며, 공장 00곳 중에 기숙사가 있는 곳은 00곳으로 총 00호가 주거하고 있음을 확인하였다. 4) 결론 청구인이 주장하는 이 사건 토지 인근 300미터 이내에는 00호 인가가 주거하고 있으므로 「동물보호법」 제33조제4항제5호나목에 근거하여 이 사건 처분을 한 것은 타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① (생 략) ② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1 ~ 25. (생 략) 26. 묘지 관련 시설 【건축법 시행령】 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표1과 같다. [별표 1] 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 1 ~ 25. (생 략) 26. 묘지 관련 시설 가 ~ 다. (생 략) 라. 동물화장시설, 동물건조장(乾燥葬)시설 및 동물 전용의 납골시설 【동물보호법】 제32조(영업의 종류 및 시설기준 등) ① 반려동물과 관련된 다음 각 호의 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 맞는 시설과 인력을 갖추어야 한다. 1. 동물장묘업(動物葬墓業) 제33조(영업의 등록) ① 제32조제1항제1호부터 제3호까지 및 제5호부터 제8호까지의 규정에 따른 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 한다. ② ~ ③. (생 략) ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 등록을 할 수 없다. 다만, 제5호는 제32조제1항제1호에 따른 영업에만 적용한다. 1 ~ 4. (생 략) 5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역에 동물장묘시설을 설치하려는 경우 가. (생 략) 나. 20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 300미터 이하 떨어진 곳. 다만, 토지나 지형의 상황으로 보아 해당 시설의 기능이나 이용 등에 지장이 없는 경우로서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 적용을 제외한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 피청구인 관계부서 협의 관련 공문, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2021. 12. 1. 피청구인에게 이 사건 토지에 동물장묘시설 건축허가를 신청한 자이다. 나) 피청구인은 이 사건 신청에 대한 관계부서 협의 결과, 이 사건 토지 인근 300m 이내 총 00호 이상 인가가 확인됨에 따라 2022. 5. 23. 청구인에게 “「동물보호법」 제33조제4항제5호나목에 의거 이 사건 토지에 동물장묘업 등록이 불가함”을 이유로 이 사건 처분을 통보하였고, 청구인은 같은 해 6. 7. 이 사건 처분서를 송달받았다. 2) 처분의 적정 여부 청구인은 이 사건 토지의 반경 300m 이내 인가는 00가구에 불과하므로 이 사건 신청은 「동물보호법」 제33조제4항제5호나목(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다) 본문에 정한 사유에 해당하지 않고, 이 사건 토지 주변은 대부분 공장으로 구성되어 있으며 마을도 소단위로 구성되어 있으므로 인가 주민 등의 생활환경에 영향을 미칠 우려가 없는바, 이 사건 규정 단서의 예외 사유에 해당하는데도 이 사건 신청을 거부한 것은 위법ㆍ부당하다는 취지로 주장한다. 가) 먼저 이 사건 토지의 ‘인가밀집지역’ 해당 여부에 대해 본다. 청구인과 피청구인 간 이견이 없거나 주장을 입증하기 위해 제출한 자료 등에 비추어 보면, 피청구인은 이 사건 처분 이전인 2021. 12. 22. 및 이 사건 처분 이후인 2022. 11. 4. 두 차례에 걸쳐 각 현장 확인을 실시하여 이 사건 토지 인근 공장 및 각 공장의 근로자들이 거주하고 있는 기숙사를 확인한 사실, 이 사건 토지의 반경 300m 이내에는 00개의 공장이 밀집하여 입주해 있는 사실(단, 상시 근로자 수는 알 수 없다), 위 공장들 가운데 00개의 공장이 기숙사를 운영하고 있으며 현재 각 기숙사에 기거하는 근로자가 총 00명으로 확인되는 사실, 사람이 거주하고 있는 단독주택 0가구(이 사건 토지의 반경 300m 이내에 단독주택 00가구가 존재하나, 그중 0가구가 폐가인 사실은 청구인과 피청구인 간 다툼이 없다)가 있는 사실이 인정된다. 한편, ‘공장 내 기숙사’를 이 사건 규정 본문의 ‘인가’로 볼 수 있는지 본다. 이 사건 규정은 ‘주택’이 아닌 ‘인가’라는 용어를 사용하고 있는데, ‘인가’의 사전적 의미는 ‘사람이 사는 집’인 점, 어느 건축물에 사람이 거주하면서 생활을 영위하고 있다면 그 건축물의 공부상 용도와는 상관없이 동물장묘업에 의한 오염 내지 감염의 위험에 노출될 가능성이 있는 점 등을 종합하면, 20호 이상 밀집하여야 하는 인가는 반드시 공부상 용도가 주택인 경우로 한정된다고 볼 것은 아니고, 사람이 실제 거주하고 있는 건축물인 경우에는 이 사건 규정의 ‘인가’에 해당한다고 보아야 한다. 따라서 공장 내 ‘기숙사’에 근로자가 실제 거주하고 있다면, 이 사건 규정 본문의 ‘인가’에 해당한다고 볼 수 있다(인천지방법원 2022. 7. 14. 선고 2021구합55733 판결 참조). 그렇다면 이 사건 토지의 반경 300m 이내에는 00호의 인가(이하 ‘이 사건 각 인가’라 한다)가 있으므로, 이 사건 토지는 이 사건 규정 본문의 ‘20호 이상의 인가밀집지역으로부터 300m 이하 떨어진 곳’에 해당하는바, 이 사건 규정 본문에 해당함을 이유로 이 사건 신청을 거부한 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다. 나) 다음으로 ‘시설의 기능이나 이용 등에 지장이 없는 경우’의 해당 여부에 대해 본다. 이 사건 규정 단서는 ‘토지나 지형의 상황으로 보아 해당 시설의 기능이나 이용 등에 지장이 없는 경우로서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우’에는 이 사건 규정 본문에 따른 이격거리를 준수하지 않은 경우라도 동물장묘시설을 설치할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 토지나 지형의 상황으로 보아 공중이 수시로 집합하는 시설의 기능이나 이용 등에 지장이 없는지에 관한 판단에 있어 재량을 부여하는 취지로 볼 수 있다. 재량권의 일탈ㆍ남용에 대하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 증명책임을 진다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결 등 참조). 청구인은 이 사건 토지 주변은 대부분 공장으로 구성되어 있으며 마을도 소단위로 구성되어 있으므로 인가 주민 등의 생활환경에 영향을 미칠 우려가 없는바, 이 사건 규정 단서의 예외 사유에 해당하는데도 이 사건 신청을 거부한 것은, 피청구인이 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법하다는 취지로 다투고 있으므로 보건대, 앞서 인정한 사실 및 증거를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 인가 중 대부분이 이 사건 토지와 지리적으로 상당히 인접해 있는 것으로 보이는 점, 이 사건 신청서의 기재에 비추어 보면 청구인은 이 사건 토지에 주 용도가 묘지 관련 시설(동물화장 및 납골시설)인 동물장묘시설을 신축하기 위하여 이 사건 신청을 하였는데, ○○시설에 대한 ○○○○○○○○○○○○○○ㆍ○○를 하지 않은 것으로 보이는 점, 인가는 사람이 거주하는 장소로서 그 밀집지역 인근에 동물장묘시설이 들어설 경우, 동물장묘업의 특성에 비추어 주거환경에 미칠 영향이 존재하지 아니한다고 보기 어려우므로 인가에 있어 ‘기능이나 이용 등에 지장이 없는지’ 여부를 판단함에 있어서는 더욱 신중하여야 한다고 봄이 상당한데, 이 사건 토지에 설치될 동물장묘시설이 인근 지역의 보건위생 또는 생활환경에 영향을 미치는지 관련하여 청구인의 구체적인 주장ㆍ증명은 없는 점, 이 사건 규정에 따라 20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 300미터 이하 떨어진 곳에서는 동물장묘시설의 등록이 제한되는데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지 주변에는 00개의 공장이 밀집해 있으며 위 공장에 근무하는 상당수의 임직원들뿐만 아니라 업무 내외적으로 관련되어 있는 다수의 사람들이 수시로 출입할 것으로 보이는 이상, 이 사건 규정에서 정한 ‘그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소’로도 볼 수 있는 점 등에 비추어 보면 피청구인이 재량권을 일탈ㆍ남용하여 이 사건 처분을 하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.