건축허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ◇◇구 ■■동 △△번지 건축물 2동(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 소유한 자로, 2022. 2. 22. 피청구인에게 이 사건 건축물을 각 12가구, 6가구에서 17호, 16호로 대수선하고 다가구주택에서 다중주택으로 용도변경하는 내용으로 건축허가를 신청하였다. 피청구인은 2022. 3. 18. 청구인이 이 사건 건축물을 불법대수선하여 「건축법」을 위반한 사실이 있으며, 현재 이행강제금이 납부되지 않았고 허가신청 내용이 양성화 조건에 부합되었다고 보기 어려워 추인의 요건이 성립되지 않음을 사유로 건축허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 위법·부당성 이 사건 건축물은 2011년에 1동 다가구주택 12가구, 2동 다가구주택 6가구로 1필지 내 합 18가구로 허가를 받아 공사를 완료하면서 사용검사 이후 각 동별로 구조를 보강하고 세대를 쪼개서 1동은 12가구를 18가구로, 2동은 6가구를 17가구로 불법 대수선하여 최근까지 사용 중, 세대증가에 따른 민원제기에 따라 불법 건축물로 단속되어 「건축법」 제79조 및 같은 법 제80조에 적용되어 시정명령 및 이행강제금이 부과되었다. 그렇다면 상기 건축물 1동, 2동은 각 세대 증가로 불법 건축물인 것은 사실이나, 단독주택용 다중주택이 660㎡ 이내로 2021. 6. 16. 시행되어 각 동별로 단독주택용 다중주택 “추인허가제도”를 통해 용도변경을 하게 되면 현행법상 적법 가능하다고 판단되어 “대수선 및 용도변경”으로 허가를 받고자 하였으나 피청구인은 이 사건 처분을 하였다. 즉, 현재 세대 불법부분에 대해서 허가 내용대로 1동 12가구와 2동 6가구로 세대를 원상복구 후 다시 현재의 다중주택으로 절차상 현재의 불법세대로 공사를 수반하여 다시 꾸며서 허가를 득하라 한 것이다. 이는 이론상·절차상 옳은 허가 행정이기보다는 오히려 추후 부작위 측면에서 판단하건대 또다시 실익 없이 현재의 불법된 세대로 환원할 것 같으면 이는 개인적으로나 국가적으로 막대한 재산상의 피해·손실이 발생된다고 판단된다. 또한 판단하건대 불법 부분에 대한 조치는 “고발 및 이행강제금” 등을 전액 완납하게 한 후, 현행 법령에 따른 기존 불법 건축물을 실익 차원에서 불법부분에 대한 원상복구 없이 각 동별 다중주택으로 현행법에 따라 허가가 선행되어야 그나마 개인적, 국가적으로 실익을 위해 불필요한 피해손실이 미연에 방지된다고 판단되어 이 사건 심판청구를 제기한다. 【보충서면】 2) 피청구인 주장 피청구인은 사건 개요를 정리하면서 “청구인의 청구를 기각한다”라 하며, 주원인은 청구인이 이행강제금을 현재까지 납부조차 하지 않은 상태에서 최근(2022. 2. 22) 단독주택용 다가구 주택을 단독주택용 다중주택으로 일방적으로 허가신청을 하였다고 주장하고, 또한 관계법령 「건축법」 제11조제11항, 제19조, 제79조 제1항 및 제2항, 제80조 제1항 및 제5항, 또한 같은 법 시행령 제3조의2 제8호 등을 내세워 나름대로 유권해석하였으나, 이는 관계법령 및 「건축법」과 관련하여 현실적으로 청구인의 건축행위와 하등 타당성이 없다 할 것이다. 3) 피청구인 주장에 대한 답변 가) 피청구인이 답변서 내용에 기재한 사실관계는 이론적으로 타당하지만, 이는 절차상 불법행위에 대한 이행강제금을 모두 완납하고, 현행 관계 법령상 단독주택용 다중주택이 2021. 6. 16 이전의 330㎡ 이하 규모가 현행 관련 「건축법 시행령」(2021. 6. 16 이후 제정)에는 개정된 다중주택이 「건축법 시행령」에 660㎡ 이하의 범위로 면적증가 변경 개정되었기에, 청구인은 가급적 현재 입장은 이행강제금 미납 금액을 모두 완불하고, 정상적으로 불법건축물 동별 A동, B동 각각 연면적 660㎡ 이내로 기재사항 변경이나 혹은 용도변경을 통해서 A동, B동 2개동을 단독주택용 다중주택으로 “대수선 및 용도변경”을 신청하였으나, 피청구인은 이행강제금 미납금액 납부 조건 및 불법건축물 A동, B동 세대증가 원상복구 실행 이유를 들어 최근 접수된 “대수선 및 용도변경”신청 자체를 일방적으로 기각 반려하였던 것이다. 나) 이 사건은 처음부터 청구인이 “대수선 및 용도변경” 상기 내용 등을 빠짐없이 국토교통부를 통해 동일 유사한 내용 등으로 3회 질의 회신하였고, 회신 내용인즉 국토교통부에서는 3회 질의·회신 최종적 결과 답변내용이 “불법된 건축물을 양성화로 추후 허가내용 대수선 및 용도변경 신청이 현행법에 일치된다 할 것 같으면 굳이 원상복구보다는 양성화에 따른 실익을 우선하여 개인적·국가적·경제적 피해가 가지 않는 범위에서 실익 위주로 대수선 및 용도변경 양성화 허가 처리함이 마땅하고 당연하다”함을 국토교통부 건축부에서 3차례 회신을 하였던 것이다. 이유인즉 어차피 기존 불법세대 부분을 철거하고 또다시 동일한 불법세대 건축물을 양성화하기 위해 세대를 증가하여 다시 건축행위를 한다는 것은 개인적, 국가적 차원에서 재산적 손실이 너무 크기 때문에 가급적 실익 위주의 건축행위를 실행함이 마땅하고 당연한 순리임을 회신하여 주었기에 이 사건 처분을 한 피청구인은 필히 국토교통부의 회신을 면밀히 참고하여 양성화에 의한 건축행위가 가능하도록 조치해야 할 내용이라 판단한다. 다) 따라서 청구인이 판단하건대 “단독주택용 다중주택”은 다음의 요건 모두를 갖춘 주택이라고 판단한다. 첫째는, 여러사람이 장기간 거주할 수 있는 구조로 되어 있어야 하며, 둘째는, 각 실별로 욕실을 설치할 수 있으며, 취사시설은 설치하지 않아야 하며 셋째는, 1개동 주택으로 쓰이는 바닥면적의 합계가 660㎡ 이하이고 순수 주택으로 쓰는 층수가 3개층 이하일 것, 다만, 1층의 전부 또는 일부를 필로티구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 주택의 층수에서 제외한다. 넷째는, 적정한 주거환경을 조성하기 위하여 건축조례로 정하는 실별 최소면적(12㎡~33㎡), 창문의 설치 및 크기 등의 기준에 적합할 것이다. 이러한 조건을 모두 갖춘 청구인의 2개동 A동, B동 건축물은 각 동별로 1층은 모두 주차장을 위한 필로티 구조로 되어 있으며, 계단만 있는 상태이고, 2층, 3층, 4층은 소규모 주택으로 A동은 18세대, B동은 17세대의 소규모 주택으로 구성되어 있다. 또한 A동, B동 각 동별 연면적은 660㎡ 이하이며, 각 실별 면적은 20㎡ 안팎으로 학생 및 직장인을 위한 소규모 주택으로 구성되어 있다. 이렇듯 피청구인은 단독주택용 다중주택의 유형으로 각 세대를 증축 변경하려는 건축세대 변경을 반려하였고 오로지 이행강제금을 부과하지 않아서 또는 위반세대 원상복구를 선행하지 않아서 기접수된 “대수선 및 용도변경”을 무조건 반려한다는 것은 가혹한 행정업무 처사라 아니할 수 없다. 라) 따라서 청구인은 바라건대 국토교통부의 질의·회신 내용을 존중하여 청구인이 미납한 이행강제금을 전액 납입하고, 국토교통부의 질의·회신 내용에 따라 실익을 우선한 양성화 조치를 단행하여 원상복구 없이 현행 「건축법」에 따라 “대수선 및 용도변경”을 허가받고자 하니 행정심판위원회는 청구인에게 실익을 위한 건축행위가 될 수 있도록 선처를 바라는 바이다. 4) 결론 청구인은 건축허가 없이 무단증축을 함으로서 불법건축 행위를 하였으며, 현재까지 무단증축에 따른 불법 건축행위를 원상복구 하지 못하였다. 또한 이로 인하여 이행강제금이 부과되어 이행강제금도 납입하지 못하였다. 따라서 이 사건을 해결하고자 청구인은 2021. 6. 16. 개정된 단독주택용 다중주택의 면적증가 660㎡로 변경하여 불법건축행위를 해결코자 함이며 또한 청구인은 불법부분이 세대증가 외에는 「건축법」상 현행법으로 건폐율, 용적률, 일조권, 건축물의 높이제한, 이격거리, 「주차장법」, 인동거리 등이 모두 적법하여 오로지 세대증가에 대한 불법건축물로 적발되어 현재까지 해결되지 못하였다. 따라서 청구인이 바라건대, 세대 증가로 변경된 다중주택 규모를 근거로 불법세대 증가에 따른 벌과금 전액 납입 조치(이행강제금 전액 납입) 후 양성화가 가능하도록 선처를 바라며, 현행 「건축법」상 신설된 다중주택 각 동별 660㎡ 규모 이내로 2개동을 원상복구 없이 양성화가 될 수 있도록 심판하여 주길 바라는 바이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 주장에 대한 답변 가) 청구인은 「건축법」을 오랜 기간 위반해왔고(불법대수선, 불법증축), 단 한 번도 피청구인의 시정명령을 이행한 적이 없다. 「건축법」 제11조(건축허가)에 따라 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 그러나 청구인은 본인 소유의 ■■동 △△번지 1동 및 2동 ‘다가구주택’을 대수선 허가를 득하지 않고 가구 수를 증설하여 사용해왔다. 이후 피청구인은 2011년경 청구인의 위법 사실을 최초로 적발하였고, 「건축법」 제79조(위반건축물 등에 대한 조치 등)에 근거하여 불법대수선에 따른 위반건축물 시정명령을 통보하였다. 또한, 청구인이 시정명령을 이행하지 않았기 때문에 같은 법 제80조(이행강제금)에 근거하여 위반건축물 이행강제금도 부과하였다. 이처럼 「건축법」 제79조제1항에는 허가권자는 대지나 건축물이 건축법령에 위반되면 「건축법」에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주 등에게 상당한 기간을 정하여 시정명령을 할 수 있다고 규정되어 있다. 이는 건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하는 「건축법」의 입법 취지에 기인한다 할 수 있다. 그러나 청구인은 피청구인이 시정명령을 한 이후로도 이를 전혀 이행하지 않았고, 「건축법」 제80조제5항 및 「○○시 건축조례」 제9조에 의거하여 매해 1회 이행강제금을 납부하여야 하나 납부독촉, 압류예고 등의 절차를 거쳐 단 한 차례만 이행강제금을 납부하였고, 국민의 안전 및 건축물의 성능이 전혀 확보되지 않은 불법건축물을 통해 십수년간 임대수익을 득해 왔다. 오히려 청구인은 2020년경 다가구주택(창고) 일부를 불법 증축하기까지 하였다. 이에 피청구인은 2020. 12. 29. 청구인에게 재차 시정명령을 하였고, 시정명령을 촉구하기도 하였지만 청구인은 여전히 시정명령을 이행하지 않았다. 이러한 청구인의 위법행위가 계속되었기 때문에 피청구인은 2022. 1. 28. 청구인에게 재차 이행강제금을 부과하였다. 나) 청구인의 건축허가(대수선·용도변경)신청은 현행법령에 적합하여 추인허가가 가능한 경우에는 해당하지 않는다. 현재 「건축법」상으로는 추인허가 제도를 별도로 법령에 마련해 두고 있지는 않다. 다만, 불완전한 법률행위를 사후에 보충하여 완전하게 하는 일방적 의사 표시라는 의미의 「민법」상의 ‘추인’용어를 차용하여 위반건축물이 ‘단순히’ 건축법령이 정하는 절차(허가 또는 신고)를 이행하지 아니하였으나 현행 건축법령에 의한 건축기준 및 기타 관계법령에는 적합한 경우에 한하여 추인허가를 할 수 있다. 또한, 당해 건축물을 철거 후 다시 건축하는 실익보다 당해 불법 건축물을 추인하여 얻어지는 실익이 큰 경우라고 허가권자가 종합적으로 판단하는 경우에만 가능하고, 이러한 경우에도 고발 및 이행강제금 부과 등 행정조치를 선행한 경우에만 양성화 진행을 위하여 추인허가를 할 수 있다. 이처럼 「건축법」상의 추인허가제도는 매우 제한적으로 운용되고 있다. 이는 원칙적으로 위법행위를 방지하고 법령의 권위 회복 및 국민 준법정신을 함양하고자 한 것이다. 아울러 위반건축물에 대한 무분별한 양성화 시행은 안전이 확인되지 않은 건축물의 사용에 따른 국민안전확보 불가, 적법하게 건축된 건축물과의 형평성 문제 및 준법정신이 훼손될 우려가 있기 때문에 전면적인 양성화는 지양하고 있다. 이러한 점에서 이 사건 건축물은 ‘다가구주택’의 가구수 무단증설에 대한 불법대수선으로 위반건축물로 적발되었다. 하지만 청구인은 지금까지도 위반건축물에 대한 원상복구 등의 시정명령을 이행하거나 이행강제금을 납부하지 않았다. 무엇보다 청구인이 건축허가를 신청한 사항은 현재까지 행하여진 위반사항인 ‘다가구주택(대수선-가구수증설)’에 대한 건축허가가 아니라 ‘다중주택(대수선·용도변경)’에 관한 새로운 건축허가이다. 따라서 청구인의 건축허가 신청은 ‘건축법령이 정하는 절차(허가 또는 신고)만 이행하지 아니한’ 경우에 해당하지 않고 추인허가가 가능한 경우가 결코 아니다. 이는 청구인 스스로도 청구이유에도 밝혔듯이 ‘건축(대수선·용도변경)허가를 득하게 된다면’ 허가사항에 따라 공사를 수행하여 현행법령에 적법한 건축물이 되는 것이지, 이미 행해진 위반사항을 사후 절차적인 흠결만 해소하기 위해 제한적으로 인정하는 추인허가에는 해당되지 않으며, 당해 위반건축물과는 별개의 새로운 허가를 신청하였다고 판단하는 것이 타당하다 할 것이다. 아울러 개정된 「건축법 시행령」에 적법하게 신청된 건축허가라는 청구인의 주장은「건축법 시행령」 부칙에 따라 이 영 시행(2021. 6. 16.) 이후 법 제11조에 따른 건축허가의 신청, 법 제14조에 따른 건축신고 또는 법 제19조에 따른 용도변경 허가(같은 조에 따른 용도변경 신고 또는 건축물대장 기재내용의 변경신청을 포함한다)의 신청을 하거나 같은 조 제3항 단서에 따른 용도변경을 하는 경우부터 적용되는 규정으로, 2011. 5. 13. 적발된 위반행위에 대한 추인허가를 득해야 하는 이 사건 건축물에 해당하는 경우가 아니라 할 것이다. 다) 위반건축물에 신청된 건축(대수선·용도변경)허가 불가의 적법성 「건축법」 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) 제1항에 근거하여 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체·개축·중축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 따라서 건축물이 건축법령을 위반한 위반건축물인 경우에는 이 법령에 의한 허가·신고·변경을 제한할 수 있고, 이 사건 건축물은 불법대수선의 위반사항 외에도 불법증축의 위반사항 또한 시정조치되지 않았다. 그러므로 이 사건 건축물에 신청된 건축(대수선·용도변경)허가 신청에 대한 이 사건 처분은 위법성이 없다 할 것이다. 라) 절차상 적법하다는 주장에 대해 청구인은 건축허가 신청일 및 건축허가 신청 불가 통보를 받은 시점까지 기부과된 이행강제금을 납부하지 않았기 때문에 추인허가의 또 다른 조건인 이행강제금의 부과 및 납부 조건 또한 충족되지 않았다 할 것이다. 만약, 청구인이 주장하는 바와 같이 위반건축물을 건축한 후 「건축법」상 행정 강제규정인 시정명령, 이행강제금 부과 및 고발 절차 등이 생략되어도 추인허가가 가능하다면 위반행위가 시정될 때까지 계속 경제적인 불이익을 받도록 하여 이행을 강제하는 이행강제금 규정의 입법 취지에도 전면으로 반할 뿐만 아니라 법령의 권위 훼손 및 법적 해태 양상을 초래할 우려가 있다 할 것이다. 2) 결론 피청구인이 2022. 3. 18. 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법한 처분이라 할 것이다. 청구인의 심판청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 9. “대수선”이란 건축물의 기둥, 보, 내력벽, 주계단 등의 구조나 외부 형태를 수선ㆍ변경하거나 증설하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 【건축법 시행령】 제3조의2(대수선의 범위) 법 제2조제1항제9호에서 “대통령령으로 정하는 것”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 증축ㆍ개축 또는 재축에 해당하지 아니하는 것을 말한다. 1. 내력벽을 증설 또는 해체하거나 그 벽면적을 30제곱미터 이상 수선 또는 변경하는 것 2. 기둥을 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 3. 보를 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 4. 지붕틀(한옥의 경우에는 지붕틀의 범위에서 서까래는 제외한다)을 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 5. 방화벽 또는 방화구획을 위한 바닥 또는 벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 6. 주계단ㆍ피난계단 또는 특별피난계단을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 8. 다가구주택의 가구 간 경계벽 또는 다세대주택의 세대 간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축물대장, 건축허가신청서, 이 사건 건축물에 대한 과거 처분서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ◇◇구 ■■동 △△번지 다가구주택 2동을 소유한 자이다. 나) 청구인은 2022. 2. 22. 피청구인에게 이 사건 건축물 2동을 각 12가구, 6가구에서 17호, 16호로 대수선하고 다가구주택에서 다중주택으로 용도변경하는 내용으로 건축허가를 신청하였다. 다) 피청구인은 2022. 3. 18. 위 나)항의 건축허가 신청에 대하여 다음과 같은 내용으로 건축허가 불가 통보를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829479"></img> 라) 한편, 피청구인은 2011년 5월 이 사건 건축물의 무단대수선 및 무단증축 사실을 확인하여 2012년 이행강제금 18,210,310원을 부과하였으며, 위반사항이 시정되지 않자 2015. 12. 10. 이행강제금 재부과에 따른 위반건축물 시정명령, 2020. 12. 1. 시정명령 사전통지, 같은 해 12. 29. 시정명령, 2021. 1. 28. 시정촉구, 같은 해 3. 30. 이행강제금 사전통지, 같은 해 12. 24. 이행강제금 사전통지를 거쳐 2022. 2. 3. 이행강제금 20,140,000원을 부과하였으며, 이 사건 건축물의 「건축법」 위반사항은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829481"></img> 2) 청구인은 이 사건 건축물이 불법 건축물인 것은 사실이나 개정된 관련 법령에 따라 용도변경을 하여 허가를 득하게 되면 현행법상 적법하게 됨에도 불구하고, 이 사건 처분은 이론상·절차상으로도 옳은 행정이라고 볼 수 없고 국가적·개인적으로도 막대한 재산상 피해손실이 발생하여 실익이 없는 처분이라고 주장하여 살펴본다. 먼저, 이 사건 건축물은 「건축법」상 허가를 받지 아니하고 불법으로 대수선하여 위법 건축물에 해당한다는 사실에 대하여는 당사자 사이에 다툼이 없다. 이에 대하여 「건축법」 제79조제1항은 “허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제80조제1항 본문은 “허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다.”라고 규정하고 있다. 따라서 건축물이 건축법령을 위반한 위법건축물의 경우에는 허가권자는 관련 법령에 따른 허가·신고·변경 등을 제한할 수 있으며, 건축주 등은 위반사항이 해소되기 전까지는 용도변경을 포함한 건축행위를 할 수 없는 것으로 판단된다. 다만, 단순히 건축법령이 정하는 절차(허가 또는 신고)를 이행하지 아니하였으나, 현행 건축법령에 따른 건축기준 및 관계법령에 적합한 경우로서 당해 건축물을 철거 후 다시 건축하는 실익보다 추인하여 얻어지는 실익이 큰 경우라고 당해 지역의 허가권자가 판단하는 경우에는 고발 및 이행강제금 부과 등 행정조치를 선행한 후 새로운 허가 등을 하는 양성화 방안을 검토할 수 있을 것이다. 그러나 이러한 양성화의 전면적인 무분별한 시행은 안전이 확인되지 않은 건축물의 사용에 따른 국민안전 확보 불가, 적법하게 건축된 건축물과의 형평성 문제 및 준법정신의 훼손 우려 등에 비추어 지양되어야 할 것이며, 이렇게 해석하는 것이 「건축법」상 위법행위를 방지하고 법령의 권위를 회복하며 국민의 준법정신을 함양시킨다는 「건축법」의 입법 취지에도 부합한다. 따라서 국토교통부 또한 질의회신 등을 통해 위와 같은 제반 사정 이외에 고발조치 및 이행강제금 1회 납부 등 행정조치를 선행한 후에야 비로소 추인허가를 할 수 있도록 함으로써 엄격한 요건 하에 양성화 방안을 시행하고 있는 것으로 보인다. 그리고 이러한 추인허가는 법령에 특별한 규정이 없는 수익적 행정행위로서 행정청의 재량에 속한다고 할 것이다(대법원 2007. 3. 15. 선고 2006두15783 판결). 살피건대, 피청구인은 2011년 5월 「건축법」 위반사항을 확인하고 2012년 이행강제금을 부과한 사실이 있으며, 이후에도 위반사항이 시정되지 않아 수차례에 걸쳐 시정명령 등을 하였고 2022. 2. 3. 최종적으로 이행강제금 부과처분을 하였다. 한편 피청구인은 이행강제금 부과처분을 하기 이전인 2021. 1. 29. 이후부터는 시정촉구 등을 하면서 자진시정으로 ‘철거 또는 양성화(관련 법령에 적법할 경우 이행강제금 납부 후 가능)’라고 명시하여 이행강제금 납부 후 관련 법령에 적법할 경우 양성화가 가능함을 통지한 사실이 있다. 그럼에도 불구하고 청구인은 위반사항의 시정에 대한 의지 없이 이행강제금을 납부하지 아니한 채 2022. 2. 22. 용도변경 등을 내용으로 하는 이 사건 건축허가 신청을 하였다. 그러므로 이 사건은 「건축법」의 입법 취지 등에 비추어 청구인이 단순히 건축법령이 정하는 절차, 즉 허가 또는 신고를 이행하지 아니한 경우에 해당한다고 할 수 없으며, 피청구인이 그동안의 청구인의 법 위반사항 등을 고려하여 이 사건 처분을 한 것은 행정청의 재량권의 범위 내에서 적법하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.