건축허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2023. 4. 11. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○동 산○○[도시지역(보전녹지지역), 임야 53,100㎡, 이하 ‘이 사건 건축허가 신청지’라고 한다]에 단독주택 10동의 건축허가(대지면적 4,952㎡, 건축면적 676.32㎡, 연면적 합계 1,215.68㎡, 주건축물 수 10동, 부속건축물 수 2동, 10가구, 주차 12대)를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)한 자이다. 피청구인은 2023. 4. 18. 청구인에게 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 ‘국토계획법 시행령’이라 한다) 제56조 별표1의2 개발행위허가기준 및 「개발행위허가운영지침」3-3-2-1 부적합, 「○○시 도시계획 조례」 제27조 제1항 제13호 [별표14] 가목에 따른 기준 부적합, 「건축법」 제44조 대지와 도로의 접도 요건 부적합”의 사유로 이 사건 신청의 불허가 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> 1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 라. 녹지지역: 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역 ② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항 각 호 및 같은 항 각 호 각 목의 용도지역을 도시ㆍ군관리계획결정으로 다시 세분하여 지정하거나 변경할 수 있다. 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2021. 1. 12.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제30조(용도지역의 세분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)은 법 제36조제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획결정으로 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역 및 녹지지역을 다음 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 8. 5., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2019. 8. 6.> 4. 녹지지역 가. 보전녹지지역 : 도시의 자연환경ㆍ경관ㆍ산림 및 녹지공간을 보전할 필요가 있는 지역 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005. 9. 8., 2006. 3. 23., 2008. 9. 25., 2012. 4. 10., 2019. 8. 6., 2021. 1. 5., 2023. 3. 21.> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경: 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지(땅고르기)ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 제55조(개발행위허가의 규모) ①법 제58조제1항제1호 본문에서 “대통령령으로 정하는 개발행위의 규모”란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. <개정 2012. 4. 10., 2014. 1. 14.> 1. 도시지역 가. 주거지역ㆍ상업지역ㆍ자연녹지지역ㆍ생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만 나. 공업지역 : 3만제곱미터 미만 다. 보전녹지지역 : 5천제곱미터 미만 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> ② 법 제58조제3항제2호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012. 4. 10.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012. 4. 10.> ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828539"></img> 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)은 다음 각호와 같다. <개정 2014. 1. 14.> 14. 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 15에 규정된 건축물 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828541"></img> 【○○시 도시계획 조례】 제27조(용도지역안에서의 건축제한) ① 영 제71조 및 영 제78조제1항에 따라 용도지역 및 자연취락지구안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 다음 각 호와 같다. 14. 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 14와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828543"></img> 【개발행위허가운영지침】 3-3-2-1 도로 (1) 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하는 부지는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 (2) 및 (3)의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다. (2) (1)에 따라 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모(개설 또는 확장하는 도로면적은 제외한다)가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상, 3만㎡이상은 8m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다. 이 경우 진입도로의 폭은 실제 차량 통행에 이용될 수 있는 부분으로 산정한다. (3) 진입도로의 길이를 산정할 경우 단지(주택단지, 공장단지 등) 내 도로는 제외하며, 변속차로 및 기존 도로의 확장된 부분은 포함한다. (4) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 (2)의 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다. ① 차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등에 접속하거나 차량통행이 가능한 도로를 개설하는 경우로서 농업·어업·임업용 시설(가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 제외하되, 「농업·농촌 및 식품산업 기본법」제3조에 의한 농업인 및 농업 경영체, 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」에 따른 어업인, 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」에 의한 임업인, 기타 관련 법령에 따른 농업인·임업인·어업인이 설치하는 부지면적 2천㎡ 이하의 농수산물 가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 포함), 부지면적 1천㎡ 미만으로서 제1종 근린생활시설 및 단독주택(「건축법 시행령」 별표1 제1호 가목에 의한 단독주택)의 건축인 경우 ② 건축물 증축 등을 위해 기존 대지 면적을 10%이하로 확장하는 경우 ③ 부지확장 없이 기존 대지에서 건축물 증축·개축·재축(신축 제외)하는 경우 ④ 광고탑, 철탑, 태양광발전시설 등 교통유발 효과가 없거나 미미한 공작물을 설치하는 경우 (5) (1)~(2)까지의 기준을 적용함에 있어 지역여건이나 사업특성을 고려하여 법령의 범위내에서 도시계획위원회 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다. (6) (2)와 (4)를 적용함에 있어 산지에 대해서는 산지관리법령의 규정에도 적합하여야 한다. 다만, 보전산지에서는 산지관리법령에서 정한 기준을 따른다. 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 11. “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. <개정 2016. 1. 19.> 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 3. 「농지법」 제2조제1호나목에 따른 농막을 건축하는 경우 ② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다. 【건축법 시행령】 제3조의3(지형적 조건 등에 따른 도로의 구조와 너비) 법 제2조제1항제11호 각 목 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다. <개정 2014. 10. 14.> 1. 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지형적 조건으로 인하여 차량 통행을 위한 도로의 설치가 곤란하다고 인정하여 그 위치를 지정ㆍ공고하는 구간의 너비 3미터 이상(길이가 10미터 미만인 막다른 도로인 경우에는 너비 2미터 이상)인 도로 2. 제1호에 해당하지 아니하는 막다른 도로로서 그 도로의 너비가 그 길이에 따라 각각 다음 표에 정하는 기준 이상인 도로 제28조(대지와 도로의 관계) ② 법 제44조제2항에 따라 연면적의 합계가 2천 제곱미터(공장인 경우에는 3천 제곱미터) 이상인 건축물(축사, 작물 재배사, 그 밖에 이와 비슷한 건축물로서 건축조례로 정하는 규모의 건축물은 제외한다)의 대지는 너비 6미터 이상의 도로에 4미터 이상 접하여야 한다. <개정 2009. 6. 30., 2009. 7. 16.> 【산지관리법】 제4조(산지의 구분) ① 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위하여 전국의 산지를 다음 각 호와 같이 구분한다. 1. 보전산지(保全山地) 나. 공익용산지: 임업생산과 함께 재해 방지, 수원 보호, 자연생태계 보전, 산지경관 보전, 국민보건휴양 증진 등의 공익 기능을 위하여 필요한 산지로서 다음의 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지 9) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 녹지지역의 산지 제12조(보전산지에서의 행위제한) ② 공익용산지(산지전용ㆍ일시사용제한지역은 제외한다)에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다. <개정 2012. 2. 22., 2013. 3. 23., 2016. 12. 2.> 1. 제10조제1호부터 제9호까지, 제9호의2 및 제9호의3에 따른 시설의 설치 등 2. 제1항제2호, 제3호, 제6호 및 제7호의 시설의 설치 3. 제1항제12호의 시설 중 대통령령으로 정하는 시설의 설치 4. 대통령령으로 정하는 규모 미만으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 가. 농림어업인 주택의 신축, 증축 또는 개축. 다만, 신축의 경우에는 대통령령으로 정하는 주택 및 시설에 한정한다. 나. 종교시설의 증축 또는 개축 다. 제4조제1항제1호나목2)에 해당하는 사유로 공익용산지로 지정된 사찰림의 산지에서의 사찰 신축, 제1항제9호의 시설 중 봉안시설 설치 또는 제1항제11호에 따른 시설 중 병원, 사회복지시설, 청소년수련시설의 설치 5. 제1호부터 제4호까지의 시설을 제외한 시설로서 대통령령으로 정하는 공용ㆍ공공용 사업을 위하여 필요한 시설의 설치 6. 제1호부터 제5호까지에 따른 시설을 설치하기 위하여 대통령령으로 정하는 기간 동안 임시로 설치하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 부대시설의 설치 가. 진입로 나. 현장사무소 다. 지질ㆍ토양의 조사ㆍ탐사시설 라. 그 밖에 주차장 등 농림축산식품부령으로 정하는 부대시설 7. 제1호부터 제5호까지의 시설 중 「건축법」에 따른 건축물과 도로(「건축법」 제2조제1항제11호의 도로를 말한다)를 연결하기 위한 대통령령으로 정하는 규모 이하의 진입로의 설치 8. 그 밖에 산나물ㆍ야생화ㆍ관상수의 재배(성토 또는 절토 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우에 한정한다), 농도의 설치 등 공익용산지의 목적 달성에 지장을 주지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위 ③ 제2항에도 불구하고 공익용산지(산지전용ㆍ일시사용제한지역은 제외한다) 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 산지에서의 행위제한에 대하여는 해당 법률을 각각 적용한다. <개정 2012. 2. 22.> 1. 제4조제1항제1호나목4)부터 14)까지의 산지 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지역ㆍ지구 및 구역 등으로 지정된 산지로서 대통령령으로 정하는 산지 【산지관리법 시행령】 제4조(산지의 구분) ② 법 제4조제1항제1호나목9)에서 “대통령령으로 정하는 녹지지역”이란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제30조제4호가목에 따른 보전녹지지역을 말한다. <개정 2010. 12. 7.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 신청서, 토지이용계획, 청구서, 답변서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2023. 4. 11. 피청구인에게 이 사건 건축허가 신청지에 단독주택 10동의 건축허가(대지면적 4,952㎡, 건축면적 676.32㎡, 연면적 합계 1,215.68㎡, 주건축물 수 10동, 부속건축물 수 2동, 10가구, 주차 12대)를 신청한 자이다. 나) 피청구인은 2023. 4. 18. 청구인에게 다음과 같은 사유로 이 사건 신청의 불허가 통보를 하였다. ○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조 별표1의2 개발행위허가기준 및 「개발행위허가운영지침」3-3-2-1 부적합 ○ 「○○시 도시계획 조례」 제27조 제1항 제13호 [별표14] 가목에 따라 보전녹지지역 안에서 단독주택은 “○○동에 계속하여 3년 이상 주소를 둔 2년 이상 무주택 농어업인이 2층 이하로 ○○동에 건축하는 주택”에 한해서만 가능 ○ 「건축법」 제44조 대지와 도로의 접도 요건 부적합 다) 한편 이 사건 건축허가 신청지는 도시지역, 보전녹지지역, 성장관리권역, 보전산지, 공익용산지, 도시교통정비지역, 생활소음진동관리지역, 대기관리권역, 가축사육제한구역, 상대보호구역(○○초등학교)로 지정된 곳이다. 2) 판단 가) 관련 법령 국토계획법 제76조 제1항에 따르면 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 국토계획법 시행령 제71조 제1항에 따르면 법 제76조 제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)은 다음 각호와 같다고 규정하면서 각호 중 제14호에서 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물은 [별표 15]에 규정된 건축물로 규정하고 있으며 [별표 15]에 따른 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 중 제2호에서 도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위안에서 도시ㆍ군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다)로 정하면서 가목에서 「건축법 시행령」 [별표 1] 제1호의 단독주택(다가구주택을 제외한다)으로 정하고 있다. 「○○시 도시계획 조례」 제27조 제1항에 따르면 영 제71조 및 영 제78조 제1항에 따라 용도지역 및 자연취락지구안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 다음 각 호와 같다고 규정하면서 각 호 중 제14호에서 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물은 [별표 14]와 같다고 규정하고 있으며 [별표 14]에 따른 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물로 영 [별표 15] 제1호 각 목의 건축물과 영 [별표 15] 제2호에 따라 다음 각 목의 건축물을 건축할 수 있다(4층 이하의 건축물에 한한다)고 정하면서 가목에서 「건축법 시행령」[별표 1](이하 “별표 1”이라 한다) 제1호 단독주택 중 가목에 해당하는 단독주택(○○동에 계속하여 3년 이상 주소를 둔 2년 이상 무주택 농어업인이 2층 이하로 ○○동에 건축하는 주택에 한함) 다만, 자격과 규모에 대하여는 다음 기준에 의한다고 정하고 있다. 「개발행위허가운영지침」 3-3-2-1에 따르면 (1) 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하는 부지는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 (2) 및 (3)의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다, (2) (1)에 따라 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모(개설 또는 확장하는 도로면적은 제외한다)가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상, 3만㎡ 이상은 8m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다. 이 경우 진입도로의 폭은 실제 차량 통행에 이용될 수 있는 부분으로 산정한다, (3) 진입도로의 길이를 산정할 경우 단지(주택단지, 공장단지 등) 내 도로는 제외하며, 변속차로 및 기존 도로의 확장된 부분은 포함한다고 규정하고 있다. 또한, 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표1의2]의 개발행위허가기준 1. 분야별 검토사항, 라목의 주변지역과의 관계에 따르면 (1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것, (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다., (3) 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천·호소·습지로의 유수를 막지 아니할 것이라고 규정하고 있다. 「건축법」 제2조 제1항 제11호의 ‘도로’에 관한 정의규정에 따르면 ‘도로’란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4m 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다고 규정하고 있고, 가목에서는 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로”를, 나목에서는 “건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로”를 각 규정하고 있다. 나) 이 사건 처분의 적법 여부 (1) 우선, 청구인은 이 사건 신청 건축물이 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표1의2]에서 규정하는 주변지역과의 관계에 부합한다고 주장한다. 그런데, 위 인정사실에 따르면 이 사건 건축허가 신청지는 도시지역, 보전녹지지역, 보전산지, 공익용산지로 지정된 곳인 점, 이 사건 건축허가 신청지는 공익용산지로 둘러싸인 곳에 위치하고 있는 점, 「산지관리법」 제4조 제1항 제1호 나목에 따르면 공익용산지는 임업생산과 함께 재해 방지, 수원 보호, 자연생태계 보전, 산지경관 보전, 국민보건휴양 증진 등의 공익 기능을 위해 지정한 산지인 점 등을 고려하면 청구인의 주장만으로는 이 사건 신청에 따른 개발행위로 인하여 녹지축 절단, 주변의 자연경관 및 미관 훼손 등의 문제가 발생하지 않을 것이라고 단정할 수 없고 이 사건 처분으로 입을 청구인의 불이익에 비해 보전녹지 및 공익용 산지 보호라는 공익이 결코 적다고 할 수 없으므로 이 부분 청구인 주장은 이유 없다. (2) 다음으로 청구인은 피청구인이 불허가 사유로 제시한 「개발행위허가운영지침」 3-3-2-1에 따르면 건축물을 건축하는 개발규모 5천㎡ 미만의 부지가 도시·군계획도로 등에 접속하지 아니하는 경우 폭 4m 이상으로 진입도로를 개설해야 하는데, 이 사건 건축허가 신청지는 개발규모가 4,952㎡이고 이 사건 건축허가 신청지 내에는 적법한 기존 건축물이 존재하며 해당 건축물을 위한 폭 4m의 현황도로가 통행로로 이용되고 있으므로, 위 불허가 사유를 이유로 한 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다. 그러나, 청구인이 건축허가 신청 시 제출한 현황도로 정비공사 종·평면도(을 제1호증의 1), 횡단면도(을 제1호증의 2), 우리 위원회에서 직권으로 확인한 이 사건 현황도로 사진을 살펴보면 실제 이용될 수 있는 도로폭이 4m 미만인 구간이 있음을 확인할 수 있으므로, 이와 다른 전제에 있는 청구인의 위 주장은 이유 없다. (3) 또한, 청구인은 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제14호 [별표 15] 제2호에서 조례에 위임하는 범위는 ‘용도·종류 및 규모’에 한정되는데, 「○○시 도시계획 조례」제27조 제1항 제14호 [별표 14] 가목에서는 위와 같은 상위법령의 위임범위를 벗어나 지역제한과 자격제한을 추가로 규정하였으므로 위법하다고 할 것이며, 따라서 이러한 조례 규정을 불허가의 사유로 한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 그러나, 위 국토계획법 제76조 제1항 및 같은 법 시행령 제71조 제1항 제14호 [별표 15] 제2호 규정 및 「○○시 도시계획 조례」제27조 제1항 [별표 14]의 규정을 종합하면 피청구인이 국토계획법 및 같은 법 시행령의 위임에 따라 조례로 정할 수 있는 것은 용도지역 안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 “등”인 한편, 보전녹지는 도시의 자연환경 등 보호를 위해 개발보다 보전을 우선하는 지역으로 일정 지역에 한해, 일정 자격요건자에게만 보전녹지 내 단독주택 개발을 허용한 것이 상위법령을 위반하였다고 할 수 없다. (4) 나아가, 청구인은 이 사건 건축허가 신청지가 「건축법」 제44조 제1항의 접도요건, 즉 건축의 대지가 2m 이상 도로에 접하여야 한다는 요건을 충족하므로, 위와 같은 접도요건 불충족을 불허가의 사유로 한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 그런데, 「건축법」 제44조 제1항의 접도요건에 부합하는 도로 역시 「건축법」제2조 제1항 제11호의 ‘도로’규정에 적합한 도로이어야 할 것인데 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 현황도로는 너비 4m 이상의 도로로 볼 수 없을 뿐만 아니라 위 관련 법령에 따라 고시·공고된 도로로도 볼 수 없으므로 「건축법」 제2조 제1항 제11호의 ‘도로’로 볼 수 없다. 아울러, 청구인이 주장하는 판례에 따르면 건축물 대지의 접도의무를 규정한 취지는, 건축물의 이용자로 하여금 교통상ㆍ피난상ㆍ방화상ㆍ위생상 안전한 상태를 유지ㆍ보존케 하기 위하여 건축물의 대지와 도로와의 관계를 특별히 규제하여 도로에 접하지 아니하는 토지에는 건축물을 건축하는 행위를 허용하지 않으려는 데에 있다 할 것이므로, 같은 법 제33조 제1항 단서 소정의 ‘당해 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우’에 해당하는지 여부는 위와 같은 취지에 비추어 건축허가 대상 건축물의 종류와 규모, 대지가 접하고 있는 시설물의 종류 등 구체적인 사정을 고려하여 개별적으로 판단하여야 할 것인데(대법원 1999. 6. 25. 선고 98두18299 판결, 대법원 2003. 12. 26. 선고 2003두6382 판결 등 참조), 이 사건 신청 건축물은 10가구의 단독주택(주건축물 수 10동, 부속건축물 수 2동, 주차 12대)으로 이 사건 현황도로로 출입하는 사람 및 자동차 수가 결코 적다고 볼 수 없는 점, 이 사건 현황도로는 도로폭이 4m 미만인 구간이 확인됨에 따라 이 사건 건축허가 신청지의 출입(출입할 사람 및 자동차의 통행)에 지장이 없다고 단정할 수 없는 점, 이 사건 건축허가 신청지로 통하는 도로는 이 사건 현황도로밖에 없어 통행을 위한 다른 대안 도로가 없는 점 등을 고려하면 「건축법」 제44조 제1항의 접도요건에 부합한다는 이 부분 청구인 주장 역시 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로하여 주문과 같이 재결한다.