건축허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2022. 10. 4. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○구 ○동 ○○○-○번지 외 3필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 신축하고자 건축허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2023. 4. 20. 청구인에게 「건축법」 제11조제11항에 따른 대지의 소유권 또는 대지를 사용할 수 있는 권원이 확보되지 아니하였다는 사유로 이 사건 신청에 대하여 반려 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ② ~ ⑩ (생략) ⑪ 제1항에 따라 건축허가를 받으려는 자는 해당 대지의 소유권을 확보하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 건축주가 대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우. 다만, 분양을 목적으로 하는 공동주택은 제외한다. 2. 건축주가 건축물의 노후화 또는 구조안전 문제 등 대통령령으로 정하는 사유로 건축물을 신축ㆍ개축ㆍ재축 및 리모델링을 하기 위하여 건축물 및 해당 대지의 공유자 수의 100분의 80 이상의 동의를 얻고 동의한 공유자의 지분 합계가 전체 지분의 100분의 80 이상인 경우 3. 건축주가 제1항에 따른 건축허가를 받아 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하기 위하여 「주택법」 제21조를 준용한 대지 소유 등의 권리 관계를 증명한 경우. 다만, 「주택법」 제15조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 대통령령으로 정하는 호수 이상으로 건설ㆍ공급하는 경우에 한정한다. 4. 건축하려는 대지에 포함된 국유지 또는 공유지에 대하여 허가권자가 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 건축주에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 경우 5. 건축주가 집합건물의 공용부분을 변경하기 위하여 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제15조제1항에 따른 결의가 있었음을 증명한 경우 6. 건축주가 집합건물을 재건축하기 위하여 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제47조에 따른 결의가 있었음을 증명한 경우 【건축법 시행규칙】 제6조(건축허가 등의 신청) ① 법 제11조제1항ㆍ제3항, 제20조제1항, 영 제9조제1항 및 제15조제8항에 따라 건축물의 건축ㆍ대수선 허가 또는 가설건축물의 건축허가를 받으려는 자는 별지 제1호의4서식의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경 (변경)허가 신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)해야 한다. 이 경우 허가권자는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용(이하 “행정정보의 공동이용”이라 한다)을 통해 제1호의2의 서류 중 토지등기사항증명서를 확인해야 한다. 1. 건축할 대지의 범위에 관한 서류 1의2. 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류. 다만, 다음 각 목의 경우에는 그에 따른 서류로 갈음할 수 있다. 가. 건축할 대지에 포함된 국유지 또는 공유지에 대해서는 허가권자가 해당 토지의 관리청과 협의하여 그 관리청이 해당 토지를 건축주에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류 나. 집합건물의 공용부분을 변경하는 경우에는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제15조제1항에 따른 결의가 있었음을 증명하는 서류 다. 분양을 목적으로 하는 공동주택을 건축하는 경우에는 그 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류. 다만, 법 제11조에 따라 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 건축허가를 받아 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 건설ㆍ공급하는 경우 대지의 소유권에 관한 사항은 「주택법」 제21조를 준용한다. 1의3. 법 제11조제11항제1호에 해당하는 경우에는 건축할 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보하였음을 증명하는 서류 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 가. 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 다. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획 라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획 마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획 바. 입지규제최소구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 입지규제최소구역계획 5. “지구단위계획”이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다. 제26조(도시·군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. 1. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 제30조(도시·군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. ② 시ㆍ도지사는 제24조제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시ㆍ군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. ③ 국토교통부장관은 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시ㆍ도지사가 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시ㆍ도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)이나 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 사항을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. ④ ~ ⑤ (생략) ⑥ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ⑦ 시장 또는 군수가 도시ㆍ군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “시ㆍ도지사”는 “시장 또는 군수”로, “시ㆍ도도시계획위원회”는 “제113조제2항에 따른 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회”로, “「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회”는 “「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회”로, “특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사”는 “시장 또는 군수”로 본다. 제32조(도시·군관리계획에 관한 지형도면의 고시 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획 결정(이하 “도시ㆍ군관리계획결정”이라 한다)이 고시되면 지적(地籍)이 표시된 지형도에 도시ㆍ군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 한다. ② ~ ③ (생략) ④ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 직접 지형도면을 작성하거나 지형도면을 승인한 경우에는 이를 고시하여야 한다. 제50조(지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정) 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. 제54조(지구단위계획구역에서의 건축 등) 지구단위계획구역에서 건축물(일정 기간 내 철거가 예상되는 경우 등 대통령령으로 정하는 가설건축물은 제외한다)을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축허가 신청서, 지구단위계획 변경 주민제안 신청서, 지구단위계획 변경 결정 고시, 토지대장, 등기사항전부증명서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구외 ○○○은 2021. 10. 20. 피청구인에게 지구단위계획 결정(변경) 주민제안 신청을 하였다. 나) 피청구인은 2022. 6. 15. 경기도 ○○시 ○○구 ○동 ○○○-○ 일원에 대하여 ○○시 고시 제2022-○○○호로 지구단위계획 결정 및 지형도면 고시를 하였다. 다) 청구인은 2022. 10. 4. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○구 ○동 ○○○-○번지 외 3필지에 이 사건 건축물을 신축하고자 건축허가 신청을 하였다. 라) 피청구인은 2023. 3. 3., 같은 해 4. 4. 청구인에게 이 사건 신청에 대하여 「건축법」 제11조제11항에 따른 대지의 소유권 또는 대지를 사용할 수 있는 권원 미확보를 사유로 보완을 요청하였다. 마) 피청구인은 2023. 4. 6. 청구인에게 이 사건 도로에 대하여 공유재산 매각 철회를 통보하였다. 바) 피청구인은 2023. 4. 20. 청구인에게 「건축법」 제11조제11항에 따른 대지의 소유권 또는 대지를 사용할 수 있는 권원이 확보되지 아니하였다는 사유로 이 사건 신청에 대하여 반려 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 앞서 본 사실관계를 종합하여 보면, 피청구인의 이 사건 처분은 아래와 같은 이유에서 적법하다고 봄이 타당하다. 가) 청구인은, 피청구인이 이 사건 지구단위계획 변경 결정을 수립·고시함으로써 이 사건 건축물의 건축허가를 할 것이라는 공적인 견해표명을 한 것이고, 이를 신뢰함에 청구인의 귀책사유가 없으며, 그 신뢰에 기초하여 지구단위계획 입안 용역 및 설계비용, 토지 소유권 확보를 위한 대출원리금, 운영 경비 등으로 약 100억 원 가까이 지출하여 부도 위기에 처해 있는 등 사익 침해가 큰 반면, 공익이나 제3자의 이익 침해가 없으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위반하여 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 위 인정사실 등을 종합하여 알 수 있는 ① 행정청의 지구단위계획 수립·고시가 당해 지구 내에서는 공익과 무관하게 언제든지 건축허가가 가능하리라는 공적 견해를 표명한 것으로 볼 수는 없고(대법원 2005. 11. 25. 선고 2004두6822, 6839, 6846 판결 등) 그 밖에 청구인이 주장하는 내용만으로는 건축허가에 관한 공적 견해를 표명한 것으로 단정하기는 어려운 점, ② 설령 지구단위계획 수립·고시로 공적 견해표명이 있다고 보더라도 청구인은 건축법령에 따른 토지소유권 확보를 하지 못하였으므로 결국 그 신뢰에는 귀책사유가 없었다고 단정하기도 어려운 점(아래에서 살펴보는 바와 같이 청구인은 피청구인이 예정한 매각일정보다도 1개월 이상 지난 시점까지도 청구인 측의 매각 관련 절차가 이행되지 않은 것으로 보인다), ③ 청구인이 신뢰에 따른 지출행위로 주장하는 금액 중에는 이 사건 지구단위계획 결정과 지형도면 고시보다 앞서 발생한 비용이 상당하고 그 외의 지출도 토지 매도 등을 통해 회수가 가능하여 종국적인 손해로 보기는 어려운 점, ④ 이 사건 매각 철회 결정에서도 나타난 바와 같은 주변의 교통체증 및 주차난 방지, 화재시 구조활동을 위한 공간부족 방지 등 공익이 인정되는 점 등의 점에 비추어 볼 때, 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위반하여 위법·부당하다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 나) 청구인은, 피청구인이 청구인에게 이 사건 도로를 매도해야 할 계약상·조리상 의무가 있음에도 부당한 의사결정 내지 고의적인 배신행위를 통해 청구인으로 하여금 이 사건 도로의 소유권을 취득하지 못하도록 만들어 건축허가를 반려한 것이므로, 이 사건 처분은 그 처분 사유가 실질적으로 존재한다고 볼 수 없어 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 청구인은 2023. 1. 17. 피청구인에게 공유재산 매수신청을 하였고, 같은 해 1. 31. 피청구인으로부터 매각금액을 343,064,300원으로 한 매각 결정이 있었다는 사실을 들었고 매매계약 체결일자가 같은 해 2. 2.경이 될 것이라는 유선 통보를 받고 민원 답변을 통해서도 그 날짜를 확인한 사실을 스스로 인정하고 있음에도, 그로부터 한 달 반 이상이 지난 같은 해 3. 16.경에야 피청구인에게 매매계약 일정을 문서로 통지해달라는 공문을 보냈을 뿐, 매매계약 체결 예상일자로부터 위 공문 송부시까지 사이에는 청구인이 공유재산 매매계약의 체결을 위해 어떠한 노력을 기울였는지에 관한 주장 외의 증거나 자료가 제대로 나타나 있지 않다. 이러한 사정에 비추어 볼 때 청구인의 주장처럼 피청구인이 부당한 의사결정이나 고의적인 배신행위로 공유재산 수의매각을 철회함으로써 이 사건 건축허가 요건 충족을 무산시켜 이 사건 처분을 하였다고 단정하기 어렵다. 따라서 청구인의 위 주장도 받아들이기 어렵다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.