건축허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-1번지 토지(답, 2,949㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자인데, 2017. 2. 10. 이 사건 토지를 ○○○○ 주식회사(이하 ‘○○○○’이라 한다)에 신탁하였고, 2019. 1. 30. 신탁등기 말소하였다. ○○○○이 이 사건 토지에 대하여 2018. 7. 18. 건축허가 신청을 하자, 피청구인은 2018. 12. 12. 막다른 도로가 35미터 이상인 경우 도로 폭 미달, 개발행위 부동의, 너비 4미터 이상의 도로확보 기준 미충족 등을 사유로 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2017. 2. 10. ○○○○ 주식회사(이하 ‘○○○○’이라 한다)에 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-1 답 2,949㎡(이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)를 신탁하였고, ○○○○은 청구인의 요청으로 위 부동산 상에 공동주택 및 오피스텔 건축허가를 신청하였고, 청구인은 2019. 1. 30. 신탁계약 해지로 ○○○○의 건축허가 신청인 지위를 양수한 회사이고, 피청구인은 해당 건축허가의 관할 관청이다. 2) 피청구인은 ○○○○의 건축허가 신청에 대하여 다음 사유로 거부처분을 하였다. 가) 「건축법 시행령」 제3조의3제2호에 따라 막다른 도로가 35미터 이상인 경우 도로폭 6미터 이상을 확보하여야 하나, 도로 폭이 이에 미달되어 불가함{허가 부지와 연결되는 도시계획도로(소로 3-53) 중 일부를 ○○○○경찰서에서 「도로교통법」 제6조 규정에 따라 차량통행 금지구역으로 지정하여 건축법상 막다른 도로에 해당됨} 나) 과밀개발을 유발하는 공동주택 및 오피스텔 입지는 부적합함. 다) 개발행위 운영지침 3-3-2-1 도로(2) 규정에 명시한 너비 4미터 이상의 도로 폭 확보 기준 미충족 (도시공원 및 녹지에 관한 법률에는 저촉사항이 없으나 현재 해당 필지는 도시계획시설(공원)로 변경 용역 중임을 알려드림) 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 이 사건 도시계획도로(소로 ○-○○, 이하 ‘○○로’라 한다)는 건축법상 막다른 도로가 아니다. 아래 지도에서 보듯이 이 사건 부동산(▼ 표시)은 아파트 단지(○○○○○○○, ○○○○○○ 5단지) 및 ○○초등학교에 의하여 둘러싸여 있고, 그 동남쪽에는 북동쪽에서 남서쪽으로 ○○로가 가로지르고 있다. ○○로는 양 방향에서 공로에 연결{북동쪽(오른쪽)으로 ○○초등학교 정문 앞, 남서쪽(왼쪽)으로 ○○○○○○ 5단지 아파트 정문 앞 등}되어 막다른 도로가 아니다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027803"></img> 피청구인은 ○○○○경찰서에서 「도로교통법」 제6조에 따라 ○○로 중 일부(○○초등학교 앞 도로)를 차량통행금지구역(이하 ‘이 사건 차량통행금지구역’이라 한다)으로 지정하였으므로 건축법상 막다른 도로에 해당한다고 주장한다. 그러나 ○○초등학교 앞 도로는 「건축법」제2조제11호가목이 정한 ‘도로’로서 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상이고, 경찰서장이 통행금지구역으로 지정하였다고 하여 건축법상의 도로라는 점이 달라지는 것이 아니다. 관할 경찰서장이 ○○초등학교 앞 도로의 차량 통행을 금지한 것은 「도로교통법」 제6조제1항, 제2항(도로에서의 위험을 방지하고 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하기 위하여 필요하다고 인정할 때)의 요건을 충족하지 못하고, 요건을 일부 충족하였더라도 전면적인 차량 통행 제한은 다음 각 점에 비추어 과도하고 불필요한 제한으로서 청구인의 사유재산권 및 통행권을 침해하는 행위로서 무효이다(이에 관하여는 ○○○○경찰서장을 상대로 별도 소송 준비 중이다). 초등학생 통학로에 이 사건 통행금지구역은 사실상 포함되지 않는다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027801"></img> 위 지도에서 ○○초등학교의 정문과 후문은 이 사건 통행금지구역의 시작점과 끝점에 위치하고 있고, 아래쪽에 아파트 단지 2개가 있고, 상가나 다른 건물은 없다. ○○○○○○ 후문과 초등학교 후문이 마주보고 있고, 아이파크 후문과 초등학교 정문이 마주보고 있으며, ○○초등학교는 일과시간에 정문과 후문을 모두 개방하므로, 학생들이 등·하교를 하면서 이 사건 통행금지구역의 시작점과 끝점에서 길을 건널 뿐이고, 이 사건 통행금지구역 자체를 지나가는 경우는 거의 없다. 통학로로 사용할 필요성이 없으므로 차량통행을 금지할 이유가 없다. ○○초등학교의 차량 방문자(통근자 포함)들은 후문과 정문을 통하여 차량으로 학교 내에 진입하여, 반대편으로 가려면 건물 뒤편 또는 앞의 운동장을 가로질러 차량을 운행하고 있다. ○○초등학교로 인하여 청구인은 차량통행을 할 수 없는데, ○○초등학교 차량 출입자들은 우회로를 통하여 아무런 제약 없이 이 사건 통행금지구역을 우회할 수 있는 불평등한 상황은 정의가 아니다. ○○초등학교는 인접 주민들의 끊임없는 민원으로 통과차량이 학교 운동장을 가로질러 정문과 후문 사이를 오갈 수 있도록 허용하고 있다. 통과차량이 학교 내에 진입함으로 인하여 학생들의 교통안전은 오히려 침해당하는 상황이다. 설령, 이 사건 통행금지구역이 통학로로 부분적으로 이용되고, 길을 건너는 학생(각 아파트 단지 후문에서 ○○초등학교 정문 및 후문)들의 보호가 필요하다고 하더라도, 다른 보완 수단(속도저감시설과 횡단보도, 신호등의 설치, 등하교 시간에만 차량 통행 제한 등; 참고로 소외 회사는 보행시설물의 기부채납을 제안함)이 있음에도 도시계획사업으로 설치된 도로의 자유사용 방해는 ○○○ 등 인접 주민들의 재산권, 통행권을 과도하게 침해하는 것으로서 적법하지 않다. 이 사건 도로에 대하여 관계법령에 의한 도로로서의 고시나 위 건축허가시 도로지정처분이 없었고, 이 사건 도로가 오래전부터 인근 주민들의 통행로로 사용되어 왔고 그 위에 보도블럭까지 포장되어 있다는 사실만으로는 건축법상의 도로가 되었다고 할 수 없는 것이므로, 이 사건 도로가 「건축법」 제2조제15호 소정의 막다른 도로임을 전제로 하는 피고의 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이고, 또 건축허가신청인이 신청 당시 그 대지의 일부가 사실상 도로로 사용되고 있다거나 그 대지의 경계가 인근 주민들의 통행로와 접해 있음을 허가관청에 신고할 의무가 있는 것은 아니므로, 원고가 위 건축허가신청을 하면서 이 사건 도로를 설계도에 표시하지 아니하여 피고가 이를 도로로 지정할 기회를 갖지 못한 채 건축허가를 하였다고 하더라도, 그 건축허가에 어떤 하자가 있다고 할 수 없으니, 위와 같은 사유는 이 사건 처분을 정당화시킬 만한 사유가 되지 못 한다 (대법원 1992. 7. 28. 선고 92누7337 시정지시처분취소). 이 사건에서 문제가 된 지점을 포함하는 지역은 위에서 본 건축법상의 도로요건에 모두 해당함이 명백하고 더구나 이해관계를 가진 소외 노○○의 도로개설에 관한 동의까지 있었으므로 피고가 그 위치를 지정하여 도로가 되었음을 알 수 있음에도 불구하고 원심이 위 16, 17평은 1982. 6.경 당시 위 토지의 소유자이던 위 노○○가 도로 부지로 사용승낙하고 피고가 위 김○○에 대한 건축허가를 한 이래 보도블럭이 깔리고 주민들에게 통로로 이용되어 오기는 하였으나 피고가 이를 도로로 지정하고 그 도로의 구간, 연장폭 등을 기재한 도로대장을 작성비치하지 아니하여 「건축법」 제2조제15호나목, 제28조에서 말하는 도로가 아니라 할 것이라고 판시한 것은 건축법상의 도로지정에 관한 법리오해가 아니면 채증법칙위배가 있다 할 것이고 이는 판결에 영향을 미친 법령위반에 해당하여 이 점을 지적하는 논지는 이유있다(대법원 1988. 12. 13. 선고. 건물자진철거지시처분취소). 「건축법」 제36조, 제37조에 따라 건축선에 의한 건축제한이 적용되는 「건축법」 제2조제11호 "막다른 도로”는 같은 조에서 정의하는 도로, 즉 미리 관계법령에 의하여 도로로 고시되거나 건축허가시 시장 또는 군수가 그 위치를 지정한 도로만을 가리킨다고 할 것인바, 위 "도로”로서의 위치지정이 있게 되면 그 도로부지 소유자들은 「건축법」에 따른 토지사용상의 제한을 받게 되므로 그 위치 지정은 도로의 구간, 연장, 폭 및 위치 등을 특정하여 명시적으로 행하여져야 한다할 것이다. 따라서 막다른 골목길을 유일한 통행로로 하고 있는 부지에 대한 건축허가나 그 부지상 건축물에 대한 준공검사가 있었다 하더라도 「건축법」 제33조제1항이 건축물의 대지는 2㎡이상을 도로에 접하여야 한다라고 규정하고 있음을 들어 위 골목길에 대한 도로로서의 위치지정이 있었던 것으로 보거나 지정처분이 있었음이 추정된다고 할 수는 없다(대법원 1995. 3. 14. 선고 94누11552 도로미확보등시정지시처분등취소). 나) 과밀개발 유발 운운하는 것은 건축법상의 적법한 건축허가 거부처분 사유가 될 수 없다. 이 사건 ○○초등학교 주변에는 수 백 세대의 대규모 공동주택 단지가 6곳이나 피청구인으로부터 건축허가를 받았는데, 불과 수십여 세대의 다세대주택 및 오피스텔의 건축행위가 과밀개발을 유발한다고 볼 수 없음은 명확하다. 다) 피청구인은 청구인의 토지를 침범하여 임의로 차도와 인도를 만들었다(이에 관하여는 별도로 부당이득 반환청구소송을 제기할 예정임). 피청구인이 폭 4m에 미달한다고 주장하는 부분은 극히 일부로서 한국전력공사에서 설치한 전신주 1개와 통신회사의 전신주 1개가 불과 10여 cm 침범한 것이고, 이에 관하여는 청구인이 비용을 부담하여 이설할 의사를 밝혔는바, 이설하면 폭 4m를 확보하는 데 지장이 없다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 신탁계약에 따라 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-1번지 토지(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)를 ○○○○ 주식회사(이하 ‘○○○○’이라 한다)에 위탁하였으며, 수탁자인 ○○○○은 2018. 11. 28. 이 사건 부지에 다세대주택 및 오피스텔 신축 목적의 건축허가(개발행위 및 농지전용허가 의제)를 신청하였다. 피청구인은 「건축법 시행령」제3조의3 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항, 개발행위 운영지침 3-3-2-1 도로(2) 규정에 부적합하여 2018. 12. 12. 건축허가(개발행위 및 농지전용허가 의제)불가 처분을 하였다. 2) 본안 전 항변 「행정심판법」제13조 규정에 따라 취소심판은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다. 여기서 말하는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하는 것으로 간적접이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다고 할 것이다(대법원 1991. 12. 13. 선고 90누10360 판결). 이 사건 건축허가 거부처분은 ○○○○ 주식회사(이하 ‘○○○○’이라 한다)에 대하여 이루어진 것으로 청구인의 권리의무에 직접적인 영향을 미치지 않는다. 한편 청구인은 2017. 2. 10. ○○○○에 이 사건 부지를 신탁하였고, ○○○○은 청구인의 요청으로 해당 필지에 공동주택 및 오피스텔 신축 목적의 건축허가를 신청하였으며, 청구인은 2019. 1. 30. 신탁계약 해지로 ○○○○의 건축허가 신청인 지위를 양수하였다고 주장하나, 건축허가는 신탁계약의 유지 또는 해지와 관계없이 토지소유자의 사용승낙 등으로 가능하며 또한 청구인이 ○○○○으로부터 이 사건 건축허가의 신청인 지위를 양수하였다는 주장은 근거가 전혀 없는 일방적 주장에 불과하다. 그렇다면 청구인에게는 이 사건 처분에 대하여 심판을 청구할 자격이 없다 할 것인바, 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다. 3) 이 사건 처분의 적법성 가) ○○로는 막다른 도로가 아니라는 주장에 대하여 「건축법」 제2조제1항제11호가목에서는 “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 각 목의 요건에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다고 규정하고 있다. 한편 ○○○○경찰서에서 2007. 2. 23. ○○로 내 ○○초등학교 앞 도로 약 80미터 구간을 어린이 통학안전 등의 사유로 차량통행금지구역으로 지정하고 도로 상에 차량진입을 막는 시설물(볼라드)를 설치하였다. 위 차량통행금지구역으로 지정된 구간은 자동차 통행이 불가능하므로 「건축법」 제2조제1항제11호에서 규정하는 도로에 해당되지 않는바 ○○로 남서측에서 이 사건 부지에 이르는 도로는 차량 통과가 불가능한 막다른 도로에 해당된다. 「건축법 시행령」 제3조의3제2호에 따라 막다른 도로의 길이가 35미터 이상인 경우 도로폭 6미터 이상을 확보하여야 하며, 이 사건 부지의 경우 막다른 도로의 길이가 약 200미터로 관련법령에 따라 도로폭 6미터 이상을 확보하여야 한다. 이 사건 부지까지 이르는 도로는 폭 4미터 내외로 이에 부적합하므로 청구인의 주장은 이유 없다할 것이다. 나) 과밀개발 유발 운운하는 것은 건축법상의 적법한 건축허가 거부처분 사유가 될 수 없다는 주장에 대하여 「건축법」에 의하면, 건축물을 건축하려는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아야 하고(제11조제1항), 건축허가를 받으면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 간주된다. 그리고 국토계획법 제56조제1항은 시장·군수 등의 허가 대상이 되는 개발행위로 건축물의 건축(제1호), 토지의 형질 변경(제2호) 등을 들고 있고, 제58조는 시장·군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 허가기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하되(제1항), 그 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 용도지역의 구분에 따라 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다(제3항). 위 각 규정을 종합하면, 국토계획법이 정한 용도지역 안에서의 건축허가는 「건축법」 제11조제1항에 의한 건축허가와 국토계획법 제56조제1항의 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 보아야 할 것이며, 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다고 할 것이다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29205 판결 등 참조). 청구인이 다세대주택 및 오피스텔을 건축하고자 하는 이 사건 부지 주변은 노유자시설, 공동주택(○○마을 5단지 890세대, ○○마을 3단지 438세대, ○○○○○아파트 631세대 등), ○○초등학교 등이 위치하고 있다. 그런데 이 사건 부지의 진입도로는 대로 및 중로에 연결되는 폭 4m 내외의 ○○로가 유일하며, 해당도로는 인근지역 주택 등에서 초등학교에 접근하기 위한 도로로 이용되고 있는 실정이다. 또한 이 사건 신청지 주변에는 앞서 언급한 바와 같이 대규모 주거 단지 및 학교 등이 입지해 있으나, 공원 등의 별도의 기반시설이 설치되어 있지 않아 이 사건 부지를 도시계획시설(공원)로 결정하고자 현재 용역을 진행하고 있다. 이러한 이유로 피청구인은 이 사건 부지에 교통발생량이 많은 공동주택 및 오피스텔이 건축되는 경우 현재 진입도로의 수용능력 부족 등으로 주변의 교통소통에 지장을 초래하게 됨에 따라 국토계획법 제58조제1항 및 시행령 제56조 [별표 1의2] 기반시설 기준에 저촉된다고 판단하였다. 한편 신청지 주변에 이미 대규모 주거 단지가 설치되어 있는 점 등의 주변지역의 토지이용실태를 감안 할 때 추가적인 주거시설 확보 보다는 부족한 기반시설(공원)의 확보가 타당하다고 판단하였다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 이러한 기반시설 확보 계획의 적정성, 주변지역의 토지 이용실태 등을 고려한 적법한 처분이라 할 것이다. 다) 피청구인이 폭 4미터에 미달한다고 주장하는 부분은 극히 일부로서 한국전력공사에서 설치한 전신주 1개와 통신회사의 전신주 1개가 불과 10여cm 침범한 것이고, 이에 관하여는 신청인이 비용을 부담하여 이설할 의사를 밝혔는바, 이설하면 폭 4m를 확보하는데 지장이 없다는 주장에 대하여 청구인이 건축하고자 하는 다세대주택 및 오피스텔은 공동주택으로 개발행위허가 운영지침 3-2-5 기반시설(1), (2), (3) 규정 및 3-3-2-1 도로(2)규정에 명된 너비 4미터 이상의 도로를 확보해야 한다. 그런데 이 사건 신청지는 소로3-53의 남서쪽만을 진출입로로 사용하고 있으며 도로의 일부 구간이 전신주로 인해 4미터에 미치지 못하며, 설사 청구인이 전신주를 이설한다 하더라도(○○○○이 이 사건 건축 허가를 받고자 신청할 당시 제출한 서류에는 전신주 이설에 대한 계획이나 관련 서류가 전혀 첨부 된 바 없었다) 대부분의 도로가 폭 4미터로 형성되어 다세대주택의 주민들의 교통량을 소화하기엔 현 도로가 기반시설의 역할을 충분히 소화할 수 없다. 4) 이 사건 신청지는 폭 4미터 이상의 도로를 확보하지 못함은 물론 「건축법」에 따른 막다른 도로 폭 6미터 이상의 도로를 확보하지 못하고 있어 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항에서 정한 기준에 맞지 않으므로 피청구인이 청구외 ○○○○ 주식회사에 대하여 한 이 사건의 처분은 적법·타당하며 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 11. “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가ㆍ신고 및 협의 【건축법 시행령】 제3조의3(지형적 조건 등에 따른 도로의 구조와 너비) 법 제2조제1항제11호 각 목 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다. 1. 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 지형적 조건으로 인하여 차량 통행을 위한 도로의 설치가 곤란하다고 인정하여 그 위치를 지정·공고하는 구간의 너비 3미터 이상(길이가 10미터 미만인 막다른 도로인 경우에는 너비 2미터 이상)인 도로 2. 제1호에 해당하지 아니하는 막다른 도로로서 그 도로의 너비가 그 길이에 따라 각각 다음 표에 정하는 기준 이상인 도로 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. [별표 1의2] 개발행위허가기준(제56조관련) 1. 분야별 검토사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027797"></img> 【개발행위허가 운영지침】 제3장 개발행위허가기준 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치 3-3-2 계획기준 3-3-2-1 도로 (1) 진입도로는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 (2) 및 (3)의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다. (2) (1)에 따라 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상, 3만㎡이상은 8m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지대장, 지적도, 등기사항전부증명서, 건축허가신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-1번지 토지(답, 2,949㎡)의 소유자인데, 2017. 2. 10. 이 사건 토지를 ○○○○ 주식회사에 신탁하였고, 2019. 1. 30. 신탁등기 말소하였다. 나) ○○○○이 이 사건 토지에 대하여 2018. 7. 18. 건축허가 신청을 하자, 피청구인은 2018. 12. 12. 막다른 도로가 35미터 이상인 경우 도로 폭 미달, 개발행위 부동의, 너비 4미터 이상의 도로확보 기준 미충족 등을 사유로 거부처분을 하였고, 이에 대해 청구인은 2019. 2. 14. 행정심판을 청구하였다. 다) 이 사건 토지의 진입도로는 남쪽에 위치한 ○○로(도시계획도로, 소로 3-53)가 유일한 도로인데, ○○○○경찰서는 2007. 2. 23. ○○초등학교 앞 ○○로 약 80미터 구간을 어린이 통학안전 등의 사유로 차량통행금지구역으로 지정하고 차량진입을 막는 시설물을 설치하였다. 라) ○○로 남서쪽에서 이 사건 토지까지 이르는 도로의 길이는 약 200미터 정도이며, 도로의 폭은 4미터 내외이고, 이 사건 토지 주변에는 대규모 주거단지, 학교 등이 입지해 있다. 2) 「건축법」제11조제1항, 같은 법 시행령 제3조의3제2호에 의하면 건축물을 건축하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하며, 막다른 도로의 길이가 35미터 이상인 경우 도로의 너비가 6미터 이상인 도로를 확보하여야 한다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항제1호, 제2호, 제58조제1항제4호, 제5호에 따르면 건축물의 건축, 토지의 형질 변경 등 개발행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하며, 시장 등은 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루고, 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다. 또한 「개발행위허가 운영지침」 개발행위허가기준에 의하면 개설하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모가 5천㎡ 미만은 4m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다. 「행정심판법」제3조제1항에 따르면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있고, 같은 법 제2조에서‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 같은 법 제5조, 제13조제1항에 따르면 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말하고, 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 3) 본안 판단에 앞서, 이 사건 심판청구의 적법성 여부에 대하여 살펴본다. 「행정심판법」 제13조제1항이 정하고 있는 바와 같이, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 이 사건 처분은 이 사건 신청지의 수탁자인 ○○○○ 주식회사가 한 건축허가신청에 대한 처분인바, 이 사건 처분 후 신탁재산 귀속을 원인으로 이 사건 신청지의 소유권을 회복한 청구인에게 이 사건 처분에 대한 취소심판을 청구할 적격이 있는지를 살펴본다. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 당사자적격이 인정되는데, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적인 이익과 같이 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다(대법원 1995. 9. 26. 선고 94누14544 판결 등 참조). 살피건대, 건축법상 건축허가신청은 반드시 해당 건축물 대지의 소유권을 확보하여야 신청이 가능한 것은 아니고, 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우 등에 있어서도 가능하다(건축법 제11조제11항). 따라서 건축물 대지의 소유자가 건축허가신청을 한 후 해당 건축물 대지의 소유권을 다른 사람에게 양도하였다고 하더라도, 그 양도인은 양수인의 동의를 얻어 건축허가신청을 할 수 있고, 이미 건축허가를 받은 이후에 양도한 경우라면 양수인의 동의 하에 계속 건축주 지위를 유지할 수도 있다. 한편, 해당 건축물 대지 양수인의 입장에서는 양도인 명의로 건축허가가 내려진 경우 그 건축허가의 효과를 받고자 한다면 건축주 명의변경신청을 하여 그 건축허가의 효과를 향수할 수 있고, 만일 양도인 명의의 건축허가를 용인하지 않는 입장이라면, 건축허가는 대물적 성질을 갖는 것인데 건축주가 해당 건축물 대지를 사용할 권리를 상실한 경우라고 볼 수 있으므로 양수인은 건축허가의 존재로 말미암아 위 건축물 대지에 대한 소유권 행사에 지장을 받을 수 있는 토지 소유자의 지위에서 위 건축허가의 철회를 신청할 권리도 있다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2014두41190 판결 참조). 다른 한편, 양도인 명의의 건축허가신청에 대하여 불허가처분이 내려지면 양수인이 그 건축허가신청에 동의하는 입장이었다고 하더라도, 양수인 자신의 명의로 다시 건축허가신청을 할 수 있으므로 반드시 양수인이 양도인에 대하여 이루어진 건축허가 불허가처분에 대하여 다투지 않으면 아니될 지위에 있다고 보이지도 않는다. 위와 같은 점에 비추어, 양도인 명의로 건축허가신청을 한 건축물 대지의 소유권이 양도되었다는 사실만으로 양수인이 곧바로 그 건축허가신청인의 지위에 서게 된다거나 그 건축허가신청에 대한 불허가처분을 제3자로서 다툴 수 있는 법률상 이해관계를 가지게 된다고 보기는 어렵다. 한편, 신탁법상 신탁은 위탁자가 수탁자에게 특정의 재산권을 이전하거나 기타의 처분을 하여 수탁자로 하여금 신탁 목적을 위해 재산권을 관리·처분하게 하는 것이므로, 부동산 신탁에 있어 수탁자 앞으로 소유권이전등기를 마치게 되면 소유권이 수탁자에게 이전되는 것이지 위탁자와의 내부관계에 있어 소유권이 위탁자에게 유보되는 것은 아니다. 따라서, 이 사건에서 비록 이 사건 건축허가를 신청한 ○○○○이 청구인으로부터 이 사건 신청지를 신탁받은 수탁자라고 하더라도 ○○○○은 완전한 토지 소유자로서의 지위를 가진다고 할 것이다. 그리고 ○○○○이 2019. 1. 30. 신탁재산의 귀속을 원인으로 청구인 앞으로 소유권이전등기를 경료하여 준 것은 이 사건 신청지에 대한 소유권의 양도라고 보아야 한다. 그렇다면, ○○○○이 2018. 7. 18. 피청구인에게 이 사건 신청지상에 이 사건 건축허가신청을 하였다가 2018. 12. 12. 피청구인으로부터 이 사건 처분을 받은 후 2019. 1. 30. 이 사건 신청지에 관하여 신탁재산의 귀속을 원인으로 청구인 앞으로 소유권이전등기를 경료하여 주었다고 하더라도, 청구인은 이 사건 처분에 대하여 단순한 사실상의 이해관계를 가짐은 별론으로 하고 법률상의 이해관계를 가지고 있다고 볼 수는 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.