건축허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 △△△-1 외 4필지(6,922㎡) 상에 동물관련시설 용도의 건축물을 신축하여 2000. 1. 19. 사용승인을 받은 자이다. 청구인이 2019. 10. 21. 같은 리 ○○○-1번지(답, 4,916㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상에 동·식물관련시설(퇴비사, 840㎡)을 용도로 하는 건축물 건축(신축)허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하자, 피청구인은 같은 해 11. 6. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다)에 의거 신청지 인근 본인 소유의 가축분뇨배출시설(축사 등)과 분리된 처리시설(퇴비사)의 설치계획은 설치기준에 부적합하다는 사유로 이 사건 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2019. 10. 21. 소유하고 있는 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-1번지상의 토지에 동식물관련 시설(퇴비사)을 신축하기 위하여 피청구인에게 건축허가 신청을 하였으나, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다)에 의거 신청지 인근 청구인 소유의 가축분뇨배출시설(축사 등)과 분리된 처리시설(퇴비사)의 설치 계획은 설치기준에 부적합하다는 이유로 같은 해 11. 6. 건축허가 반려처분을 받았다. 2) 청구인은 ○○면 ○○길 ○○번지상에서 2000년부터 현재까지 젖소를 사육하고 있는 전문 축산인으로 2동 1,976.34㎡의 축사에서 젖소 80여 마리(착우유 39, 건우유 6, 육성우 35)를 사육하고 있으며, 2017. 11. 16. ○○축산농협 농축산자원화센터와 축분위탁처리계약을 하여 현재의 축사에는 퇴비사가 없으며, 축사와 연접하여 퇴비사를 건축할 토지도 없다. 청구인은 ○○축산농협 농축산자원화센터와 축분위탁처리계약은 되어 있지만 실제 자가소비용으로 모든 축분을 사용하여 왔으며, 2020. 3. 25.부터 시행되는 자가소비용 퇴비에 대한 부숙도 적용기준(퇴비액비화기준 중 부숙도 기준 등에 관한 고시)에 따라 관련 법의 규정을 준수하여 퇴비를 사용하고자 ○○면 ○○리 ○○○-1번지상의 토지에 1동 840㎡ 규모의 동식물관련 시설(퇴비사) 신축을 위한 건축허가 신청을 하게 되었으며, 퇴비사의 규모도 법정규모(268.8㎡)보다 약 3배 정도 큰 840㎡를 계획하고 있었다. 피청구인의 이 사건 허가는 가축분뇨법에 의거 신청지 인근 청구인 소유의 가축분뇨배출시설(축사 등)과 분리된 처리시설(퇴비사)의 설치 계획은 설치기준에 부적합하다고 하였으나, 가축분뇨법에서 가축분뇨배출시설(축사 등)과 분리된 처리시설(퇴비사)의 거리 제한 및 위치에 대한 규정이 없음에도 불구하고 이 사건 처분한 사항으로 이는 부당한 행정행위이다. 피청구인은 익명의 질의자가 환경부에 인터넷으로 질의한 질의내용을 기준으로 이 사건 퇴비사 신축이 배출시설과 떨어져 있어 불가하다고 하였으며, 이 내용에 대하여 환경부에 피청구인이 질의하여 줄 것을 요청하였으나 요청할 이유가 없으며 질의서 내용을 신뢰하고 판단기준으로 적용하겠다고 하였다. 이후 가축분뇨법 담당자인 환경부 물환경정책과 김○○ 주무관과 가축분뇨법에서 가축분뇨배출시설(축사 등)과 분리된 처리시설(퇴비사)의 거리 제한 및 위치에 대한 규정이 있는지에 대하여 통화하였으며, 그러한 사실은 없다는 것을 확인하고 피청구인에게 전화 통화할 것을 요청하였으나, 전화 통화 후 가축분뇨 자원화시설 표준설계도 83p 퇴비사는 가급적 우사 곁에 설치하여야 한다며 환경과에서 부적합하다는 협의를 하였다. 가축분뇨 자원화시설 표준설계도 83p의 4) 퇴비사는 가급적 우사 곁에 설치하여 분뇨제거에 따른 노동력과 비용을 절감할 수 있도록 한다는 내용으로 축산 농가의 노동력을 최소화하여 불필요한 비용 손실을 줄여 축산 농가의 이익을 증대시키고자 하는 것으로 그 손익 여부는 축산 농가에서 판단하여 결정할 사항이다. 청구인은 관련 법의 규정에 부적합하게 행정처분하는 사항을 받아들이기 어려워 용역 대행을 하는 전○○에게 환경부에 질의하여 줄 것을 요청하였고, 환경부에서 규정 사항이 아니라는 회신을 받았다. 이 사건 신청부지는 가축사육제한구역 이외의 지역으로 청구인의 축사와 직선거리 385m, 주행거리 1.1㎞로 퇴비사가 신축되어도 축산 농가의 퇴비사 운영·관리에 따른 손실은 없으며, ○○축산농협 농축산자원화센터에서 계획 중인 퇴비유통전문조직을 통하여 퇴비사를 월 1회 방문 축분을 교반하여 축분이 빠르게 부숙되도록 하고 축분을 자가 소비하는 축산 농가들이 개정 시행되는 가축분뇨법에 적합하게 퇴비를 사용할 수 있도록 하여야 할 것이다. 행정행위는 처분 당시에 시행 중인 법령과 허가기준에 의하여 하는 것이 원칙이나 피청구인의 이 사건 처분은 법률적 기속 재량행위의 범주를 벗어난 규정에 위배된 행정처분으로 이 사건 처분의 취소를 요구하는 바이다. (보충서면) 3) 피청구인은 가축분뇨법 제16조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로 하여금 설계·시공하도록 하지 아니하였으므로 표준설계도에 따라 설치하여야 한다고 하였지만 이 사건 건축허가는 「건축법」 제23조에 따른 건축사가 적법하게 설계하여 피청구인에게 제출하였으며, 배출시설설치허가는 건축허가 후 이 도면을 기초로 하여 가축분뇨법 제16조제1항에 적합한 자가 설계가 가축분뇨법에 적합한지 검토하여 배출시설설치허가를 받으면 될 것이다. 또한, 가축분뇨법에 따른 표준설계도는 건축설계를 위한 하나의 지침으로 이 지침을 반영하여 건축설계를 하였다. 그리고 표준설계도는 1999. 4. 9. 승인된 것으로 건축 구조체에 대한 내진 설계 등이 적용되지 않은 도면이다. 피청구인은 군민을 재난안전으로부터 안전하게 보호하여야 할 의무를 가지고 있지만 현재 「건축법」에 부적합한 표준설계도를 적용하여야 한다고 주장하는 부분에 있어 재난안전에 대한 기본적인 의식조차 없이 축산 농가를 위험에 처하게 하는 보신행정을 하는 것이다. 4) 피청구인은 추상적으로 청구인을 환경오염 사고를 일으키는 축산 농가로 인지하고 있으며 이로 인하여 주민들이 피해를 본다는 것을 전제 조건으로 하고 청구인이 사용하지도 않을 축분 운반장비까지 예측하여 열거하고 있다. 청구인의 축사와 신축할 퇴비사와의 거리는 1.14킬로미터이며, ○○축산농협 농축산자원화센터와의 거리는 31.3킬로미터이다. 청구인은 행정심판청구서에서도 언급하였듯이 ○○축산농협 농축산자원화센터와 축분위탁처리계약을 하였으며, 농업에 사용하기 위하여 전량 자가소비하였다. 축분 운반 시 사용한 장비는 굴삭기와 덤프트럭이다. 또한, 축분 운반으로 인하여 도로에 유출시켰다면 피청구인에게 많은 진정민원이 접수되었을 것이며, 이에 대한 행정처분 명령 등이 있을 것이지만 축분이 이동경로에 유출된 적도 없고 이로 인한 민원 발생도 없었다. 5) 피청구인은 청구인의 토지가 계획관리지역으로 건폐율 40%까지 건축할 수 있다고 주장하고 있으나, 청구인의 토지는 정사영상 도면 및 현장사진을 보더라도 전체 축사부지 중 경사면이 1,953제곱미터인 28.2퍼센트를 차지하고 있다. 경사면을 제외하고 경사가 있는 통행로를 포함한 토지의 건축 가능 면적은 4,969제곱미터로 이 부분의 건폐율은 39.77퍼센트(1,976.37/4,969×100=37.99%)로 실제 건축할 토지가 없다. 피청구인은 현장 확인조차 하지 않고 청구인이 불필요한 퇴비사를 신축하는 것으로 오인하고 있는 것이다. 6) 피청구인은 청구인이 ○○축산농협 농축산자원화센터와 축분위탁처리계약을 하고 축분을 지정 장소에 배출하지 않은 것이 가축분뇨법을 위반하였다고 한다. 청구인은 퇴비사 건축허가를 받아 가축분뇨법에 따른 배출시설설치허가를 받아 사용할 것이며, 이 시점에 가축분뇨법 제11조제2항은 배출시설설치허가 또는 변경허가를 받으면 될 것이다. 변경사항이 발생하지도 않은 것에 대하여 청구인을 가축분뇨법을 위반한 범법자로 지목하는 것은 피청구인이 직권을 일탈·남용하고 있는 것이다. 7) 위 내용과 같이 청구인은 ‘퇴비액비화기준 중 부숙도 기준 등에 관한 고시’가 2020. 3. 25.부터 시행됨에 따라 자가소비용 축분에 대하여 가축분뇨법에서 정하는 규정에 적합하게 사용하기 위하여 퇴비사를 신축하고자 하는 것이다. 청구인이 건축법령에서 규정한 건축허가 제한사유가 아니더라도 이 사건 퇴비사의 건축을 허가함으로써 인근 주민들의 주거환경 및 생활환경 또는 수질 및 대기에 어떠한 피해가 발생하거나 주변 환경 및 경관과 조화되지 않아 이를 금지하여야 할 중대한 공익상의 필요가 없는 점 등을 고려하여야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2019. 10. 21. ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-1번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 동·식물관련시설(퇴비사)을 건축하고자 건축허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 피청구인은 2019. 11. 6. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다)에 의거 이 사건 신청지 인근 본인 소유의 가축분뇨배출시설(축사 등)과 분리된 처리시설(퇴비사)의 설치 계획은 설치기준에 부적합하다는 이유로 이 사건 신청을 반려 처분(이하 ‘이 사건의 처분’이라 한다)하였다. 2) 피청구인의 이 사건의 처분은 위법 하지 않은 적법·타당한 처분이다. 이 사건의 본질은 배출시설과 처리시설 간의 거리 제한에 문제가 아닌 거리의 적정성과 효율성의 문제이다. 가축분뇨법 제16조제1항 단서에 따르면 “처리시설을 설치하거나 변경하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로 하여금 설계·시공하도록 하여야 한다. 다만, 환경부장관이 농림축산식품부장관과 협의하여 정하는 표준설계도에 따라 배출시설설치자가 처리시설(퇴비ㆍ액비를 만드는 시설에 한정한다)을 설치하거나 변경하려는 경우에는 그러하지 아니하다”고 규정하고 있다. 따라서 청구인은 가축분뇨법 제16조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로 하여금 설계·시공하도록 하지 아니하였으므로 표준설계도에 따라 설치하여야 한다. 청구인이 입증자료로 제시한 ‘가축분뇨 자원화시설 표준설계도(해설서)(이하 ‘표준설계도’라 한다)’에 따르면 “퇴비사는 가급적 우사 곁에 설치하여 분뇨제거에 따른 노동력과 비용을 절감할 수 있도록 한다”고 명시하고 있다. 배출시설 설치허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로 처분청은 이 사건의 신청이 표준설계도에 따라 적정하게 설계되었는지 판단하여야 할 것이다. 처분청은 표준설계도에 따라 적정하게 설계되었는지 다음과 같이 판단자료를 근거로 판단하여 부적정하다는 결론에 도달하였다. 첫째, 청구인의 입증자료에 따르면 청구인이 운영하고 있는 배출시설과 설치하고자 하는 처리시설과의 직선거리는 385미터, ○번 국도를 지나는 이동거리는 1.14킬로미터이다. 이동거리에 위치한 ○번 국도는 차량 이동이 많은 경기도 ○○군 ○○면 ○○리에서 □□도 □□군 □□면 □□리를 잇는 노선이며, ○○천은 ○○천과 ○천으로 이어지는 지방2급 하천이다. 배출시설에서 제거된 분뇨를 이동함에서 있어서 트랙터에 부착용 로더를 활용하거나 스키드로더를 이용하게 되고 이 경우 진동 등을 수반하는 장비 특성과 1.14킬로미터를 이동하면서 분뇨의 도로 유출로 인한 오염사고가 필연적으로 발생하게 된다. 둘째, 환경부 질의회신에 따르면 “가축분뇨를 처리하는 처리시설을 가축분뇨배출시설과 분리하여 설치하는 것은 적합하지 않을 것”으로 보고 있으며(환경부 질의회신), ‘한우 사육 시설 및 환경관리’에 관한 국립축산과학원의 자료에 따르면 “제거된 분뇨가 이동하는 문제가 발생이 되지 않도록 퇴비사를 우사와 연결하여 건축하면 제거에 많은 시간을 절약할 수 있다”고 하여 우사와 퇴비사가 분리되어 설치될 경우 제거된 분뇨를 운반하는 과정에서 문제가 발생할 수 있어 표준설계도에서 제시한 바와 같이 퇴비사를 가급적 우사 곁에 설치하도록 하는 것이다(한우 사육 시설 및 환경관리). 셋째, 처리시설을 이 사건의 신청지에 설치하도록 허가한다면 가축분뇨의 도로 유출 및 악취로 인해 주민들이 피해를 보게 된다. 주민들의 민원에 따라 처분 신청에 대하여 불허가를 할 수 없음은 당연하나, 처분청은 처분 신청에 대한 허가만큼이나 피해로 인해 고통 받을 주민들을 고려하여 이를 방지하고자 노력하여야 할 것이다. 청구인이 주장하는 “농가의 퇴비사 운영·관리에 따른 손실은 없으며 ○○축산농협 농축산자원화센터에서 계획 중인 ‘퇴비유통전문조직’을 통하여 퇴비사를 월 1회 방문 축분을 교반하여 축분이 빠르게 부숙되도록 하고 축분을 자가 소비하는 축산 농가들이 개정 시행되는 가축분뇨법에 적합하게 퇴비를 사용할 수 있도록 하여야 할 것입니다”는 처리시설 운영에 대한 것으로 이는 청구인이 당연히 이행하여야 하는 의무에 해당한다. 청구인의 주장은 배출시설과 처리시설과의 거리를 이동하면서 발생할 수 있는 문제는 간과한 것이다. 3) 청구인은 “축사와 연접하여 퇴비사를 건축할 토지도 없습니다”고 주장하나, 2017. 11. 24. 건축물대장 표시변경을 통하여 퇴적장에서 톱밥발효우사로 변경한 부분을 원상복구하여 사용하거나, ‘건축물대장’에 건폐율이 26퍼센트이고 ○○군 ○○면 ○○리 △△△-1 외 4필지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제2호다목에 따른 ‘계획관리지역’이므로 같은 법 제77조제1항제2호다목에 따라 계획관리지역에서 건폐율은 40퍼센트 이하까지 가능하므로 건폐율 허용범위에서 기존 부지에 퇴비사를 증축하는 등 다양한 방법을 찾을 수 있다. 4) 청구인은 “○○축산농협 농축산자원화센터와 ‘축분위탁처리계약’은 되어 있지만 실제 자가소비용으로 모든 축분을 사용하여 왔다”고 주장하나, 이는 청구인이 가축분뇨법 제11조제2항에 따른 변경허가를 받은 자로서 같은 법 제12조를 위반하여 처리시설을 설치 또는 변경하지 아니하고 배출시설을 사용한 자에 해당하여 같은 법 제49조에 따라 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 해당한다. 5) 법은 원칙적으로 불특정 다수인에 대하여 동일한 구속력을 갖는 사회의 보편타당한 규범이므로 이를 해석함에 있어서는 법의 표준적 의미를 밝혀 객관적 타당성이 있도록 하여야 하고, 가급적 모든 사람이 수긍할 수 있는 일관성을 유지함으로써 법적 안정성이 손상되지 않도록 하여야 한다. 그리고 실정법이란 보편적이고 전형적인 사안을 염두에 두고 규정되기 마련이므로 사회현실에서 일어나는 다양한 사안에서 그 법을 적용함에 있어서는 구체적 사안에 맞는 가장 타당한 해결이 될 수 있도록, 즉 구체적 타당성을 가지도록 해석할 것도 요구된다. 요컨대, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 한다. 그리고 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 앞서 본 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석이 되도록 하여야 한다. 한편, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고, 어떠한 법률의 규정에서 사용된 용어에 관하여 그 법률 및 규정의 입법 취지와 목적을 중시하여 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 당해 법률 내의 다른 규정들 및 다른 법률과의 체계적 관련성 내지 전체 법체계와의 조화를 무시할 수 없으므로, 거기에는 일정한 한계가 있을 수밖에 없다고 판시한 바 있습니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조). 위에서 살펴본 바와 같이 배출시설과 처리시설의 거리 이격이 과다하여 가축분뇨배출시설과 분리된 처리시설의 설치 계획이 설치기준에 부적합하다고 판단한 것은 가축분뇨법의 목적과 입법취지, 표준설계도의 목적인 “가축분뇨를 자원화하거나 적정하게 처리하여 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상에 이바지함”에 부합한다 할 것이며, 오히려 청구인이 배출시설과 처리시설의 거리 제한 및 위치에 대한 규정이 없다고 주장하는 것은 피청구인이 삼은 판단근거를 무시하는 처사로 이는 행정의 재량권을 포기하는 결과를 낳게 되고, 가축분뇨법의 입법 목적과 취지 등에 부합하지 않다. 6) 이상 살핀 바와 같이 청구인의 청구는 이유가 없는 것이니 기각하여 주기 바란다. (보충서면) 7) 청구인은 청구인의 신청 건에 대하여 건축허가를 득한 이후 가축분뇨배출시설의 설치허가를 득하면 될 것이라 하여 가축분뇨법에 근거하여 청구인의 신청 건을 반려처분한 피청구인의 처분이 부당하다 주장하고 있다. 「건축법」은 제11조제1항에서 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는...시장 군수·구청장의 허가를 받아야 한다”고 규정하였으며, 같은 법 제11조제5항에서 “제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며...”라고 규정하고 있으며 제18호에서 “가축분뇨법 제11조에 따른 설치허가나 신고”라 규정하고 있다. 이에 따라 「건축법」 제11조에 따른 퇴비사의 신규 건축 허가신청은 가축분뇨법 제11조제2항에 따른 가축분뇨배출시설의 변경허가를 받아야하는 사항으로 제16조에 따라 제작된 표준설계도의 세부구조 및 규격기준에서 퇴비사를 축사 곁에 설치하도록 하고 있어 건축허가협의 시 확인해야 하는 사항으로 이는 입지기준에 적합하지 않은 시설을 사전에 검토하여 민원인의 재정적 손실을 예방하고 행정의 일관적 집행을 도모하기 위함이다. 표준설계도는 “가축분뇨의 자원화시설(퇴비화·액비화시설)에 대한 효율적이고 이론적인 체계를 수립하고 퇴비화·액비화 공정을 기술적 및 경제적 관점에서 검토·선정하여 자원화시설에 대한 적정한 유지관리 지침을 제시함으로써 시설 설치에 따른 농가의 설치 및 설계 비용부담을 줄이고 가축분뇨 자원화 공정을 표준화함으로써 가축분뇨를 적정하게 자원화하거나 처리하여 환경과 조화되는 축산업 발전 및 국민보건의 향상과 환경보전에 이바지함을 목적으로 한다”를 그 제작의 목적으로 하고 있고, 건축 구조체 내진설계의 적용 등은 관계법령에 따라 적용되어야 할 사항이며, 처리시설의 설계는 표준설계도에서 밝히는 세부구조 및 규격 등을 반영하여 설계되어야 할 것이다. 피청구인의 이 사건 처분은 신청 건의 퇴비사 건축허가 협의과정에서 신청 건 퇴비사의 설치가 표준설계도 요구기준에 적합하지 않은 처리시설로 판단하고 반려 처분한 것이다. 8) 청구인은 전체 축사부지의 상당부분을 경사면이 차지하여 퇴비사를 신축할 건폐율이 확보되지 않아 기존 축사부지에는 퇴비사를 신축할 수 없다는 주장을 하고 있다. 기존 축사부지에 퇴비사를 건축할 수 있다는 피청구인의 주장은 ○○리 ☆☆☆-2, ▲▲▲-1번지의 경사면을 제외하더라도 기존 축사부지에 포함된 ○○리 ▲▲▲번지의 신축한 축사의 앞에 존재하는 유휴부지와 청구인 소유의 토지인 △△△-2번지의 여유부지를 활용하여 퇴비사를 건축한다면 기존 축사부지의 건폐율 내에서 퇴비사의 건축이 가능하다는 것으로 건폐율 부족으로 퇴비사의 신규 건축이 불가하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 9) 청구인은 2017. 11. 17. 퇴비사 전체를 축사로 변경하고 ○○축산업협동조합 농축순환자원화센터에 발생 가축분뇨를 전량 위탁처리하기로 하였으나 청구인이 밝힌 바와 같이 발생한 가축분뇨의 전량을 본인 소유의 농지에 반출하여 소비하였다는 것은 가축분뇨법 제11조 및 같은 법 시행규칙 제5조에 따라 배출시설의 변경허가 대상이며, 이를 위반한 자는 가축분뇨법 제49조제3호에 해당하여 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 해당한다는 것을 피청구인이 주장하는 것이지 청구인이 주장하는 신규 퇴비사에 대한 변경허가 미신청이 관련 법 위반행위임을 주장하는 것은 아니다. 10) 청구인은 청구인의 가축분뇨 반출 및 운반행위에 대한 진정민원이나 청구인의 위반행위에 대하여 행정처분이 없었음을 근거로 가축분뇨의 유출사실이 없었으며, 퇴비사 신축 후 퇴비사로의 가축분뇨 운반과정에서의 가축분뇨의 유출이 없을 것이라 하였다. 그러나 인근 주민의 진정민원이 발생하지 않음과 그에 따라 청구인의 행위에 대한 행정처분이 없었다는 사실은 인근 주민이 청구인의 행위에 대하여 직접적으로 행정조치를 요청하지 않았다는 사실을 증명하는 것일 뿐이며, 가축분뇨 유출이 없었다는 사실을 증명하는 것은 아니다. 또한, 현재까지 가축분뇨의 유출이 없었다 하더라도 그 사실이 신청 건의 허가 이후 가축분뇨의 운반과정에서 가축분뇨의 유출이 발생하지 않는다는 보장이 될 수는 없다. 가축분뇨법 제10조제2항에서는 “시장.군수.구청장은 유출.방치된 가축분뇨 또는 퇴비.액비로 인하여 생활환경이나 공공수역이 오염되거나 오염될 우려가 있는 경우에는 가축분뇨 또는 퇴비.액비를 배출.수집.운반.처리.살포하는 자...에게 가축분뇨 또는 퇴비.액비의 보관방법 변경이나 수거 등 환경오염 방지에 필요한 조치를 명할 수 있다”고 규정하고 있다. 청구인의 신청 건은 청구인 소유의 배출시설과 이격이 과다하며, 그 이동경로에 ○○군 상수원의 상류인 ○○천이 위치하여 있으며, 가축분뇨 운반과정에서 공공수역 오염의 우려가 있다고 판단하고 주변 생활환경의 보호를 위해 청구인의 신청 건을 반려 처분한 것은 가축분뇨법의 입법취지와 표준설계도의 작성목적에 부합하는 공익을 위한 타당한 처분이라 할 것이며, 청구인의 주장은 부당하다 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 18. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 배출시설 설치허가나 신고 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 3. "배출시설”이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사ㆍ운동장, 그 밖에 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 8. "처리시설”이란 가축분뇨를 자원화 또는 정화(이하 "처리"라 한다)하는 자원화시설 또는 정화시설을 말한다. 제10조(가축분뇨 및 퇴비ㆍ액비의 처리의무) ① 가축분뇨 또는 퇴비ㆍ액비를 배출ㆍ수집ㆍ운반ㆍ처리ㆍ살포하는 자는 이를 유출ㆍ방치하거나 제17조제1항제5호에 따른 액비의 살포기준을 지키지 아니하고 살포함으로써 「물환경보전법」 제2조제9호에 따른 공공수역(이하 "공공수역"이라 한다)에 유입시키거나 유입시킬 우려가 있는 행위를 하여서는 아니 된다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 유출ㆍ방치된 가축분뇨 또는 퇴비ㆍ액비로 인하여 생활환경이나 공공수역이 오염되거나 오염될 우려가 있는 경우에는 가축분뇨 또는 퇴비ㆍ액비를 배출ㆍ수집ㆍ운반ㆍ처리ㆍ살포하는 자, 그 밖에 가축분뇨 또는 퇴비ㆍ액비의 소유자ㆍ관리자에게 가축분뇨 또는 퇴비ㆍ액비의 보관방법 변경이나 수거 등 환경오염 방지에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제11조(배출시설의 설치) ① 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치ㆍ운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. ② 제1항에 따라 허가를 받은 자가 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에는 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항을 변경하려는 때에는 변경신고를 하여야 한다. 제12조(처리시설의 설치의무 등) ① 제11조제1항 또는 제2항에 따라 허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 한 자와 같은 조 제3항에 따라 신고 또는 변경신고를 한 자(이하 "배출시설설치자"라 한다)는 처리시설을 설치하거나 변경하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 바에 따라 처리시설 설치나 변경 외의 방법으로 가축분뇨를 적정하게 처리할 수 있는 경우에는 처리시설을 설치 또는 변경하지 아니할 수 있다. 제12조의2(처리시설의 설치기준 등) ① 배출시설설치자, 공동처리시설의 설치자, 공공처리시설의 설치자, 제27조에 따른 재활용신고자 또는 제28조제1항제2호의 가축분뇨처리업의 허가를 받은 자로서 처리시설을 설치하는 자(이하 "처리시설설치자”라 한다)는 환경부령으로 정하는 처리시설 설치에 관한 기준을 지켜야 한다. 제16조(처리시설의 설계ㆍ시공) ① 처리시설을 설치하거나 변경하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로 하여금 설계ㆍ시공하도록 하여야 한다. 다만, 환경부장관이 농림축산식품부장관과 협의하여 정하는 표준설계도에 따라 배출시설설치자가 처리시설(퇴비ㆍ액비를 만드는 시설에 한정한다)을 설치하거나 변경하려는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 제34조제1항에 따라 설계ㆍ시공업의 등록을 한 자 2. 「환경기술 및 환경산업 지원법」 제15조에 따른 환경전문공사업의 등록을 한 자(수질분야만 해당한다) 3. 「하수도법」 제51조에 따른 개인하수처리시설설계ㆍ시공업의 등록을 한 자 4. 「건설산업기본법」 제9조제1항에 따라 건설업의 등록을 한 자 중 대통령령으로 정하는 업종의 건설업을 등록한 자 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 축산업허가증, 가축분뇨배출시설 설치허가증, 항공사진, 건축허가 신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 △△△-1 외 4필지(6,922㎡) 상에 동물관련시설(축사) 용도의 건축물을 신축하여 2000. 1. 19. 사용승인을 받아 ○○목장 명칭으로 가축사육업(젖소)을 영위하는 자이다. 나) 청구인이 2019. 10. 21. 같은 리 ○○○-1번지(답, 4,916㎡) 상에 동·식물관련시설(퇴비사, 840㎡)을 용도로 하는 건축물 건축(신축)허가를 신청하자, 피청구인은 같은 해 11. 6. 가축분뇨법에 의거 신청지 인근 본인 소유의 가축분뇨배출시설(축사 등)과 분리된 처리시설(퇴비사)의 설치계획은 설치기준에 부적합하다는 사유로 건축(신축)허가 신청을 반려하였다. 다) 청구인 소유의 축사와 이 사건 토지 사이에는 ○번 국도와 ○○천이 위치해 있으며, 축사와 이 사건 토지는 직선거리 약 352m, 이동 시 거리 약 1.1㎞ 정도 이격되어 있다. 라) 피청구인의 환경과는 이 사건 신청에 대하여 가축분뇨배출시설과 분리된 처리시설의 설치는 부적합하다는 내용으로 허가불가 회신을 하였다. 마) 이 사건 건축물을 설계한 ○○ 건축사사무소는 건축설계 및 조경설계 등을 종목으로 하는 건설업을 하고 있다. 2) 「건축법」 제11조제1항 및 제5항제18호에 의하면 건축물를 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하며, 건축허가를 받으면 가축분뇨법 제11조에 따른 배출시설 설치허가나 신고를 득한 것으로 본다. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조제1항에 따르면 젖소 사육시설 축사면적 900㎡ 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치·운영 중인 자는 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장 등의 허가를 받아야 하며, 같은 법 제12조제1항에 의하면 배출시설설치자는 처리시설을 설치하거나 변경하여야 한다. 같은 법 제16조제1항에 따르면 처리시설을 설치하거나 변경하려는 자는 이 법에 따라 설계·시공업의 등록을 한 자, 환경전문공사업의 등록을 한 자, 개인하수처리시설설계ㆍ시공업의 등록을 한 자, 산업·환경설비 공사업을 등록한 자로 하여금 설계ㆍ시공하도록 하여야 한다. 다만, 환경부장관이 농림축산식품부장관과 협의하여 정하는 표준설계도에 따라 배출시설설치자가 처리시설(퇴비ㆍ액비를 만드는 시설에 한정한다)을 설치하거나 변경하려는 경우에는 그러하지 아니하다. 3) 「건축법」 제11조에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하며(제1항), 제1항에 따라 건축허가를 받으면 가축분뇨법 제11조에 따른 배출시설 설치허가나 신고를 득한 것으로 본다(건축법 제11조제5항제18호). 가축분뇨법은 축사 면적 900㎡ 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치 운영 중인 자는 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장 등의 허가를 받아야 하며(가축분뇨법 제11조제1항), 이때 처리시설의 설치기준과 관련하여 배출시설설치자는 환경부령으로 정하는 처리시설 설치에 관한 기준을 지켜야 하고(제12조의2제1항), 처리시설을 설치하거나 변경하려는 자는 이 법에 따라 설계·시공업의 등록을 한 자, 환경전문공사업의 등록을 한 자, 개인하수처리시설설계ㆍ시공업의 등록을 한 자, 산업·환경설비 공사업을 등록한 자로 하여금 설계·시공하도록 하여야 하며, 다만 환경부장관이 농림축산식품부장관과 협의하여 정하는 표준설계도에 따라 배출시설설치자가 처리시설을 설치하거나 변경하려는 경우에는 그러하지 아니하다(제16조제1항). 따라서 가축분뇨 처리시설을 건축할 목적으로 건축허가를 신청하는 경우 가축분뇨 처리시설의 설치기준과 가축분뇨법 제16조제1항 각호에서 정한 일정한 자격을 가진 자가 설계·시공 또는 환경부장관이 농림축산식품부장관과 협의하여 정하는 표준설계도에 따른 기준을 충족하여야 할 것이다. 살피건대, 청구인은 ○○면 ○○리 △△△ 외 4필지 상에서 합계 1,976.34㎡의 젖소사육시설인 배출시설을 설치하여 운영 중인 자이며, 840㎡ 규모의 이 사건 건축물의 신축을 위한 건축허가 신청을 하였다. 한편 이 사건 건축물을 설계한 ○○ 건축사사무소는 건축설계 및 조경설계 등을 종목으로 하는 건설업자로서 가축분뇨법 제16조제1항 각호에서 정하는 이 법에 따라 설계·시공업의 등록을 한 자, 환경전문공사업의 등록을 한 자, 개인하수처리시설설계ㆍ시공업의 등록을 한 자, 산업·환경설비 공사업을 등록한 자에 해당하지 않음이 명백하므로, 환경부장관이 농림축산식품부장관과 협의하여 정한 표준설계도에 따른 설치기준인 ‘가축분뇨 자원화시설 표준설계도(이하 ‘표준설계도에 따른 설치기준’이라 한다)에서 규정한 구조 및 규격을 충족하여야 한다. 한편 표준설계도에 따른 설치기준은 축사와 퇴비사인 처리시설에 대하여 ‘퇴비사는 가급적 우사 곁에 설치하여 분뇨제거에 따른 노동력과 비용을 절감할 수 있도록 한다.’고 규정하고 있고, 이때 “곁에 설치”한다는 의미에 대하여 피청구인은 「가축분뇨배출시설 연접·인접 기준설정 운영계획」을 수립·시행하고 있으며, 위 운영계획에 의하면 인접토지라 함은 필지간 최단 직선거리 50m 이내에 있는 토지로 정의하고 있다. 그런데 청구인 소유의 축사와 이 사건 토지 사이에는 ○번 국도와 ○○천이 위치해 있으며, 축사와 이 사건 토지는 직선거리 약 352m, 이동 시 거리 약 1.1㎞ 정도 이격되어 있으므로 결국 청구인이 운영 중인 배출시설인 축사와 처리시설인 이 사건 건축허가 대상시설은 인접한 토지라고 볼 수 없어, 처리시설 중 퇴비사는 우사와 인접하여야 한다는 표준설계도에 따른 설치기준에 위반된다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 건축법령 및 가축분뇨법령에 따른 처리시설의 설치기준에 근거하여 이루어진 것으로 적법한 처분이다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.