건축허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○리 *-*번지(공장용지, 1,175㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 소유자로 이 사건 토지에서 동물장묘업을 영위하고자 2019. 12. 30. 피청구인에게 묘지관련시설(동물화장시설) 건축허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 이 사건 신청에 대해 관계부서 협의를 진행하였고, 축산과로부터 「동물보호법」 제33조제4항제5호에 저촉된다는 사유로 “허가불가”회신을 받고, 2020. 1. 14. 청구인에게 불허가 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자들의 지위 및 이 사건 처분의 경위 청구인은 ○○시 ○○읍 ○리 *-* 토지(이하‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이자, 2019. 12. 30. 피청구인을 상대로 이 사건 토지 지상에 동물장묘업을 영위하기 위한 건물(동물장묘시설)의 건축허가신청을 한 사람이다. 피청구인은 2020. 1. 14. 청구인의 위 건축허가신청을 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)한 행정청이다. 피청구인의 불허가 사유는 “「동물보호법」 제33조제4항제5호에 의거 20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 300미터 이내 떨어진 곳에서는 불가한 경우로, 신청지 인근 300미터 이내 공공시설(○○푸드통합센터, 로컬푸드직매장)과 재활주간보호센터가 공중이 다수 이용한 시설운영으로 등록지 여건에 적합하지 않음”이다. 2) 이 사건 처분의 위법성 가) 서설 이 사건 처분에는 동물장묘업 등록제한에 관한 기준을 정한 「동물보호법」 제33조제4항제5호의 규정 및 위 등록제한 규정의 해석에 관한 사실오인 및 법리오해의 위법, 재량권 일탈남용 등의 위법이 있다고 할 것인바, 이 사건 처분은 위법한 처분으로 취소를 면할 수 없다고 할 것이다. 이 사건 처분의 구체적인 위법성에 관하여 살펴보도록 하겠다. 나) 동물장묘업 등록제한지역 지정기준 해석지침 위반 종래 동물장묘업의 등록제한지역에 관한 규정이 존재하지 아니하였는데, 동물장묘시설 설치 과정에서 발생하는 인근 지역주민과의 분쟁 등이 문제가 되자, 2018. 12. 24. 법률 제14651호로 일부 개정된 「동물보호법」에서 같은 법 제33조제4항제5호나목의 규정을 신설(시행 2019. 3. 25.)하면서 등록제한지역에 관한 규정을 추가하였다. 관할 행정청은 위와 같이 신설된 「동물보호법」 제33조제4항제5호나목의 규정의 해석에 관하여 해석지침을 배포하였는데, 위 해석지침에 따르면 위 법 규정상의 ‘공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소’를 ⒜ 공공시설·장소, ⒝ 마을공동시설·장소, ⒞ 다중이용시설로 나누고 있고 다중이용시설에 관하여는 「실내공기질 관리법」 제3조의 규정을 참고하여 적용하라고 하고 있다. 이 사건 처분에서 문제를 삼고 있는 이 사건 토지의 주변에 위치한 ○○푸드통합지원센터, 로컬푸드직매장 등의 공공시설과 재활주간보호센터는 위 해석지침상의 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소에 해당되지 않는바, 이에 대하여 구체적으로 살펴보도록 하겠다. ① ○○푸드통합지원센터 이 사건 처분의 불허가사유를 보면 ○○푸드통합센터, 로컬푸드직매장을 공공시설이라고 언급하고 있어, 위 시설들이 위 해석지침 상 공공시설·장소에 해당한다고 하여 이 사건 처분을 불허가한 것으로 보인다. 위 해석지침에는 공공시설·장소를 ‘주민자치센터, 공공도서관, 공공복지시설, 우체국, 소방서, 공원 등’으로 규정하고 있는바, 위 공공시설·장소의 특징은 불특정 다수의 주민들이 위 장소를 실제로 방문하거나 방문할 것이 예정되어 있다는 것이다. 그런데 ○○푸드통합센터는 농산물 기획 생산 및 연중생산 체계 구축 등을 목적으로 하여 설립된 재단법인으로서, 불특정 다수의 주민들이 위 장소를 방문하거나 방문할 것이 예정되어 있는 장소가 아닐 뿐만 아니라 위 해석지침에서 공공시설·장소로 규정하고 있지도 아니하여 공공시설·장소로 볼 수 없다. ② 로컬푸드직매장 로컬푸드직매장은 ○○푸드통합센터에서 운영하고 있는 것으로서 ○○시 ○○읍 ○○리 *에 위치하고 있다. 위 로컬푸드직매장도 ○○푸드통합센터와 마찬가지로 위 해석지침에서 공공시설·장소로 규정하고 있지 아니하여 공공시설·장소로 볼 수 없다. ③ 재활주간보호센터 이 사건 처분에서 언급한 재활주간보호센터는 ○○시 ○○읍 ○○○길 **-*에 위치한 ○○재활주간보호센터를 의미한다. ○○재활주간보호센터는 「노인복지법」상 주·야간보호서비스를 제공함을 목적으로 설립된 재가노인복지시설이다. 그런데 「실내공기질 관리법」 제3조제1항제11호에서는 「노인복지법」 제34조제1항제1호에 따른 노인요양시설을 다중이용시설로 규정하고 있다. 한편 「노인복지법」 제34조제1항에서는 ‘노인요양시설’을, 같은 법 제38조제1항에서는 ‘재가노인복지시설’을 규정하고 있어 위 2개의 시설을 서로 다른 것으로 규정하고 있다. 즉 ○○재활주간보호센터는 「노인복지법」상 재가노인복지시설일 뿐 노인요양시설은 아닌 것이다. 결국 소풍재활주간보호센터가 「실내공기질 관리법」 제3조제1항제11호에서 규정하고 있는 노인요양시설이 아닌 이상 위 해석지침에 따르더라도 위 센터를 다중이용시설이라고 할 수 없다. 한편 현재 ○○재활주간보호센터를 매일 방문하는 노인은 7명 정도로 알려져 있어 방문하는 사람도 많지 않은 실정이다. 다) ○○푸드통합지원센터, 로컬푸드직매장, 재활주간보호센터의 이용인원수 및 빈도 등에 비추어 보면, 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소에 해당한다고 보기 어렵다. 이 사건 토지의 주변에 인가가 거의 없는 한적한 외지인 관계로 방문하는 사람이 많지 않다. 「동물보호법」 제33조제4항제5호에서는 20호 이상의 인가밀집지역의 300미터 이내에서는 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소의 존부를 불문하고 동물장묘시설을 설치할 수 없는데, 이 사건 처분의 사유에서 20호 이상의 인가밀집지역에 대한 언급이 전혀 없다는 점을 보더라도 이 사건 토지 주변에 인가가 거의 없는 한적한 지역이라는 것을 쉽게 알 수 있다. 앞서도 설명한 것처럼 ○○푸드통합지원센터, 재활주간보호센터는 매일같이 방문하는 사람의 숫자가 많지 아니하다. 애당초 위 센터에 출근하는 직원이나, 보호서비스를 받는 소수의 노인들만 방문하는 곳이지, 불특정 다수의 주민들이 위 장소를 방문하거나 방문할 것이 예정되어 있는 장소가 아니다. 또한 로컬푸드직매장도 방문하는 사람의 인원수나 빈도가 많지 않은 것으로 알려져 있다. 결국 ○○푸드통합지원센터, 로컬푸드직매장, 재활주간보호센터의 이용인원수 및 빈도 등에 비추어 보면, 위 장소들을 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소에 해당한다고 보기 어렵다고 할 것이다. 라) 소결론 2014년경 「동물보호법」이 개정이 되어 동물등록제를 시행하고 있고, 반려동물의 주인이 반려동물을 미등록할 경우 위반회수에 따라 차등으로 과태료를 부과하고 있다. 또한 반려동물이 사망할 경우 주인이 그 사체를 임의로 폐기하는 것은 「경범죄 처벌법」, 「물환경보전법」, 공유수면법, 「항만법」에 따라 과태료 부과가 될 수 있는 불법행위이다. 2019년 조사에 따르면 반려동물 주인이 전국적으로 1,400만 명에 달한다고 하고, 이러한 상황에서 반려동물을 위한 동물장묘시설은 반려동물뿐만 아니라, 반려동물 주인에게도 반드시 필요한 편의시설이다. 이처럼 청구인이 설치하고자 하는 동물장묘시설은 궁극적으로 국가적, 사회적으로 많은 도움이 되는 필요 시설이다. 청구인은 이 사건 토지에 동물장묘시설을 설치할 때 화장장은 지하에 설치하여 외부에서 그 시설을 볼 수 없도록 조치할 예정이어서 주변으로부터 민원을 받지 않을 것으로 예상하고 있다. 이상에서 살펴본 것처럼 ○○푸드통합지원센터, 로컬푸드직매장 등의 공공시설과 재활주간보호센터는 위 해석지침상의 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소에 해당되지 않는 점, 위 장소들의 이용 인원수 및 빈도 등에 비추어 보면 위 장소들을 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소에 해당한다고 보기 어렵다는 점 등을 종합하면, 이 사건 토지의 300미터 이내에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소가 있다고 할 수 없다. 그럼에도 불구하고 이러한 사정을 도외시한 채 청구인의 건축허가신청을 불허가한 이 사건 처분에는 동물장묘업 등록제한에 관한 기준을 정한 「동물보호법」 제33조제4항제5호의 규정 및 위 등록제한 규정의 해석에 관한 사실오인 및 법리오해의 위법, 재량권 일탈남용 등의 위법이 있다고 할 것인바, 이 사건 처분은 위법한 처분으로 취소를 면할 수 없다고 할 것이다. 【보충서면 1】 3) 이 사건 처분의 위법성에 관하여 가) 동물장묘업 등록제한지역 지정기준 해석지침에 관하여 종래 동물장묘업의 등록제한지역에 관한 규정이 존재하지 아니하였는데, 동물장묘시설 설치 과정에서 발생하는 인근 지역주민과의 분쟁 등이 문제가 되자, 2018. 12. 24. 법률 제14651호로 일부 개정된 「동물보호법」에서 같은 법 제33조제4항제5호나목의 규정을 신설(시행 2019. 3. 25.)하면서 등록제한지역에 관한 규정을 추가하였다. 관할 행정청은 위와 같이 신설된 「동물보호법」 제33조제4항제5호나목의 규정의 해석에 관하여 해석지침을 배포하였는데, 위 해석지침에 따르면 위 법 규정상의 ‘공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소’를 ⒜ 공공시설·장소, ⒝ 마을공동시설·장소, ⒞ 다중이용시설로 나누고 있고 다중이용시설에 관하여는 「실내공기질 관리법」 제3조의 규정을 참고하여 적용하라고 하고 있다. 위와 같은 해석지침은 「동물보호법」 제33조제4항제5호나목에 대한 규범해석지침 또는 법령해석규칙에 해당하는 것으로 보인다. 규범해석규칙 또는 법령해석규칙은 법규의 적용, 특히 법규상 불확정 개념을 적용할 때에 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 법령해석을 통일시키고 그 적용 방향을 확정함으로써 행정의 합리화를 기하기 위하여 발하는 행정규칙을 의미하는데, 위 해석지침은 「동물보호법」 제33조제4항제5호의 ‘그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소’라는 불확정 개념의 적용에 있어서 법령 해석의 통일 및 적용 방향을 확정시키기 위한 것이다. 나) 공공시설(○○푸드통합지원센터, 로컬푸드직매장)과 관련하여 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 ○○푸드통합지원센터, 로컬푸드직매장이 ‘공공시설’이고, 이 사건 토지 300미터 이내에 위치해 있어 이 사건 토지는 동물장묘시설의 등록지 여건에 부합하지 아니한다고 판단하였는데, 이 사건 행정심판에 이르러서는 답변서를 제출하면서 ‘그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소’를 ‘사전적 의미’로 해석하여야 한다고도 주장하고 있다. 그러나 위와 같이 불확정 개념의 해석에 관한 행정청의 해석지침이 있는 이상 그 해석지침을 준수해야 하는 것은 행정의 기본원칙에 해당한다고 할 것이다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제2조, 같은 법 시행령 제4조, 같은 법 시행규칙 제2조 등에 따르면 공공시설은 항만·공항·광장·녹지·공공공지·공동구·하천·유수지·방화설비·방풍설비·방수설비·사방설비·방조설비·하수도·구거, 행정청이 설치하는 시설로서 주차장, 저수지, 운동장, 화장장·공동묘지·봉안시설, 스마트도시 통합운영센터 등 스마트도시의 관리·운영에 관한 시설 등이라고 규정하고 있다. ○○푸드통합지원센터는 농산물 기획 생산 및 연중생산 체계 구축 등을 목적으로 하여 설립된 재단법인으로서 위 국토계획법 등에서 규정하고 있는 공공시설에 해당하지 아니함이 명백하고, 로컬푸드직매장은 ○○푸드통합센터에서 운영하고 있는 것으로서 ○○시 ○○읍 ○리 *에 위치하고 있는데 이 역시 위 국토계획법 등에서 규정하고 있는 공공시설에 해당하지 아니함은 명백하다. 한편 현재 이 사건 토지 인근에 위치하고 있는 ○○푸드통합지원센터의 부지인 ○○시 ○○읍 ○리 *-**은 애당초 청구인 소유의 토지[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]로서, ○○푸드통합지원센터는 청구인과 사이에 위 ○리 *-**에서 학교 급식에 필요한 물건을 보관하였다가 납품하기로 계약을 하였던 것으로, 애당초 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소에 해당하지도 아니할 뿐만 아니라, 청구인 소유의 토지로 인하여 청구인의 권리행사에 방해가 발생한다는 논리는 타당하지 아니하다고 보아야 한다. 다) 재활주간보호센터와 관련하여 이 사건 처분에서 언급한 재활주간보호센터는 ○○시 ○○읍 ○○○길 **-*에 위치한 ○○재활주간보호센터를 의미한다. ○○재활주간보호센터는 「노인복지법」상 주·야간보호서비스를 제공함을 목적으로 설립된 재가노인복지시설이다. 그런데 「실내공기질 관리법」 제3조제1항제11호에서는 「노인복지법」 제34조제1항제1호에 따른 노인요양시설을 다중이용시설로 규정하고 있다. 한편 「노인복지법」 제34조제1항에서는 ‘노인요양시설’을, 같은 법 제38조제1항에서는 ‘재가노인복지시설’을 규정하고 있어 위 2개의 시설을 서로 다른 것으로 규정하고 있다. 즉 ○○재활주간보호센터는 「노인복지법」상 재가노인복지시설일 뿐 노인요양시설은 아닌 것이다. 결국 소풍재활주간보호센터가 「실내공기질 관리법」 제3조제1항제11호에서 규정하고 있는 노인요양시설이 아닌 이상 위 해석지침에 따르더라도 위 센터를 다중이용시설이라고 할 수 없다. 한편 국민건강보험공단 장기요양기관 검색 결과에 따르면, 현재 ○○재활주간보호센터를 매일 방문하는 노인은 5명으로 확인되어 방문하는 사람도 많지 않은 실정이다. 라) 소결론 지금까지 살펴본 것처럼, 이 사건 처분에서 문제를 삼고 있는 이 사건 토지의 주변에 위치한 ○○푸드통합지원센터, 로컬푸드직매장 등의 공공시설과 ○○재활주간보호센터는 위 해석지침상의 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소에 해당되지 않는다. 【보충서면 2】 4) 청구인은 이 사건 토지 주변에 있는 ○○재활주간보호센터, 인가의 거주민, 공장 운영자 등으로부터 이 사건 토지 지상에 동물장묘시설을 설치하는 것과 관련하여 동의서를 징구하였다. 가) 이 사건 토지 300미터 이내 ‘소풍재활주간보호센터’의 동의서 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 든 이유 중 하나는 이 사건 토지 300미터 이내인 ○○시 ○○읍 ○○○길 20-5(구주소 : ○○시 ○○읍 ○리 *-*)에 ○○재활주간보호센터가 위치하고 있다는 것이다. 최근 청구인은 ○○재활주간보호센터의 대표자인 한○○로부터 청구인이 이 사건 토지에 동물장묘시설을 설치, 운영하는 것에 동의한다는 내용의 동의서를 받았다. 나) 이 사건 토지 300미터 이내 ‘인가 거주자’의 동의서 「동물보호법」 제33조제4항제5호나목에서는 20호 이상의 인가밀집지역으로부터 300미터 이하 떨어진 곳에 동물장묘시설을 설치하지 못하는 것으로 규정하고 있다. 그런데 이 사건 토지 300미터 이내에는 7호 이하의 인가가 있을 뿐이어서, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어서도 이 사건 토지 300미터 이내에 있는 인가는 문제를 삼지 아니하였던 것이다. 그럼에도 청구인은 이 사건 토지 300미터 이내에 있는 ○○시 ○○읍 ○리(이하 ‘○리’라 한다) *-*에 거주하고 있는 정○○, 정○○, 이○○, ○리 *-*에 거주하고 있는 손○○, 이○○, ○리 **-*에 거주하고 있는 권○○으로부터 청구인이 이 사건 토지에 동물장묘시설을 설치·운영하는 것에 동의한다는 내용의 동의서를 받았다. 한편 권○○은 현(現) ○리 이장이기도 하다. 다) 이 사건 토지 300미터 이내 ‘공장 운영자’의 동의서 동물장묘업 등록제한지역 지정기준 해석지침에서는 “공장은 「실내공기질 관리법」에서 다중이용시설로 규정하고 있지 아니하다”고 설명하고 있는바, 위 해석지침에 따르더라도 공장은 「동물보호법」 제33조제4항제5호나목에서 규정하고 있는 ‘그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소’에 해당하지 아니하는 것으로 보아야 한다. 그에 따라 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어서도 이 사건 토지 300미터 이내에 있는 공장은 문제를 삼지 아니하였던 것이다. 그럼에도 청구인은 이 사건 토지 300미터 이내에 있는 ○리 5에서 ‘○○○’라는 상호로 공장을 운영하고 있는 이○○, ○리 *-*에서 ‘○○산업’이라는 상호로 공장을 운영하고 있는 백○○으로부터 청구인이 이 사건 토지에 동물장묘시설을 설치·운영하는 것에 동의한다는 내용의 동의서를 받았다. 라) 기타 ○리 거주자의 동의서 이 사건 토지 300미터 이내에 거주하고 있는 주민들은 아니지만, ○리에 거주하고 있는 많은 사람들은 청구인이 이 사건 토지에 동물장묘시설을 설치·운영하는 것에 동의한다는 내용의 동의서를 작성해 주었다. 특히 동의자들 중 권○○는 전(前) ○리 이장이고, 이○○은 현재 ○리 부녀회장이기도 하다. 5) 결론 행정심판 중 취소심판은 ‘행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판’을 의미한다. 동물장묘시설 설치 제한 규정은 주로 주변에 거주하고 있는 사람들과의 충돌 문제를 예방하기 위하여 신설된 것인바, 이 사건 토지 주변에 대한 촬영 사진을 보더라도, 이 사건 토지 주변에는 공장이 주로 위치해 있음을 알 수 있는데, 이와 같이 이 사건 토지 주변에는 사람들의 거주지가 아닌 공장이 주로 위치해 있을 정도로 외딴 곳에 위치하고 있어 설령 이 사건 토지에 동물장묘시설이 들어서더라도 주변으로부터 민원을 받지 아니할 것으로 보인다. 더군다나 ○○재활주간보호센터의 운영자 한○○를 비롯하여 이 사건 토지 300미터 이내의 인가 거주자, 공장 운영자들뿐만 아니라, ○리 거주자들까지 “이 사건 토지에 동물장묘시설이 들어서게 되면, 지역경제가 활성화되어 긍정적인 영향을 미칠 수 있다”는 점을 강조하면서 청구인이 이 사건 토지에 동물장묘시설을 설치·운영하는 것에 동의를 해주었다. 이와 같은 사정을 이 사건 처분의 위법·부당성을 판단함에 있어서 고려하여 줄 것을 요청한다. 이러한 사정을 종합적으로 고려하면, 이 사건 토지가 동물장묘시설을 설치하면 아니될만한 소재지라고 하기는 어렵다고 할 것인바, 이를 도외시한 채 청구인이 이 사건 토지에 동물장묘시설을 설치하지 못하도록 한 이 사건 처분은 위법한 처분일 뿐만 아니라, 최소한 부당한 처분에는 해당한다고 할 것이다. 부디 귀 위원회에서 청구인에 대하여 선처하여, 청구인이 ○리의 지역경제 활성화에 이바지할 수 있도록 허여하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 관할 행정청은 2018. 12. 24. 「동물보호법」을 개정하면서 해석지침을 배포하였는데, 이 지침에 따르면 위 법 규정상의 ‘공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소’를 (a) 공공시설·장소, (b) 마을공동시설·장소, (c) 다중이용시설로 나누고 있고, 다중이용시설에 관하여는 「실내공기질 관리법」 제3조의 규정을 참고하여 적용하라고 하고 있어 이 사건 처분에서 문제를 삼고 있는 이 토지 주변에 위치한 ○○푸드통합지원센터, 로컬푸드직매장 등의 공공시설과 재활주간보호센터는 위 해석지침상의 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소에 해당되지 않는다는 청구인에 주장에 대하여 「동물보호법」 제33조제4항제5호나목에서 "20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 300미터 이하 떨어진 곳, 다만, 토지나 지형의 상황으로 보아 해당 시설의 기능이나 이용 등에 지장이 없는 경우로서 시장·군수·구청장이 인정하는 경우에는 적용을 제외한다."고 원칙적으로 동물장묘업 영업등록을 할 수 없다고 규정하고 있다. 2018. 12. 24. 「동물보호법」을 개정하면서 배포한 해석지침에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소에 대하여 (a) 공공시설·장소, (b) 마을공동시설·장소, (c) 다중이용시설로 나누고 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소를 예시하고 있으나 「동물보호법」에는 ‘그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소’를 구체적으로 열거하고 있지 않으며 농림축산식품부의 검토의견에 따르면 배포된 해석지침은 공공시설·장소, 마을공동시설·장소와 「실내공기질 관리법」 제3조에 따른 다중이용시설 등을 참고하여 적용하도록 하고 있다. 농림축산식품부의 검토의견에 따르면 공공시설 및 장소는 국가 또는 지방자치단체가 국민생활의 복지 증진을 위하여 설치하는 시설 및 장소를 의미하는 것이며 「건축법」상 용도별 건축물의 종류와는 무관하다. 나) ○○푸드통합센터와 로컬푸드직매장은 불특정 다수의 주민들이 위 장소를 방문하거나 방문할 것이 예정되어 있는 장소가 아닐 뿐만 아니라, 위 해석지침에서 공공시설·장소로 규정하고 있지도 아니하여 공공시설·장소로 볼 수 없고, 재활주간보호센터는 「노인복지법」상 재가노인복지시설일 뿐 노인요양시설은 아니므로 다중이용시설이라고 할 수 없다는 청구인의 주장에 대하여 청구인의 건축허가(신축) 신청부지는 ○○시 ○○읍 ○리 *-*번지로 75미터 이내에 위치한 (재)○○푸드통합센터(○○읍 ○리 *-**)는 학교급식의 배송·유통 목적으로 제1·2근생으로 2017. 3. 23. 준공한 공공이용시설이며, ○○시 ○○읍 ○리 *번지로 100미터 이내에 위치한 로컬푸드직매장 ○○본점은 청구인의 신청부지로부터 100미터에 위치하며, 로컬푸드 육성 및 직매장, 운영 등 목적으로 1998. 12. 9. 준공한 ○○시 소유 건축물로 농산물 판매 및 농산물 포장 등 유통에 기여하는 공공시설이다. (재)○○푸드통합센터와 로컬푸드직매장은 위 해석지침에서 공공시설·장소로 규정하고 있지도 아니하여 공공시설·장소로 볼 수 없다는 주장에 대하여는 「동물보호법」에는 ‘그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소’를 구체적인 세부기준은 열거되지 않아 농림축산식품부의 관련법 질의회신 결과에 따라 동물장묘업 등록제한지역 지정기준 해석지침에 예시되지 않았다고 하여 공공시설·장소, 마을공동시설·장소, 다중이용시설이 아니라고 할 수 없음을 확인하였다. 농림축산식품부의 검토의견에 의거 「동물보호법」 제33조제4항제5호나목 ‘그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소’의 ‘공중’이란 일반사람들, 즉 ‘일반인’을 의미하며, ‘수시로’란 ‘시간 나는 대로’, ‘아무 때나’ 등의 의미이며, 이를 바탕으로 ‘공중이 수시로 집합하는 장소’를 해석하면, ‘일반인들이 아무 때나 이용할 수 있고 집합할 수 있는 장소‘를 의미하므로, ○○푸드통합지원센터, 로컬푸드직매장, 재활주간보호센터는 공공시설로 공중이 수시로 집합하는 공공장소에 해당한다고 할 수 있다. 따라서 청구인의 건축허가 신청부지는 「동물보호법」 제33조제4항제5호에 의거 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 300미터 이내 위치하고 있어 등록이 불가하므로 「동물보호법」에 따라 건축 불허가한 사항은 적법한 처분이라 할 것이다. 2) 결론 청구인의 청구는 기각되어야 마땅하다고 사료된다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 26. 묘지 관련 시설 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제12조(건축복합민원 일괄협의회) ① 허가권자는 제11조에 따라 허가를 하려면 해당 용도ㆍ규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조, 제56조부터 제62조까지 및 제76조부터 제82조까지의 규정과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정에 맞는지를 확인하고, 제10조제6항 각 호와 같은 조 제7항 또는 제11조제5항 각 호와 같은 조 제6항의 사항을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여야 한다. ② 제1항에 따라 확인이 요구되는 법령의 관계 행정기관의 장과 제10조제7항 및 제11조제6항에 따른 관계 행정기관의 장은 소속 공무원을 제1항에 따른 건축복합민원 일괄협의회에 참석하게 하여야 한다. 【건축법 시행령】 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024087"></img> 【동물보호법】 제32조(영업의 종류 및 시설기준 등) ① 농림축산식품부령으로 정하는 개ㆍ고양이ㆍ토끼 등 가정에서 반려(伴侶)의 목적으로 기르는 동물과 관련된 다음 각 호의 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 맞는 시설과 인력을 갖추어야 한다. 1. 동물장묘업(動物葬墓業) 제33조(영업의 등록) ① 제32조제1항제1호부터 제3호까지 및 제5호부터 제8호까지의 규정에 따른 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 등록을 할 수 없다. 다만, 제5호는 제32조제1항제1호에 따른 영업에만 적용한다. 5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역에 동물장묘시설을 설치하려는 경우 가. 「장사 등에 관한 법률」 제17조에 해당하는 지역 나. 20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 300미터 이하 떨어진 곳. 다만, 토지나 지형의 상황으로 보아 해당 시설의 기능이나 이용 등에 지장이 없는 경우로서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 적용을 제외한다. 【실내공기질 관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "다중이용시설"이라 함은 불특정다수인이 이용하는 시설을 말한다. 제3조(적용대상) ① 이 법의 적용대상이 되는 다중이용시설은 다음 각 호의 시설 중 대통령령으로 정하는 규모의 것으로 한다. 11. 「노인복지법」 제34조제1항제1호에 따른 노인요양시설 13. 「유통산업발전법」 제2조제3호에 따른 대규모점포 25. 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설 【노인복지법】 제34조(노인의료복지시설) ① 노인의료복지시설은 다음 각 호의 시설로 한다. 1. 노인요양시설 : 치매ㆍ중풍 등 노인성질환 등으로 심신에 상당한 장애가 발생하여 도움을 필요로 하는 노인을 입소시켜 급식ㆍ요양과 그 밖에 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설 제38조(재가노인복지시설) ① 재가노인복지시설은 다음 각 호의 어느 하나 이상의 서비스를 제공함을 목적으로 하는 시설을 말한다. 1. 방문요양서비스 : 가정에서 일상생활을 영위하고 있는 노인(이하 "재가노인"이라 한다)으로서 신체적ㆍ정신적 장애로 어려움을 겪고 있는 노인에게 필요한 각종 편의를 제공하여 지역사회안에서 건전하고 안정된 노후를 영위하도록 하는 서비스 2. 주ㆍ야간보호서비스 : 부득이한 사유로 가족의 보호를 받을 수 없는 심신이 허약한 노인과 장애노인을 주간 또는 야간 동안 보호시설에 입소시켜 필요한 각종 편의를 제공하여 이들의 생활안정과 심신기능의 유지ㆍ향상을 도모하고, 그 가족의 신체적ㆍ정신적 부담을 덜어주기 위한 서비스 3. 단기보호서비스 : 부득이한 사유로 가족의 보호를 받을 수 없어 일시적으로 보호가 필요한 심신이 허약한 노인과 장애노인을 보호시설에 단기간 입소시켜 보호함으로써 노인 및 노인가정의 복지증진을 도모하기 위한 서비스 4. 방문 목욕서비스 : 목욕장비를 갖추고 재가노인을 방문하여 목욕을 제공하는 서비스 5. 그 밖의 서비스 : 그 밖에 재가노인에게 제공하는 서비스로서 보건복지부령이 정하는 서비스 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축허가 신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○리 *-*번지(공장용지, 1,175㎡) 소유자로 이 사건 토지에서 동물장묘업을 영위하고자 2019. 12. 30. 피청구인에게 묘지관련시설(동물화장시설) 건축허가신청을 하였다. 나) 피청구인은 이 사건 신청에 대해 관계부서 협의를 진행하였고, 2020. 1. 14. 축산과로부터 「동물보호법」 제33조제4항제5호에 저촉된다는 사유로 “허가불가”회신을 받았다. 다) 피청구인은 2020. 1. 14. 청구인에게 아래와 같은 사유로 이 사건 신청에 대해 불허가 통보를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024089"></img> 2) 「건축법」 제11조제1항에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아야 하며, 같은 법 제12조제1항에에 의하면 허가권자는 제11조에 따라 허가를 하려면 해당 용도·규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조, 제56조부터 제62조까지 및 제76조부터 제82조까지의 규정과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정에 맞는지 등을 확인하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여야 한다. 「동물보호법」 제33조제1항에 의하면 동물장묘업을 하려는 자는 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 등에게 등록하여야 하고, 같은 조 제4항제5호나목에 의하면 20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 300미터 이하 떨어진 곳에 동물장묘시설을 설치하려는 경우에는 제1항에 따른 등록을 할 수 없다. 다만, 토지나 지형의 상황으로 보아 해당 시설의 기능이나 이용 등에 지장이 없는 경우로서 시장·군수 등이 인정하는 경우에는 적용을 제외한다. 3) 청구인은 이 사건 토지는 「동물보호법」 제33조제4항제5호에서 규정하고 있는 ‘그밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 300미터 이하 떨어진 곳’에 해당되지 아니하고, 이 사건 토지 주변의 이용사항이나 인근 거주자들의 동의 등을 종합하면, 이 사건 처분은 위법하거나 부당하여 취소되어야 한다고 주장한다. 이 사건의 쟁점은 이 사건 토지로부터 300미터 이내에 ‘공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소’가 존재하는지 여부이고, 이 사건에서 문제가 되는 시설은 ○○푸드통합센터, 로컬푸드직매장, 재활주간보호센터이다. 「동물보호법」 제33조제4항제5호 규정에 대한 농림축산식품부 동물장묘업 등록제한지역 지정기준 해석지침은 ‘그밖에 공중이 수시로 집합하는 장소 또는 장소’로 공공시설·장소, 마을공동시설·장소, 다중이용시설(「실내공기질 관리법」 제3조 참고)을 예시하고 있고, 그 중 공공시설·장소는 국가 또는 지방자치단체가 국민생활의 복지증진을 위하여 설치하는 시설 및 장소를 의미하고, 다중이용시설은 불특정다수인이 이용하는 시설로 「실내공기질 관리법」에서 규정한 시설을 참고하여 적용하도록 규정하고 있는데, ○○푸드통합센터는 학교급식의 배송·유통을 목적으로 준공된 시설이고, 로컬푸드직매장은 ○○시 소유로 농산물 판매 및 농산물 포장 등 유통에 기여하는 시설이며, 재활주간보호센터는 「노인복지법」 제38조제1항제2호에 따라 ‘부득이한 사유로 가족의 보호를 받을 수 없는 심신이 허약한 노인과 장애노인을 주간 또는 야간 동안 보호시설에 입소시켜 필요한 각종 편의를 제공하여 이들의 생활안정과 심신기능의 유지·향상을 도모하고, 그 가족의 신체적·정신적 부담을 덜어주기 위한 서비스’의 제공 등을 목적으로 하는 시설에 해당되는바, 위 시설들의 설립목적, 면적 및 시설물의 기능 및 이용 상황을 종합하면, 위 시설들은 모두 일반인들이 수시로 이용할 수 있고 집합할 수 있는 시설 또는 장소, 즉 ‘공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소’에 해당된다고 보아야 할 것이므로 피청구인이 「동물보호법」 제33조제4항제5호에 의하여 이 사건 처분을 한 것은 적법하다. 청구인은 동물장묘시설의 필요성, 이 사건 토지 주변의 이용사항이나, 인근 거주자들의 동의 등을 고려할 때 이 사건 처분은 부당하다는 취지의 주장을 하고 있으나, 위 시설들이 모두 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소에 해당된다는 점에서 위와 같은 사정만으로 이 사건 처분이 재량을 일탈하거나 남용하여 부당하다고 보기도 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 토지의 소유명의자는 청구인의 아들인 김현수로 되어 있다.