건축허가거부처분취소청구

1. 사건개요 피청구인에게, ① 청구인 이○○는 서울 ○○구 ○○동 ○○○-○○에 지하1층, 지상3층, 연면적 295.71㎡ 규모의 건축허가를, ② 청구인 김○○, 김○○은 그들이 공유하고 있는 같은 동 ○○○-○○(이하 ①, ②필지를 합하여 ‘이 사건 각 토지’라, 개별필지는 각 ‘49호 토지’, ‘69호 토지’라 한다)에 지하1층, 지상3층, 연면적 267.63㎡ 규모의 건축허가를 각 신청하였으나, 피청구인은 2014. 3. 18. 청구인들에게 이 사건 각 토지의 지목이 잡종지이고, 연결하는 현황도로 또한 잡종지에 해당하여 지목변경을 수반하는 개발행위 대상이 되므로, 개발행위 허가를 받지 않은 청구인들의 각 건축허가 신청(이하 ‘이 사건 건축허가 신청’이라 한다)은 부적법하다는 취지로 모두 반려하는 거부처분(이하 ‘이 사건 반려처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 각 토지를 포함하는 서울 ○○구 ○○동 ○○○번지 일대(이하 ‘국회단지’라 한다)는 1970년경 임야개간사업을 마쳐 조성이 완료된 택지로서, 당시 이 지역은 군사시설 보호구역으로 지정되어 건축이 제한되어 오다가 1990년경 보호구역에서 해제되면서 해당지역 토지소유자들의 재산권 행사가 가능해졌다. 이에 토지소유자들은 국회단지 전체를 일반주거지역 또는 전용주거지역으로 변경하여 공동개발을 모색했으나, 밀접주거지역으로는 개발할 수 없다는 서울특별시의 방침에 따라 공동개발은 무산되었다. 그 후 청구외 김○○ 등은 그 소유의 토지에 대해 단독개발을 추진하여 피청구인에게 건축허가를 신청하였으나, 피청구인은 이 신청을 반려하였고, 이에 김○○ 등은 행정소송을 제기하여 그 처분을 취소하는 판결을 선고받았으며, 위 판결은 대법원에서 2010. 2. 25. 확정되었다. 나. 청구인들은 위 김○○과 같이 국회단지 내 도로 및 상하수도시설이 완비된 부분에 토지를 소유한 사람들로서, 과거 피청구인에게 도시디자인 심의를 신청을 한 바 있으나, 피청구인이 서울특별시의 건축허가 제한고시를 근거로 위 심의신청을 거부함에, 행정소송을 제기하여 2012. 6. 8. 서울행정법원으로부터 “청구인들 소유 이 사건 각 토지는 개발행위 허가 대상이 아닌 바, 피청구인의 도시디자인심의 지연은 위법하므로 그 거부처분을 취소한다”는 취지의 판결을 받았다. 다. 피청구인은 이 사건 각 토지가 도시개발사업·택지개발사업 등을 시행하기 위한 법률에 의해 조성된 토지가 아니어서 개발행위허가운영지침 1-5-4-(3)③의 ‘조성이 완료된 기존대지’에 해당되지 않는다고 주장하나, 이 사건 각 토지는 국토이용관리법 제 9조 제 1항 제2호 (나)목에 근거하여 택지개발사업을 마친 조성이 완료된 대지이므로 피청구인의 주장은 근거 없는 것이다. 라. 국토계획법 제56조 제4항 제3호 및 같은 법 시행령 제53조 제3호 (다)목에 의하면 조성이 완료된 기존대지에 건축물을 설치하기 위한 토지의 형질변경은 개발행위 허가를 받지 아니하고도 할 수 있는 바, 조성이 완료된 대지인 이 사건 각 토지에 대한 건축허가 신청에 대해 “건물 신축을 위해서 토지형질변경이 수반되므로 개발행위 허가를 득해야 한다”는 사유로 한 피청구인의 이 사건 반려처분은 위법하다. 3. 피청구인 주장 가. 국회단지 내 토지소유자인 청구외인 김○○이 제기한 행정소송에 대하여 대법원은 “해당 토지(○○동 ○○○-○○)는 ‘조성이 완료된 기존 대지’에 해당하여 그 지상에서 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경에는 개발행위 허가가 필요 없다.”라고 판시한 바 있으나, 개발행위허가권자는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제53조 제3호 (다)목 및 개발행위허가운영지침 1-5-4-(3)③에 해당하는 경우에만 ‘조성이 완료된 기존 대지’로 보아 개발행위 허가 대상에서 제외할 수 있으며, 이에 해당되는지 여부는 당해 개발행위허가권자가 제반 상황을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 사항이다. 그리고 법 상 ‘조성이 완료된 기존대지’에 해당되기 위해서는 ㉠법률에 의하여 조성된 대지여야 하고, ㉡그 법률이 도시개발사업·택지개발사업 등을 시행하기 위한 법률이어야 하는데, 이 사건 각 토지들은 위 ㉠㉡요건을 충족시키고 있지 못한 바, 조성이 완료된 기존대지가 아니라 할 것이며, 따라서 청구인들의 이 사건 토지의 형질변경행위는 ‘경미한 행위’에 해당되지 않는다. 나. 국회단지는 그 조성과 관련하여 관계 서류가 존재하지 않아 사업의 취지 및 목적이 불분명한 상태이고, 외형상 택지 등의 형태로 보이는 필지 지목이 잡종지이며, 현황도로로 이용되는 필지 역시 잡종지임과 아울러 행정관청에 의하여 도로로 지정·공고된 적도 없어 사업이 완료되었다고 보기도 어렵다. 다. 국회단지 일대의 난개발과 도시슬럼화를 방지하기 위해 피청구인 자체적으로 예산을 확보하여 지구단위계획구역 지정안을 서울시에 상정예정이므로 해당 지역에 개별 건축을 허용함이 타당한지에 대하여는 피청구인이 심의를 통해 결정할 사항이며, 나아가 이 사건 각 토지에 건물을 신축하는 행위는 토지의 형질변경을 수반하는 개발행위 허가 대상에 해당하고 이는 재량행위에 속하는 바, 재량권의 일탈·남용이 없는 이 사건 반려처분은 적법하다. 4. 관계법령 건축법 제2조, 제11조, 제44조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제53조 제56조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 이 사건 각 토지의 개발진행 경과 이 사건 각 토지를 포함하는 국회단지 29,073㎡는 1970년경 임야개간사업을 마쳐 조성이 완료된 택지로서, 1966. 4.경부터 현재까지 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따른 도시관리계획상 ‘자연녹지지역’으로 지정되어 있고, 1971년경 임야개간사업에 따라 도면상 택지의 형태로 조성되어 ‘임야’에서 ‘잡종지’로 지목이 변경되었다. 국회단지 내 토지소유자들은 당해 지역이 1970년대부터 군사시설보호구역으로 지정됨에 따라 단지 내 주택신축에 관한 건축허가를 받지 못하다가 1990년경 군사시설보호구역이 해제된 후에야 피청구인에게 “국회단지 용도지역을 일반주거지역 또는 전용주거지역으로 변경해 달라”는 취지의 민원을 제기했고, 피청구인은 1999년경 서울특별시장에게 주택지조성사업지구 지정을 요청한 후, 위 민원을 이첩하여 왔다. 그리고 서울특별시장이 1991년경 이래 자연녹지비율 제고정책 및 다른 자연녹지지역과의 형평을 이유로 “국회단지를 도시개발사업이 가능한 용도지역으로 변경하지 않고 저층 중심의 양호한 주거지로 관리하겠다”는 방침을 일관되게 유지해옴에 따라, 피청구인은 2005년경부터 위 방침을 들어 관련 민원을 반려하여 왔다. 피청구인은 2007. 4.경 ○○○○○공사에 국회단지의 개발가능성 검토를 요청하여 “택지개발사업 또는 국민임대주택단지 조성사업을 시행하는 것이 타당하다”는 취지의 검토결과를 회신 받아 토지소유자들에게 “2007. 12. 31.까지 민간개발방안을 제시하지 않으면, 2008. 1. 1.부터 ○○○○○공사를 사업시행자로 하는 공영개발을 추진하겠다”는 취지로 통지하였으나, 토지소유자들의 반대에 부딪혀 공영개발을 중단하였고, 그 후 국회단지에 관한 계획적·체계적 개발방안을 내부적으로 모색하였다. 나. 관련소송 진행경과 1) 국회단지 내 토지소유자 청구외인 김○○은 2007. 12. 20. 피청구인에게 단독주택 신축에 관한 건축허가 및 개발행위 허가를 신청하였고, 피청구인은 2007. 12. 28. “도시기반시설이 미비하고, 난개발 및 도시슬럼화를 방지하기 위한 계획적인 개발이 검토되고 있다”는 이유로 건축허가를 거부하였다. 이에 불복한 김○○은 서울행정법원에 건축허가 거부처분 취소소송(2008구합○○○○)을 제기하여, “토지형질변경허가를 수반하지 아니하는 건축허가는 기속행위이고, 피고가 건축불허가 사유로 밝힌 내용만으로는 기속행위를 거부할 중대한 공익상 필요가 있다고 볼 수 없다”는 이유로 건축허가거부처분 취소판결을 선고받았으며, 위 판결은 2009. 8. 19. 서울고등법원(2008누○○○○)에서 항소기각판결, 2010. 2. 25. 대법원(2009두○○○○)에서 상고기각판결로 확정되었다. 그 후 김○○은 2010. 2. 25. 피청구인으로부터 건축허가를 받았다. 2) 2010. 11. 8. 피청구인에게, ① 청구인 이○○는 2010.11.8. 69호 토지에 단독주택 건축허가를 받기 위하여, ② 청구인 김○○, 김○○은 49호 토지에 다가구주택(근린생활시설)건축허가를 받기 위하여 각 디자인조례에 따른 도시디자인심의를 신청하였고, 피청구인은 2010. 12. 15. 도시디자인위원회를 개최하여 심의한 바, “청구인들 소유 각 토지는 글로벌타운 개발사업 구역 내 토지고, 서울특별시장의 건축허가제한 여부를 검토 중이므로 검토결과에 따라 재심의 함이 타당하다”는 취지로 ‘심의보류’결정을 하였으며, 같은 날 “이 사건 토지는 건축허가 제한지역 내 위치하므로 건축허가가 불가능하다”는 이유로 청구인들의 도시디자인심의신청을 각 반려하였다. 이에 불복한 청구인들은 서울행정법원에 도시디자인심의신청불허처분취소소송(2011구합○○○○)을 제기하여 “이 사건 불허처분은 ① 원고들의 신뢰보호에 반하며, ② 건축법상 근거가 없는 내부 방침으로 건축허가를 제한한 피고의 행정행위는 토지소유자들의 권리를 과도하게 제한하였고, ③ 피고가 구상중인 공영개발은 사실상 진행가능성이 없으며, ④ 이 사건 각 토지에 기반시설이 완료되어 있고, 국회단지 외곽에 위치하고 있는 점 ⑤ 장래 건축허가를 받을 수 없음이 명백하다고 볼 수 없는 점 등의 사유로 위법하다”고 불허처분에 대한 취소판결을 받은 바 있다. 다. 이 사건 반려처분의 경위 피청구인에게, ① 청구인 이○○는 49호 토지에, ② 청구인 김○○, 김○○은 69호 토지에 각 건축허가를 신청하였으나, 피청구인은 2014. 3. 18. 청구인들에게 이 사건 각 토지의 지목이 잡종지이고, 그 각 토지를 연결하는 현황도로 또한 잡종지에 해당하는 바, 이 사건 각 토지에 건축을 하는 행위는 지목변경을 수반하는 개발행위 대상이 되므로, 개발행위 허가를 받지 않은 ‘이 사건 건축허가 신청은 부적법하다는 취지로 이 사건 반려처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당여부 등 가. 「건축법(2014. 5. 28. 법률 제12701호로 일부개정되기 전의 것)」제2조 제1항 제11호가 규정한 “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」,「도로법」,「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 내지는 그 예정도로와 건축허가 또는 신고 시에 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 또는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 내지는 그 예정도로를 의미한다. 같은 법 제11조 제1항에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. (단서 생략) 같은 법 제44조 제1항에 의하면, 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. (단서 생략) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 제1항 제2호에 따르면, 토지의 형질 변경행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만 제4항 제3호에 따르면 대통령령이 정하는 경미한 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 같은 법 제58조 제1항은 “특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다”고 하고, 제1호에서 “특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다”고 규정하고 있다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제51조 제1항은 “법 제56조 제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다”고 하여, 제3호에 “토지의 형질변경 : 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)”규정을 두고 있다. 같은 영 제53조는 “법 제56조 제4항 제3호에서 "대통령령으로 정하는 경미한 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다”고 하면서, 제3호의 (다)목에서 “조성이 완료된 기존 대지에 건축물이나 그 밖의 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경(절토 및 성토는 제외한다)”을 규정하고 있다. 같은 영 제56조 제 1항은 “법 제58조 제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다”고 한 바, 별표1의2 중 이 사건과 관련된 규정의 내용은 아래 표와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=160663883"></img> 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 국토계획법 시행령 제53조 제3호가 규정한 ‘토지의 형질변경’이란 절토·성토·정지·포장 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서, ① 외형상 토지의 형질을 사실상 변경시킬 것과 ② 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요하고, 외형상 토지의 형질을 사실상 변경시키는 것에는 지표 뿐 아니라 지중의 형상을 사실상 변경시키는 것도 포함된다(대법원 2007. 2. 23. 선고 2006두4875판결 등 참조). 국토계획법 제56조 제1항, 제4항 제3호, 같은 법 시행령 제53조 제3호 (다)목에 의하면, 이러한 토지 형질변경을 위하여서는 원칙적으로 허가권자의 허가를 받아야 하는 것이지만, 예외적으로 ‘조성이 완료된 기존 대지’에 건축물을 설치하기 위한 토지의 형질변경 등은 허가 대상에서 제외하고 있고, 국토계획법 제58조 제3항 및 같은 법 시행령 제56조 제4항의 위임에 따라 개발행위허가의 세부적인 검토기준을 정하고 있는 국토교통부장관 작성의 지침에 따르면, 위 ‘조성이 완료된 기존 대지’라 함은 “도시개발사업·택지단지개발사업 등 관계 법률에 의하여 조성된 대지로서 도로·상하수도 등 기반시설 설치가 완료되어 당해 대지에 절토나 성토행위 없이 건축물 등을 건축할 수 있는 상태로 조성되어 있는 대지”를 의미하는바(개발행위허가운영지침 1-5-4(3)③), 이에 해당된다면 형질변경허가를 받지 아니하고 건물을 신축할 수 있다 할 것인데, 일반적으로는 토지에 건물을 신축하려면 우선 절토·성토·정지·포장 등이 선행되어야 하고, 청구인들이 신청한 이 사건 건축허가 신청의 경우에도 필연적으로 이 사건 각 토지의 외형을 사실상 변경하는 행위를 수반할 것이어서, 원칙적으로는 토지의 형질변경 허가를 받아야 하고, 다만 “조성이 완료된 기존 대지에서의 건축물 그 밖의 공작물 설치를 위한 토지의 굴착”을 하는 예외적인 경우라면 앞에서 살펴본 바와 같이 국토계획법 제56조 제4항 제3호 및 동 법 시행령 제53조 제3호 (다)목에 따라 허가 없이 건축을 할 수 있다. 사안으로 돌아와 살펴보건대, 위 인정사실에 의하면, 이 사건 각 토지와 관련된 소송에서 법원은 “원고들 소유의 이 사건 토지는 도로·상하수도 등 기반시설이 이미 완료되어 토지의 형질변경이 불필요한 토지”라는 취지의 판시를 한 바 있어, 청구인들이 이미 이 사건 각 토지가 조성이 완료된 대지에 해당한다는 내용의 법원 판결을 받은 적 있음을 알 수 있다.(서울행정법원 2012. 6. 8. 선고 2011구합○○○○판결). 이 사건 각 토지에 상하수도시설이 완비되어 있다는 점은 다툼 없는 사실이나, 한편 피청구인은 이 사건 각 토지의 지목이 잡종지고, 설치된 도로 또한 건축법상의 도로로 지정된 적이 없는 잡종지에 불과하여 결국 이 사건 각 토지를 조성이 완료된 대지로 볼 수 없다고 주장하고 있다. 그러나 폭 4m 이상의 도로는 설령 관계 법령에 따라 도로로 지정되지 않은 사실상의 도로라 하더라도 1975. 12. 31. 법률 제2852호로 전문 개정된 구 건축법의 시행일인 1976. 2. 1.전에 이미 주민들의 통행로로 이용되고 있었다면 건축법상 도로에 해당되므로(대법원 1994. 1. 28.선고 93누20023참고), 폭 4m 이상인 국회단지 내 44호 토지가 1976. 2. 1.이전부터 사실상 주민들의 통행로로 이용되어 왔다는 사실이 기록상 명백한 이 사건 각 토지에 설치된 도로는 건축법상 도로에 해당된다고 볼 것이어서, 이 부분 피청구인의 주장은 이유 없다. 그렇다면 폭 4m 이상의 도로와 접하고 있고, 상·하수도가 매설되어 있는 이 사건 각 토지는 이를 번복할만한 입증이 없는 한 토지 굴착만으로 건축물 등을 건축할 수 있는 상태로 조성되어 있다고 봄이 상당하므로, 이 사건 건축허가신청은 추가적인 관로인입공사 등을 실시할 필요가 없는 ‘조성이 완료된 기존대지’에 대한 것이라 봄이 타당하여, 결국 이 사건 건축허가가 토지 형질변경 허가를 수반하는 것이라는 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 2) 한편, 피청구인은 이 사건 각 토지가 도시개발사업·택지개발사업 등을 시행하기 위한 법률에 의하여 조성된 대지가 아니므로 결과개발행위허가운영지침의 ‘조성이 완료된 기존대지’에 해당되지 않고, 따라서 청구인들이 이 사건 각 토지에 건축허가를 신청하기 위해서는 토지의 형질변경 허가를 받아야 하며, 이는 피청구인이 재량으로 결정할 사안이라고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다. 위 인정사실 및 제출된 증거자료의 각 기재내용을 종합하면, 이 사건 각 토지는 1968년경 국회의사당 이전계획을 세울 당시 국회 사무처 직원들에게 제공할 주택단지로 선정된 곳으로서 현 국토이용계획법의 전신인 국토이용관리법(1972. 12. 30. 법률 제2408호로 제정된 것)에 따라 임야개간사업을 실시하여 조성한 대지이므로, 도시개발사업·택지개발사업 등 개발 사업을 위한 법률에 의하여 조성된 대지가 아니라는 피청구인의 주장은 이유 없다. 더구나 대법원은 이 사건 각 토지에 인접한 토지 소유자 청구외 김○○이 제기한 소송에서 “노폭이 4m를 초과하는 도로와 접하고 있고, 상·하수도가 매설되어 있는 해당 토지는 조성이 완료된 기존대지에 해당하여, 그 지상에서의 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경에는 피고의 허가가 필요 없다”고 판시하고 있으므로, 위 토지의 현황과 차이가 없는 이 사건 각 토지를 조성이 완료된 기존대지로 볼 수 없다고 하는 피청구인의 주장은 앞서 살펴본 이 사건 각 토지의 조성과정 뿐 아니라 법원의 판결에 정면으로 배치되는 자의적인 것으로서, 그를 뒤집을 만한 입증이 없는 한 받아들일 수 없다. 3) 건축허가권자는 건축허가 신청이 건축법 등 관계법령에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다(대법원 2009. 9. 24.선고 2009두8946판결 등 참조). 그렇다면, 피청구인이 이 사건 반려처분을 하면서 국회단지 일대의 난개발과 도시슬럼화를 방지하기 위해 자체적으로 예산을 확보하여 지구단위계획구역 지정안을 서울시에 상정할 예정이라 하여 계획적 개발이 검토되고 있음을 그 반려 사유로 들고 있으므로, 이러한 사유가 기속행위인 건축허가를 반려할만한 ‘중대한 공익상 사유’에 해당되는지 살펴볼 필요가 있다. 무릇 국민은 그 법적 지위나 생활관계에 대하여 법령이 정하는 이외의 사유를 들어 자의적으로 제한 받지 않을 권리가 있고, 특히 그것이 국민의 사유재산권과 관련된 경우에는 엄격한 법령에 근거해야만 한다는 것이 대한민국 헌법의 기본 정신이다. 그러나 한편, 모든 국민이 보다 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 하는 것은 국가나 지방자치단체의 의무인 동시에 모든 국민의 당연한 권리이자 수인해야 할 의무이고, 한번 이루어진 침해는 그 회복에 막대한 시간과 비용이 소요된다는 측면에서 피청구인의 이 사건 반려처분을 통해 달성되는 공익이 건축을 허가함으로서 달성되는 청구인의 사익보다 우월하다면, 이 사건 건축허가 신청을 반려할만한 중대한 공익상 이유가 있다고 볼 수도 있을 것이다. 피청구인이 달성하려는 공익이 청구인들의 사익보다 우월한지에 관하여 보건대, 피청구인은 이 사건 건축허가 신청을 불허함으로써 국회단지의 계획적·체계적 개발을 통하여 쾌적한 환경 및 주거안정 등을 도모하려고 한다. 그러나 ① 청구인들의 이 사건 각 토지가 1970년부터 군사시설 보호구역으로 지정되어 있다가 1990년에 이르러서야 비로소 지정해제되어 개발이 가능하게 되었던 점, 청구인들은 군사시설 보호구역 지정해제로 개발이 가능하다고 믿고서 1991년경 이 사건 각 토지를 각 취득하게 되었던 것으로 보이는 점, 피청구인은 2010. 2. 25. 소송에서 승소한 청구외인 김○○에 대하여 건축허가를 한 점 등을 미루어보았을 때 이 사건 반려처분은 행정법의 일반원칙인 신뢰보호의 원칙 및 평등의 원칙을 위반할 소지가 있고, ② 건축법상 건축허가는 기속행위임에도 그 동안 피청구인은 국회단지 내 토지소유자들의 건축허가 신청에 대해, “당해 개발행위허가권자가 제반 상황을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 사항”이라고만 하여 건축법상 뚜렷한 근거 없이 내부방침에 기하여 건축허가를 거부해온 바, 이러한 피청구인의 처분은 국회단지 내 토지소유자들의 권리를 과도하게 제한하는 결과를 초래하였다고 볼 수 있고, ③ 피청구인이 구상했던 공영개발은 국회단지 내 토지소유자들의 반대로 무산되었으므로, 해당 단지 내에 공영개발은 사실상 실행 가능성이 없어졌으며, ④ 그렇지 않다 하더라도 이 사건 각 토지와 인접해 있고, 상하수도시설 및 도로 등 기반시설 현황이 같은 토지를 소유한 김○○은 그 토지에 건축허가를 받은 점, ⑤ 나아가 이 사건 각 토지는 국회단지 중 상당히 외곽에 위치한 점 등을 고려하면, 이 사건 각 토지를 배제하더라도 공영개발에 큰 지장이 없을 것으로 보이는 바, 위와 같은 제반 사정을 고려할 때, 이 사건 반려처분으로 달성하려는 공익이 이 사건 청구인들의 침해되는 사익을 정당화 할 수 있을 정도로 중대한 것으로 보기는 어렵다고 판단된다. 그렇다면 이 사건 건축허가 신청이 관계 법령이 정하는 요건을 모두 갖추고 있는 한 허가하여야 함에도 불구하고 피청구인은 중대한 공익상 필요 없이 이 사건 반려처분을 한 것인 바, 이는 명백히 위법한 처분에 해당된다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.