건축허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 지역의 ○○○○공공주택지구(이하 ‘이 사건 주택지구’라 한다) 준주거시설용지 7-2블럭과 7-3블럭에 대지면적 1,574㎡, 건축면적 924.29㎡의 지상 6층, 지하 2층의 철근콘크리트 구조로 제1종 근린생활시설을 신축하고자 2021. 11. 19. 건축 허가 신청(이하 ‘이 사건 허가 신청’이라 한다)하였다. 이에 피청구인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제54조 규정에 따라 이 사건 허가 신청이 지구단위계획에 부합하지 아니하며, 한국토지주택공사 협의 결과 「○○공공주택지구 지구단위계획시행지침」(이하 ‘이 사건 시행지침’이라 한다)에 따라 획지를 연결하여 건축물을 건축하는 것은 상세계획 취지를 훼손한다는 사유로 이 사건 허가 신청에 대하여 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 지역의 이 사건 주택지구 준주거시설용지 7-2블럭과 7-3블럭에 대지면적 1,574㎡, 건축면적 924.29㎡의 지상 6층, 지하 2층의 철근콘크리트 구조로 제1종 근린생활시설을 신축하고자 2021. 10. 7. ~ 8. ○○시경관위원회에서 심의 의결을 거쳐, 2021. 11. 19. 이 사건 허가 신청하였다. 이에 피청구인은 국토계획법 제54조 규정에 따라 지구단위계획구역에서 건축하려면 지구단위계획에 맞도록 하여야 하는바, 현재 이 사건 주택지구 내 준주거시설용지 2획지에 하나의 건축물 건축계획으로 각 획지에 정해진 ‘건폐율 60%이하, 용적률 300%이하’ 기준에 부합하지 아니하며, 한국토지주택공사 협의 결과 이 사건 시행지침에 따라 「건축법」상 여러 필지에 걸쳐 건축물을 건축하는 것이 가능하더라도 준주거시설용지의 획지를 연결하여 건축물을 건축하는 것은 상세계획 취지를 훼손하게 되는 것으로 회신하였으므로 현재 건축계획은 시행지침 관련 규정 취지에 부합되지 아니한다는 사유로 이 사건 허가 신청에 대하여 불허가 처분하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 이 사건 허가 신청이 각 획지에 정해진 건폐율과 용적률 기준에 부합하지 않는다는 주장에 대하여 청구인은 2021. 8. 4. 피청구인의 업무 관련 부서와 유선 협의를 하여 개별획지의 합병은 불가하나 각 획지에 걸쳐 1개동으로 건축하는 것은 가능하다고 하였고(신도시조성과), 건축물이 2필지에 걸쳐있을 경우 개발은 가능하고 사용승인 시에도 2필지에 건축물이 있는 경우일지라도 합병 불필요하다(건축허가과)는 답변을 받았다. 이를 토대로 2021. 10. 14. ○○시 경관심의위원회 심의(조건부의결)를 거친 다음, 같은 해 11. 19. 2획지에 걸친 건축물을 건폐율 58.72%, 용적률 299.95%를 적용한 이 사건 허가 신청하였다. 이에 대해 피청구인은, 이 사건 허가 신청이 2획지에 걸쳐 1개동의 건축물을 건축하고자 하는 것이기 때문에 건폐율과 용적률은 획지에 정해진 기준을 각 획지에 걸치는 건축물 부분별로 이를 적용하는 것이 합당하다는 주장이나, 「건축법」 제2조 및 「건축법 시행령」 제3조 제1항 제1호의 규정 취지에 의하면 하나의 건축물을 두 필지 이상에 걸쳐 그 건축물이 건축되는 경우 각 필지의 토지는 하나의 대지로 적용되는 것이기 때문에 국토계획법 등 관계 법령상의 용도지역별 기준 용적률과 건폐율을 적용하는 것이 합당하다. 이러한 합법적이면서도 현실적인 사실행위와 피청구인의 이 사건 처분을 비추어 본다면 피청구인의 행위는 본질적으로 같은 것을 자의적으로 서로 다르게 취급하는 것을 금지하는 평등의 원칙을 위반하고 재량권을 남용한 위법·부당한 일이라고 사료된다. 나) 이 사건 허가 신청 내용이 이 사건 시행지침 관련 규정 취지에 부합하지 않는다는 주장에 대하여 이 사건 시행지침은 국토계획법 제52조 규정에 따라 작성되는 것으로 이 사건 주택지구 지구단위계획 결정 도서에 표시된 내용을 설명하는 한편, 표시되지 아니한 사항에 대하여 별도로 규정한 것이다. 이 사건 시행지침 2-5-1-1 규정에 모든 획지는 본 지구단위계획의 분할 및 합병을 할 수 없다고만 단순하게 명시되어 있고 예외적으로 분할 및 합병을 할 수 있는 경우와 둘 이상의 획지에 걸쳐 건축하는 경우에 대해서 ‘건축 불가’ 또는 ‘공동개발 불가’등을 구체적으로 별도 명시한 금지 규정은 없다. 시행지침에서의 취지는 구획된 획지를 과·소로 분할하거나 주변 토지와 합병하여 획지의 과대 현상으로 인한 경제적 손실과 환경의 질적 저하를 초래하지 아니하고 토지이용을 합리화하여 지구단위계획의 본질적인 목적을 달성하려는데 있는 것이지, 그 획지에 대한 적법한 건축행위를 규제하고자 하는 의미는 분명 아니라 할 것이다. 청구인의 이 사건 허가 신청 역시 획지를 분할하거나 합병하려는 의도가 없고, 피청구인소속 관련 부서에서 건축이 적정하다는 의견으로 협의가 이루어졌으며, 2021. 10. 7. ~ 8. ○○시경관위원회에서 부의되어 조건부의결되었다. 이는 이 사건 허가 신청이 「경관법」 제9조 제4항에 따라 위 지구단위계획에 부합된다고 위원회가 판단한 것이라 할 것인데 이러한 사실과 과정 취지를 오인하고 있는 피청구인의 행위는 재량권을 남용한 것이다. 행정상의 허가는 행정 목적 달성을 위하여 법령에 제한된 개인의 자유권에 대한 회복을 의미하고, 법적 근거에 의해 회복된 자유권은 보호되는 것이 원칙이므로 이 사건 허가 신청도 법적 근거에 의해서 회복되는 기속 행위임이 분명하고, 건축허가권자는 건축허가 신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결, 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결 등 참조)는 판례에 비춰보면, 청구인의 이 사건 허가 신청에 적용할 수 있는 구체적인 명시의 금지 사항이 없고, 법령을 위반한 설계이거나 제한 사유가 별도로 존재하지 않으므로 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다. 아울러 택지개발예정지구를 상세계획구역으로 지정하여 상세계획에 따라 택지개발사업을 실시ㆍ관리하도록 하는 입법 취지는 택지개발예정지구 안의 건축물의 용도와 규모, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 도시의 기능ㆍ미관 및 환경을 효율적으로 유지ㆍ관리하여 도시의 균형 있고 합리적인 발전을 꾀하려는 데 있고, 상세계획에서 획지(계획적인 개발 또는 정비를 위하여 구획된 일단의 토지를 말한다)의 규모를 정하도록 한 이유는 획지의 규모가 과대하거나 과소하여 경제적 손실과 환경의 질적 저하를 초래하지 않도록 하여 토지이용을 합리화함으로써 상세계획의 목적을 달성하려는 데 있으므로, 상세계획의 본질적인 취지에 위배되지 않는 이상 당해 획지 안에서 구분된 필지 간의 합병이나 그 합병된 토지상에서의 건축이 허용된다(대법원 2002. 10. 25 선고 2002두4464 판결 첨ㅈㅎ)는 취지를 보아도 이 사건 허가 신청은 시행지침 취지인 도시의 기능, 미관 및 환경을 저해하지 않으며 지구단위계획의 본질적인 목적에 위배 되지 않는다 할 수 있고, 「건축법」상 적법한 건축물이 분명한 것이라 할 것인데, 이를 고려하지 않은 피청구인의 처분은 재량권을 일탈한 행위이다. 다) 이 사건 허가 신청이 수리된다고 하더라도 도시 전체의 경관, 환경 및 기능을 해칠 정도에 이른다고 볼 수 없다고 인정되는 면으로 볼 때 피청구인은 비례의 원칙을 간과하고 있다고 할 것이다. 더욱이 국토계획법상 도시계획시설사업에 있어 해당 사업을 시행할 수 있도록 권한을 부여받은 한국토지주택공사가 제시하는 지침상의 모호한 명시 규정에 대한 참고의견을 중시하여 이 사건 처분의 주된 사유로 반영하고 있는 듯한 태도는 적극행정 수행 정신에 매우 반하는 적절하지 못한 행위라고 할 것이다. 3) 관계 법령 및 이 사건 시행지침 상 두 개의 획지 이상에 걸쳐 건축하는 것을 금지하는 명시적인 규정이 없다는 점, 두 획지에 걸쳐 건축된다고 하더라도 건폐율·용적률을 상회하지 않고 규정 비율을 준수하였으므로 지구단위계획의 본질적 목적과 취지에 위배된다고 보기 어려운 점, 건축허가는 기속적 재량행위에 해당하는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 비례·평등의 원칙을 위반하고, 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분으로 당연히 취소되어야 함이 마땅하다. 【보충서면】 4) 경관심의에 대하여 「경관법」 제28조 제1항에 및 같은 법 시행령 제21조에 규정되어 있는 건축물은 경관위원회 심의를 거치게 되어있다. 이러한 경관위원회 심의 시에 경관에 대한 심의와 더불어 건축물의 건축허가 가능 여부 등과 같은 행정적 내용 검토가 병행하여 이루어진 행정절차라 할 수 있어 청구인의 이 사건 건축물에 대한 경관위원회 심의 결과의 인용 결정은 「경관법」 및 「건축법」상 적법·타당함을 인정한 것이 분명하다 할 것이다. 5) ‘경관계획’과 ‘도·시군 기본계획’ 및 ‘도시·군 관리계획’과의 관계 ‘도시·군 기본계획’에 경관에 관한 사항이 포함되어 있고, 이러한 ‘도시·군 기본계획’에 부합되어야 하는 ‘도시·군 관리계획’에는 지구단위계획에 관한 전반적인 사항을 규정하고 있어 청구인은 이 사건 허가 신청과 관련한 경관 심의를 받게 된 것은 주지의 사실이다. 이에 따라 피청구인은 경관 심의 당시에 ‘도시·군 기본계획’과 ‘도시·군 관리계획’과의 적합·타당성을 검토하였을 것이고, 심의 결과 경관계획이 인용되었으므로 청구인의 경관계획과 건축행위는 명백히 ‘도시·군 기본계획’과 ‘도시·군 관리계획’의 지구단위계획에 어긋나지 않는 적합한 것이다. 그런데 피청구인은 경관심의가 조건부 의결되었다 할지라도 도시·군 기본계획인 지구단위계획에 적합하지 아니하면 지구단위계획을 우선 적용해야 한다고 주장하는바, 이는 피청구인이 정한 시행지침이 ‘도시·군 기본계획’과 ‘도시·군 관리계획’보다 우선하는 개념으로 인식하고 집행하는 행위로써 매우 부적절한 자세이다. 6) 지구단위계획 시행지침의 적용 범위에 대하여 이 사건 시행지침은 피청구인이 수립한 이 사건 주택지구를 시행하기 위한 지침이기에 이 사건 시행지침의 적용에 대한 최종 판단은 피청구인의 책무임에도 불구하고 허가를 결정할 권한이 없는 한국토지공사에 지구단위계획과 관련한 질의와 협의를 거듭 요청하였다. 또한, 단순 참고용으로 운용할 수 있는 의견을 당연한 것처럼 청구인에게 적용하고자 하는 행위는 행정권한을 방기하고 있는 행위라 할 것이므로 성실의무 및 권한 남용 금지 원칙에 반하고 있어 위법·부당하다 할 것이다. 7) 획지의 분할·합병 등 토지의 이동 등에 대하여 이 사건 허가 신청은 이 사건 시행지침에서 기본 단위로 결정한 획지를 전혀 분할, 합병하는 행위 없이 두 획지에 걸친 건축물을 건축하고자 하는 취지일 뿐인데, 두 획지를 연결하여 건축하는 것은 이 사건 시행지침의 획지계획 취지에 부합하지 않는다는 것은 객관적이지 못하고 원론적인 의견에 불과하다. 이러한 피청구인의 주장은 피청구인이 수립한 시행지침의 프레임 속에서 오히려 지구단위계획의 기본 방향을 일탈하고 남용하고 있는 행위임이 분명하다. 아울러 획지별 특성에 따른 단서 조항이나 불가피한 상황에 대한 대안의 제시 없이 획지별 규제 기준을 시행지침으로 정해 놓고 경직된 자세로 규제 수단으로만 일관한다면, 당초 획지 계획으로 달성하고자 하는 토지이용의 고도화와 양호한 환경확보 목적 등에 회복하기 어려운 저해 요인이 될 것이다. 지구단위계획은 질적 환경을 확보하기 위한 계획이라고 볼 수 있는데, 이러한 취지에 맞춘 청구인의 이 사건 허가 신청은 결정된 획지를 전혀 변동시키지 않고, 다만 두 획지에 걸쳐 지구단위 건축계획에 따라 「건축법」에 맞는 건축물을 건축하고자 하는 것이기 때문에 지구단위계획의 근본 취지에 어긋난다고 볼 수 없다. 8) 타 도시지역의 지구단위계획 사례와의 비교 1기 신도시 조성 당시 지구단위계획을 추진하면서 경험한 시행지침의 사례를 볼 때, 상위 법령에 분할 및 합병을 금지하는 규정이 없으므로 시행지침 상 분할 및 합병을 허용하거나 허용하지 않는다고 적시되어 있을지라도, 부득이한 경우에 해당되거나 필요 시 건축위원회의 의견을 들어 조정할 수 있도록 했던 점이 상기 되는바, 결국 피청구인이 흠결있는 지구단위계획 시행지침 내용을 인용·적용하는 행위와 비교 형량해 보면 1기 신도시의 경우가 능동적이고 합리적인 방법이었음을 분명히 알 수 있다. 9) 청구인의 건축계획의 상세 내용에 대하여 사전 관련 부서(신도시조성과, 건축허가과) 협의 과정 중 각 획지별 상세 규정에 부합되게 설계된 것이라는 긍정적인 답변을 바탕으로 한 것임에도 피청구인은 청구인의 건축 상세 계획상 7-3블록의 건폐율과 용적률이 규정 이상으로 계획되어 건축허가 불가 처리된 사안이라고 주장하고 있다. 그러나, 청구인의 이 사건 건축허가는 2획지에 걸치는 건축물이고, 건폐율 58.72%, 용적률 299.95%로 대지의 범위를 상위 법령에 어긋나지 않게 2필지에 걸친 하나의 대지 범위로 인정하여 적용한 것이다. 그러므로 각각의 획지별로 구분하여 건폐율과 용적률을 적용할 수 없는 것이 타당하다 할 것이며, 이와 더불어 청구인이 건축계획에 적용한 위의 건폐율과 용적률에 대해서는 「건축법」 제54조 및 같은 법 시행령 제77조에 규정된 입법 취지에 미루어 살펴보더라도 시행지침의 세부 규정에 어긋난다고 하기는 어렵다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 주장하는 경관심의는 「경관법」에 따른 심의로써, 개별 법령의 규제 및 지구단위계획을 검토하는 제도가 아니다. 「경관법」 제9조 제4항 “경관계획은 도시ㆍ군기본계획(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제3호에 따른 도시·군기본계획을 말한다. 이하 같다)에 부합되어야 하며, 경관계획의 내용과 도시ㆍ군기본계획의 내용이 다른 경우 도시·군기본계획이 우선한다.”라고 규정되어 있고, 도시·군관리계획 수립지침에 따르면도·시군관리계획은 도·시군 기본계획에서 제시된 발전 방향을 공간에 구체화하고 실현시키는 중기계획임을 밝히고 있어 도·시군관리계획인 지구단위계획 또한 도시기본계획에 해당한다. 따라서, 경관심의가 조건부 의결되었다 할지라도 지구단위계획 각 부문의 시행지침이 검토되었다 볼 수 없으며, 지구단위계획에 적합하지 아니하면 지구단위계획을 우선 적용해야 한다. 2) 「지구단위계획수립지침」(국토교통부훈령 제1131호) 3-7-1 (2) 획지계획에 따라 조화로운 가로 경관 조성을 위하여 가구별로 비슷한 규모로 획지를 정함으로써 가로를 따라 고른 규모의 건축물이 배치되도록 하며 획지의 지정 목적대로 이용할 수 있도록 토지이동에 관한 사항을 제한할 수 있으며, 이 사건 시행지침 준주거시설용지 2-5-1-1에 따르면 모든 획지는 본 지구단위계획의 ‘가구 및 획지계획’에서 결정한 획지를 기본단위로 하며, 분할 및 합병을 할 수 없다고 규정하고 있다. 청구인의 이 사건 허가 신청에 따라 이 사건 주택지구 사업 시행자인 한국토지주택공사에 협의를 요청한바, 한국토지주택공사에서 해당 준주거시설용지의 2개의 획지를 연결하여 건축물을 건축하는 것은 상세계획의 취지를 훼손하는 것으로 회신하였다. 이 사건 시행지침 2-6-1-2 도시지원시설용지는 획지의 합병을 허용한다고 규정하고 있으나, 준주거시설용지 2-5-1-1에서는 모든 획지는 본 지구단위계획의 가구 및 획지계획에서 결정한 획지를 기본단위로 하며, 분할 및 합병할 수 없다고 규정하고 있는바, 하나의 시행지침 안에서 용지별로 합병과 분할에 관한 사항을 달리 적용한 것은 각 용지별 획지계획의 취지대로 건축물이 배치될 수 있도록 제한하기 위함이며 청구인이 획지를 연결하여 건축물을 건축하는 것은 취지에 부합하지 않는다. ○○그린시티, ○○신도시의 경우에도 지구단위계획 시행지침에 용지별 획지에 대한 분할 및 합병에 대하여 달리 적용하고 있으며, 획지의 분할 및 합병에 대하여 허용하도록 규정되어 있는 용지의 획지를 합병하여 건축허가를 득한 경우가 있고, 획지의 분할 및 합병에 대하여 허용되지 않는 용지의 획지에서는 2개의 획지를 연결하여 건축허가를 득한 경우가 없다. 3) 피청구인 소속 신도시조성과의 의견은 국토계획법 제54조 규정에 따라 지구단위구역에서 건축물을 건축하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 하며, 이 사건 시행지침 2-5-1-1 규정에 따라 모든 획지는 본 지구단위계획의 “가구 및 획지계획”에서 결정한 획지를 기본단위로 하며, 분할 및 합병을 할 수 없다고 명시되어 있는바, 건축계획 시 이 사건 시행지침 2-5-2-1에 따라 준주거시설용지의 건축물은 건폐율 60% 이하, 용적률 300%이하, 층수 6층 이하로 규정되어 있으므로 각 획지별 상세 규정에 부합하여야 한다. 청구인의 주장과 같이 「건축법」 제2조 대지란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따라 각 필지로 나눈 토지를 말하며, 「건축법 시행령」 제3조에서는 하나의 건축물을 두 필지 이상에 걸쳐 건축하는 경우 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 할 수 있다고 규정한다. 그러나 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에서의 필지와 국토계획법에서 획지는 서로 다른 개념으로 사용되고 있으며, 「건축법」상 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 볼 지라도 지구단위계획에 따라 준주거용지의 합병이 불가능하고, 토지이용계획 상의 두 획지를 하나의 획지로 볼 수 없어 각 획지의 건폐율, 용적률 등 상세 규정에 부합하여야 한다. 이 사건 허가 신청은 준주거용지 7-2블록(건폐율: 49.58%, 용적률: 234.27%), 7-3블록(건폐율: 69.72%, 용적률: 365.84%)으로 계획되어 있으며, 7-3블록의 건폐율과 용적률이 규정 이상으로 계획되어 지구단위계획상 부적합하므로 이 사건 처분하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【경관법】 제9조(경관계획의 내용) ④ 경관계획은 도시ㆍ군기본계획(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 도시ㆍ군기본계획을 말한다. 이하 같다)에 부합되어야 하며, 경관계획의 내용과 도시ㆍ군기본계획의 내용이 다른 경우 도시ㆍ군기본계획이 우선한다. 【국토의 계획과 이용에 관한 법률】 제50조(지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정) 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. <개정 2011. 4. 14.> 제52조(지구단위계획의 내용) ① 지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 다음 각 호의 사항 중 제2호와 제4호의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제1호의2를 내용으로 하는 지구단위계획의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2021. 1. 12.> 1. 용도지역이나 용도지구를 대통령령으로 정하는 범위에서 세분하거나 변경하는 사항 1의2. 기존의 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한을 대체하는 사항 2. 대통령령으로 정하는 기반시설의 배치와 규모 3. 도로로 둘러싸인 일단의 지역 또는 계획적인 개발ㆍ정비를 위하여 구획된 일단의 토지의 규모와 조성계획 4. 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도 5. 건축물의 배치ㆍ형태ㆍ색채 또는 건축선에 관한 계획 6. 환경관리계획 또는 경관계획 7. 보행안전 등을 고려한 교통처리계획 8. 그 밖에 토지 이용의 합리화, 도시나 농ㆍ산ㆍ어촌의 기능 증진 등에 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항 ② 지구단위계획은 도로, 상하수도 등 대통령령으로 정하는 도시ㆍ군계획시설의 처리ㆍ공급 및 수용능력이 지구단위계획구역에 있는 건축물의 연면적, 수용인구 등 개발밀도와 적절한 조화를 이룰 수 있도록 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 제54조(지구단위계획구역에서의 건축 등) 지구단위계획구역에서 건축물(일정 기간 내 철거가 예상되는 경우 등 대통령령으로 정하는 가설건축물은 제외한다)을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2021. 1. 12.> 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009. 6. 9., 2011. 9. 16., 2012. 1. 17., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28., 2014. 6. 3., 2016. 1. 19., 2016. 2. 3., 2017. 12. 26., 2020. 4. 7.> 1. “대지(垈地)”란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따라 각 필지(筆地)로 나눈 토지를 말한다. 다만, 대통령령으로 정하는 토지는 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 하거나 하나 이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 할 수 있다. 제54조(건축물의 대지가 지역ㆍ지구 또는 구역에 걸치는 경우의 조치) ① 대지가 이 법이나 다른 법률에 따른 지역ㆍ지구(녹지지역과 방화지구는 제외한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 구역에 걸치는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 건축물과 대지의 전부에 대하여 대지의 과반(過半)이 속하는 지역ㆍ지구 또는 구역 안의 건축물 및 대지 등에 관한 이 법의 규정을 적용한다. <개정 2014. 1. 14., 2017. 4. 18.> ④ 제1항에도 불구하고 해당 대지의 규모와 그 대지가 속한 용도지역ㆍ지구 또는 구역의 성격 등 그 대지에 관한 주변여건상 필요하다고 인정하여 해당 지방자치단체의 조례로 적용방법을 따로 정하는 경우에는 그에 따른다. 【건축법 시행령】 제3조(대지의 범위) ① 법 제2조제1항제1호 단서에 따라 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 할 수 있는 토지는 다음 각 호와 같다. <개정 2009. 12. 14., 2011. 6. 29., 2012. 4. 10., 2013. 11. 20., 2014. 10. 14., 2015. 6. 1., 2016. 5. 17., 2016. 8. 11., 2021. 1. 8.> 1. 하나의 건축물을 두 필지 이상에 걸쳐 건축하는 경우: 그 건축물이 건축되는 각 필지의 토지를 합한 토지 【도시·군기본계획수립지침】 1-3-6. (계획 내용의 유연성) 도시ㆍ군기본계획은 정책계획 또는 전략계획으로서 공간계획의 유연성을 충분히 확보하여야 한다. 따라서, 계획구역내 각 지역별로 입지와 토지이용의 원칙과 기준 등을 기술하거나 개념도 수준의 도면으로 표현함으로써 도시ㆍ군관리계획(지구단위계획 포함) 차원에서 구체적인 상황과 여건에 따라 탄력적으로 조정할 수 있는 여지를 남겨두어야 한다. 【도시·군관리계획수립지침】 1-3-2. 도시ㆍ군관리계획은 광역도시계획 및 도시ㆍ군기본계획에서 제시된 시·군의 장기적인 발전방향을 공간에 구체화하고 실현시키는 중기계획이다. 【○○ 공공주택지구 지구단위계획 시행지침】 1편 총론 1-1 총 칙 (변경) 1-1-1 목 적 1-1-1-1 본 지침은 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제52조’의 규정에 의하여 작성되는 「○○○○ 공공주택지구 지구단위계획」(이하 “○○○○지구”이라 함)에서 제시한 용도지역·지구, 도시기반시설, 건축물의 규모·용도·밀도·형태 및 공간 활용 등에 관하여 지구단위계획 결정도서에 표시된 내용을 설명하고, 결정도서에 표시되지 아니한 사항에 대하여 별도로 규정함을 목적으로 한다. 2편 용지별 시행지침 2-5 준주거시설용지 2-5-1 가구 및 획지에 관한 사항 2-5-1-1 모든 획지는 본 지구단위계획의 “가구 및 획지계획”에서 결정한 획지를 기본단위로 하며, 분할 및 합병을 할 수 없다. 2-5-2 건축물의 용도 및 규모 등에 관한 사항 2-5-2-1 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이의 최고한도는 <표 2-5-1> 및 다음의 규정을 따른다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830583"></img> 2-6 도시지원시설용지 2-6-1 가구 및 획지에 관한 사항 2-6-1-1 모든 획지는 본 지구단위계획의 “가구 및 획지계획”에서 결정한 획지를 기본단위로 하며, 대지분할가능선에 한하여 분할을 허용한다. 2-6-1-2 획지의 합병은 허용한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 한국토지주택공사 회신서, 건축허가 신청서, 이 사건 시행지침, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 지역의 ○○○○공공주택지구 내 준주거시설용지 7-2블럭과 7-3블럭에 대지면적 1,574㎡, 건축면적 924.29㎡의 지상 6층, 지하 2층의 철근콘크리트 구조로 제1종 근린생활시설을 신축하고자 2021. 11. 19. 건축허가 신청하였다. 나) 이 사건 주택지구의 건축물 및 기타사항에 관한 결정도에 따르면 준주거시설용지의 최고 층수는 6층, 건폐율은 60% 이하, 용적률은 300% 이하이다. 다) 두 획지에 걸쳐 건축하는 건축물의 총 건폐율은 58.69%, 용적률은 299.37%이고, 이 사건 주택지구 7-2블록의 건폐율은 49.58%, 용적률은 234.27%, 7-3블록의 건폐율은 69.72%, 용적률은 356.84%이다. 라) 이 사건 허가 신청에 따라 피청구인이 한국토지주택공사에 협의를 요청하자 해당 준주거시설용지의 획지를 연결하여 건축물을 건축하는 것은 상세계획의 취지를 훼손하게 되는 것이므로 허용되지 않는 경우라고 회신하였다. 마) 피청구인은 2022. 5. 11. 청구인의 이 사건 허가 신청이 국토계획법 제54조에 따라 지구단위계획에 부합하지 아니하고, 한국토지주택공사 협의 결과 시행지침 2-5-1-1 규정 취지에 부합되지 아니한다는 사유로 건축허가 불가 통보하였다. 바) 이 사건 시행지침에 따르면 준주거시설용지는 획지의 합병이 불가, 도시지원시설용지는 획지의 합병이 가능하다. 2) 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것이고(대법원 1992. 12. 11. 선고 92누3038 판결, 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 등 참조), 한편 지구단위계획구역 안에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하거나 용도를 변경하여야 하며, 건축허가권자는 당해 용도·규모 또는 형태의 건축물을 그 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이 지구단위계획구역에 적합한지의 여부를 확인하도록 하고 있으므로, 건축허가권자는 지구단위계획구역 안에서의 건축이 그 지구단위계획에 적합하지 아니한 경우 그 건축허가를 거부할 수 있다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결 등 참조). 살피건대, ① 지구단위계획수립지침(국토교통부 훈령 제1131호, 2018. 12. 21. 일부개정된 것) 3-7-1. 은 “가구 및 획지는 다음과 같이 보행 및 차량교통소통·경제성·경관 등을 고려하여 적정하게 분할되도록 계획한다.”라고 규정하면서 획지계획에 관하여 “건축물의 용도에 맞게 적정한 규모가 되도록 획지규모를 정한다.”, “조화로운 가로경관 조성을 위하여 가구별로 비슷한 규모로 획지를 정함으로써 가로를 따라 고른 규모의 건축물이 건축되도록 한다.”라고 규정하고, “획지의 지정목적대로 이용할 수 있도록 토지의 분할, 합병 등 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 의한 토지이동에 관한 사항을 제한할 수 있다.”라고 규정하고 있는 점, ② 택지개발예정지구를 상세계획구역으로 지정하여 상세계획에 따라 택지개발사업을 실시ㆍ관리하도록 하는 입법 취지는 택지개발예정지구 안의 건축물의 용도와 규모, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 도시의 기능ㆍ미관 및 환경을 효율적으로 유지ㆍ관리하여 도시의 균형있고 합리적인 발전을 꾀하려는데 있고, 상세계획에서 획지(계획적인 개발 또는 정비를 위하여 구획된 일단의 토지를 말한다)의 규모를 정하도록 한 이유는 획지의 규모가 과대하거나 과소하여 경제적 손실과 환경의 질적 저하를 초래하지 않도록 하여 토지이용을 합리화함으로써 상세계획의 목적을 달성하려는 데 있는 점(대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두4464 판결 참조), ③ 청구인이 원용하고 있는 대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두4464 판결은 상업시설용지의 한 획지 내의 3필지의 토지 합병이 문제가 된 경우로서 위와 같은 획지 지정의 취지에 비추어 상세계획의 본질적인 취지에 위배되지 않는 이상 당해 획지 안에서 구분된 필지 간의 합병이나 그 합병된 토지 상에서의 건축이 허용된다는 것으로서 이 사건과는 사안을 달리할 뿐만 아니라, 오히려 대법원은 상세계획에 토지 합병을 금지하거나 제한하는 명시적 규정이 없다고 하더라도 도시의 균형있고 합리적인 발전을 꾀하려는 상세계획제도의 입법 목적을 달성함에 있어 현저한 장애가 되어 상세계획의 본질적인 취지에 위배되는 경우에는 토지의 합병이 허용될 수 없다고 판시하고 있는 점(대법원 2003. 10. 24. 선고 2003두7156 판결 참조) 등에 비추어 볼 때, 획지가 지정된 지구단위계획구역 안에서의 건축은 획지의 합병 등의 절차를 거치지 않는 이상 원칙적으로 하나의 획지 내에서 건축되도록 하는 것을 전제로 하고 있음을 알 수 있다. 그런데 이 사건 시행지침 중 용지별 시행지침에 의하면 준주거시설용지의 가구 및 획지에 관한 사항에 관하여 “모든 획지는 본 지구단위계획의 “가구 및 획지계획”에서 결정한 획지를 기본단위로 하며, 분할 및 합병을 할 수 없다.”라고 명시적으로 규정하고 있으므로(이 사건 시행지침 2-5-1-1), 준주거시설용지에 속하는 2개의 획지에 걸쳐서 하나의 건축물을 건축하는 것을 내용으로 하는 이 사건 건축허가 신청은 위 시행지침의 취지에 위반된다. 또한 설사 이 사건 주택지구 내에서 준주거시설용지 중 2개의 획지에 걸쳐서 건축물을 건축하는 것이 허용된다고 하더라도, 획지의 합병이 허용되지 아니하여 이를 하나의 대지로 볼 수 없는 이상 그 건축물은 각 획지별로 이 사건 시행지침에서 정하는 건축물의 건폐율 및 용적률에 적합하여야 할 것인데, 청구인이 허가 신청한 건축물 중 7-3 블록의 건폐율은 69.72%, 용적률은 356.84%로서 이 사건 시행지침에서 정하는 건폐율과 용적률을 초과하므로, 이에 의하더라도 이 사건 허가 신청은 이 사건 시행지침에 위반된다. 따라서 이 사건 허가 신청은 지구단위계획구역 안에서의 건축이 그 지구단위계획에 적합하지 아니한 경우이므로 이를 이유로 그 건축허가를 거부한 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이고, 달리 이 사건 처분에 청구인이 주장하는 바와 같은 재량권 일탈·남용의 위법이 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.