건축허가 등 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 농업진흥지역인 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)외 1필지에 소재한 숙박시설의 소유자로서, 2014년 11월 피청구인에게 이 사건 토지에 대해 ‘농림지역에서 계획관리지역으로 변경해 줄 것’을 요청하는 민원을 제기하였고, 이에 피청구인은 2014. 11. 17. 청구인에게 ‘향후 농업진흥구역 해제 등 여건 변화 시 도시관리계획 변경을 검토할 계획’이라는 요지의 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)을 하였다. 한편, 청구인은 2014년 12월 농림축산식품부 장관에게 이 사건 토지에 대해 ‘농림지역에서 해제하여’ ‘청구인 소유의 숙박시설에 엘리베이터를 설치할 수 있도록 해 줄 것’을 요청하는 민원을 제기하였고, 이에 농림축산식품부 장관은 ‘농업진흥지역 해제 사유 및 절차를 안내’하는 내용의 회신을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1994년에 ○○ 모텔을 2009. 4. 9. 매수하였으며, 1994년에 이미 해당 부지는 대지로 지목변경이 되어 있었다. 그러나, 피청구인은 현장 확인도 하지 않고 준농림지역이었던 이 사건 토지를 농림지역으로 변경 지정하여 위 모텔에 3.3㎡의 건축허가가 안된다고 하니, 이는 명백한 행정편의주의이다. 2) 위에서 살펴본 바와 같이, 담당 공무원이 현장 확인도 하지 않은 채 지적도상 획일적으로 선을 그어 이 사건 토지를 농업진흥지역으로 지정한 것이고, 이는 절차상 중대하고 명백한 위법이 있으므로 이 사건 토지들에 대한 농업진흥지역 지정은 취소되어야 할 것이다. 3) 최근 주택정책은 요양시설, 숙박시설, 고층아파트에는 의무적으로 승강기를 설치하도록 하고 있고, 대통령도 수도권 규제를 완화하겠다고 하는데도, 합리적인 이유 없는 농업진흥지역 지정을 이유로 청구인의 모텔에 꼭 필요한 승강기를 설치할 수 없게 하는 것은 부당하다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 의해 용도지역이 농림지역으로서 같은 법 시행령 제71조제1항제20호 및 「○○시 도시계획조례」 제30조제20호에 따라 숙박시설은 농림지역 안에서 건축할 수 없으며, 청구인의 주장처럼 준농림지역에서 허가된 건물을 피청구인이 농림지역으로 변경한 것은 아니다. 2) 참고로 용도지역변경은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 규정된 절차에 따르며, 행정심판 재결에 따라 이루어지는 것이 아니다. 따라서 청구인의 주장은 이유 없고, 피청구인의 회신은 적법·타당하다. 3. 이 사건 청구의 적법여부 가. 관계법령 【농지법】 제28조(농업진흥지역의 지정) ①시ㆍ도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정한다. ②제1항에 따른 농업진흥지역은 다음 각 호의 용도구역으로 구분하여 지정할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 1. 농업진흥구역: 농업의 진흥을 도모하여야 하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역으로서 농림축산식품부장관이 정하는 규모로 농지가 집단화되어 농업 목적으로 이용할 필요가 있는 지역 가. 농지조성사업 또는 농업기반정비사업이 시행되었거나 시행 중인 지역으로서 농업용으로 이용하고 있거나 이용할 토지가 집단화되어 있는 지역 나. 가목에 해당하는 지역 외의 지역으로서 농업용으로 이용하고 있는 토지가 집단화되어 있는 지역 2. 농업보호구역: 농업진흥구역의 용수원 확보, 수질 보전 등 농업 환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 제29조(농업진흥지역의 지정 대상) 제28조에 따른 농업진흥지역 지정은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역을 대상으로 한다. 다만, 특별시의 녹지지역은 제외한다. 제30조(농업진흥지역의 지정 절차) ①시ㆍ도지사는 「농어업ㆍ농어촌 및 식품산업 기본법」 제15조에 따른 시ㆍ도 농업ㆍ농촌및식품산업정책심의회(이하 "시ㆍ도 농업ㆍ농촌및식품산업정책심의회"라 한다)의 심의를 거쳐 농림축산식품부장관의 승인을 받아 농업진흥지역을 지정한다. <개정 2007.12.21., 2008.2.29., 2009.5.27., 2013.3.23.> ②시ㆍ도지사는 제1항에 따라 농업진흥지역을 지정하면 지체 없이 이 사실을 고시하고 관계 기관에 통보하여야 하며, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장으로 하여금 일반인에게 열람하게 하여야 한다. ③농림축산식품부장관은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 녹지지역이나 계획관리지역이 농업진흥지역에 포함되면 제1항에 따른 농업진흥지역 지정을 승인하기 전에 국토교통부장관과 협의하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> ④농업진흥지역의 지정 절차나 그 밖에 지정에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제31조(농업진흥지역 등의 변경과 해제) ①시ㆍ도지사는 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경하거나 해제할 수 있다. ②제1항에 따른 농업진흥지역 또는 용도구역의 변경 절차나 해제 절차 등에 관하여는 제30조를 준용한다. 다만, 농업보호구역을 농업진흥구역으로 변경하는 경우 등 대통령령으로 정하는 사항의 변경은 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도 농업ㆍ농촌및식품산업정책심의회의 심의나 농림축산식품부장관의 승인 없이 할 수 있다. <개정 2007.12.21., 2008.2.29., 2009.5.27., 2013.3.23.> 제31조의2(주민의견청취) 시ㆍ도지사는 제30조 및 제31조에 따라 농업진흥지역을 지정ㆍ변경 및 해제하려는 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 해당 토지의 소유자에게 그 내용을 개별통지하고 해당 지역주민의 의견을 청취하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 다른 법률에 따라 토지소유자에게 개별 통지한 경우 2. 통지를 받을 자를 알 수 없거나 그 주소ㆍ거소, 그 밖에 통지할 장소를 알 수 없는 경우 [본조신설 2012.1.17.] 제32조(용도구역에서의 행위 제한) ①농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다. <개정 2009.5.27., 2012.1.17.> 1. 대통령령으로 정하는 농수산물(농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공ㆍ처리 시설의 설치 및 농수산업(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험ㆍ연구 시설의 설치 2. 어린이놀이터, 마을회관, 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설의 설치 3. 농업인 주택, 어업인 주택이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치 4. 국방ㆍ군사 시설의 설치 5. 하천, 제방, 그 밖에 이에 준하는 국토 보존 시설의 설치 6. 문화재의 보수ㆍ복원ㆍ이전, 매장 문화재의 발굴, 비석이나 기념탑, 그 밖에 이와 비슷한 공작물의 설치 7. 도로, 철도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치 8. 지하자원 개발을 위한 탐사 또는 지하광물 채광(採鑛)과 광석의 선별 및 적치(積置)를 위한 장소로 사용하는 행위 9. 농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치 ②농업보호구역에서는 다음 각 호 외의 토지이용행위를 할 수 없다. 1. 제1항 각 호에 따른 토지이용행위 2. 농업인 소득 증대에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물ㆍ공작물, 그 밖의 시설의 설치 3. 농업인의 생활 여건을 개선하기 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물ㆍ공작물, 그 밖의 시설의 설치 ③농업진흥지역 지정 당시 관계 법령에 따라 인가ㆍ허가 또는 승인 등을 받거나 신고하고 설치한 기존의 건축물ㆍ공작물과 그 밖의 시설에 대하여는 제1항과 제2항의 행위 제한 규정을 적용하지 아니한다. ④농업진흥지역 지정 당시 관계 법령에 따라 다음 각 호의 행위에 대하여 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 받거나 신고하고 공사 또는 사업을 시행 중인 자(관계 법령에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 받거나 신고할 필요가 없는 경우에는 시행 중인 공사 또는 사업에 착수한 자를 말한다)는 그 공사 또는 사업에 대하여만 제1항과 제2항의 행위 제한 규정을 적용하지 아니한다. 1. 건축물의 건축 2. 공작물이나 그 밖의 시설의 설치 3. 토지의 형질변경 4. 그 밖에 제1호부터 제3호까지의 행위에 준하는 행위 【농지법 시행령】 제25조(농업진흥지역지정계획안의 작성 등) ①시ㆍ도지사는 법 제30조에 따라 농업진흥지역을 지정하려는 때에는 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장으로 하여금 미리 관할구역의 농지를 조사하여 농업진흥지역지정계획안과 이를 보조하는 농업진흥지역지정계획도를 작성하도록 하여야 한다. ② 삭제 <2012.7.10.> ③시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제28조의2에 따라 작성한 농업진흥지역지정계획안과 이를 보조하는 농업진흥지역지정계획도에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시ㆍ도지사에게 보내야 한다. <개정 2008.2.29., 2012.7.10., 2013.3.23.> ④제3항에 따라 농업진흥지역지정계획안을 송부 받은 시ㆍ도지사는 이를 바탕으로 법 제30조에 따른 절차에 따라 농업진흥지역을 지정하여야 한다. 제27조(농업진흥지역 등의 고시) ①법 제30조(법 제31조제2항에 따라 준용하는 경우를 포함한다)에 따른 농업진흥지역 또는 용도구역의 지정 또는 변경고시에 포함되어야 할 사항은 다음 각 호와 같다. 1. 지정 또는 변경 연월일 2. 광역시ㆍ도 및 시ㆍ군ㆍ자치구별 농업진흥지역 또는 용도구역의 면적 3. 지적이 표시된 지형도에 농업진흥지역 또는 용도구역을 표시한 도면 ②시ㆍ도지사는 농업진흥지역 또는 용도구역의 지정 또는 변경고시를 한 때에는 지체 없이 그 결과를 농림축산식품부장관에게 보고하고, 해당 지역을 관할하는 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장에게 통지하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> ③시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제2항에 따른 통지가 있는 때에는 읍ㆍ면ㆍ동별로 용도구역별 토지조서와 함께 고시내용을 일반인이 열람할 수 있게 하여야 한다. 제28조(농업진흥지역 등의 변경ㆍ해제) ①법 제31조제1항에 따라 시ㆍ도지사가 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경 또는 해제할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 농업진흥지역을 해제하는 경우 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조에 따른 용도지역을 변경하는 경우(농지의 전용을 수반하는 경우에 한한다) 나. 법 제34조제2항제1호에 해당하는 경우로서 미리 농지의 전용에 관한 협의를 하는 경우 다. 해당 지역의 여건변화로 농업진흥지역의 지정요건에 적합하지 아니하게 된 경우. 이 경우 그 토지의 면적이 2만제곱미터 이하인 때에 한한다. 2. 해당 지역의 여건변화로 농업진흥지역 밖의 지역을 농업진흥지역으로 편입하는 경우 3. 해당 지역의 여건변화로 농업보호구역의 전부 또는 일부를 농업진흥구역으로 변경하거나 농업진흥구역 안의 3만제곱미터 이하의 토지를 농업보호구역으로 변경하는 경우 ② 삭제 <2008.6.5.> ③법 제31조제2항 단서에 따라 「농어업ㆍ농어촌 및 식품산업 기본법」 제15조에 따른 시ㆍ도 농업ㆍ농촌및식품산업정책심의회의 심의 또는 농림축산식품부장관의 승인 없이 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. <개정 2008.2.29., 2008.6.5., 2008.6.20., 2009.11.26., 2013.3.23.> 1. 시ㆍ도 농업ㆍ농촌및식품산업정책심의회의 심의 없이 할 수 있는 경우 : 제1항제3호에 따라 농업보호구역을 농업진흥구역으로 변경하거나 농업진흥구역 안의 3만제곱미터 이하의 토지를 농업보호구역으로 변경하는 경우 2. 농림축산식품부장관의 승인 없이 할 수 있는 경우 가. 제1항제1호에 따라 1만 제곱미터 이하의 농업진흥지역을 해제하는 경우. 다만, 제1항제1호가목에 따라 농업진흥지역을 해제하는 경우로서 농림축산식품부장관과의 협의를 거쳐 지정되거나 결정된 별표 3에 따른 지역ㆍ지구ㆍ구역ㆍ단지 등 안에서 농업진흥지역을 해제하는 경우와 제1항제1호나목에 따라 농업진흥지역을 해제하는 경우로서 미리 농림축산식품부장관과 전용협의를 거친 지역에서 농업진흥지역을 해제하는 경우에는 면적에 제한이 없는 것으로 한다. 나. 제1항제3호에 따라 농업보호구역을 농업진흥구역으로 변경하거나 농업진흥구역 안의 1만 제곱미터 이하의 토지를 농업보호구역으로 변경하는 경우 ④시ㆍ도지사는 제3항에 따라 농림축산식품부장관의 승인 없이 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경한 경우에는 그 결과를 농림축산식품부장관에게 보고하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> ⑤ 농업진흥지역 지정ㆍ변경ㆍ해제에 관한 세부 기준 및 절차는 농림축산식품부장관이 정하여 고시한다. <신설 2013.12.30.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011.4.14., 2012.12.18., 2015.1.6.> 4. "도시·군관리계획"이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 가. 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 다. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획 마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획 바. 입지규제최소구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 입지규제최소구역계획 15. "용도지역"이란 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율(「건축법」 제55조의 건폐율을 말한다. 이하 같다), 용적률(「건축법」 제56조의 용적률을 말한다. 이하 같다), 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시·군관리계획으로 결정하는 지역을 말한다. 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> 1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 라. 녹지지역: 자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역 2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 보전관리지역: 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 나. 생산관리지역: 농업·임업·어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역 3. 농림지역 4. 자연환경보전지역 ② 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항 각 호 및 같은 항 각 호 각 목의 용도지역을 도시·군관리계획결정으로 다시 세분하여 지정하거나 변경할 수 있다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> 제42조(다른 법률에 따라 지정된 지역의 용도지역 지정 등의 의제) ② 관리지역에서 「농지법」에 따른 농업진흥지역으로 지정·고시된 지역은 이 법에 따른 농림지역으로, 관리지역의 산림 중 「산지관리법」에 따라 보전산지로 지정·고시된 지역은 그 고시에서 구분하는 바에 따라 이 법에 따른 농림지역 또는 자연환경보전지역으로 결정·고시된 것으로 본다. 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ② 시장ㆍ군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토교통부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. <개정 2013.3.23., 2014.5.28.> 1. 제1항 단서에 해당하는 건축물. 다만, 도시환경, 광역교통 등을 고려하여 해당 도의 조례로 정하는 건축물은 제외한다. 2. 자연환경이나 수질을 보호하기 위하여 도지사가 지정ㆍ공고한 구역에 건축하는 3층 이상 또는 연면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 건축물로서 위락시설과 숙박시설 등 대통령령으로 정하는 용도에 해당하는 건축물 3. 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하여 도지사가 지정ㆍ공고한 구역에 건축하는 위락시설 및 숙박시설에 해당하는 건축물 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 나. 판단 1) 인정사실 청구인의 민원서 및 이에 대한 회신문, 토지이용계획확인서, 토지대장, 건축물 대장 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 농업진흥지역인 이 사건 토지 외 1필지에 소재한 숙박시설의 소유자인 청구인은 2014년 11월 피청구인에게 이 사건 토지에 대해 ‘농림지역에서 계획관리지역으로 변경해 줄 것’을 요청하는 민원을 제기하였고, 이에 피청구인은 2014. 11. 17. 청구인에게 ‘향후 농업진흥구역 해제 등 여건 변화 시 도시관리계획 변경을 검토할 계획’이라는 요지의 회신을 하였다. 나) 한편, 청구인은 2014년 12월 농림축산식품부 장관에게 이 사건 토지에 대해 ‘농림지역에서 해제하여’ ‘청구인 소유의 숙박시설에 엘리베이터를 설치할 수 있도록 해 줄 것’을 구하는 민원을 제기하였고, 이에 농림축산식품부 장관은 ‘농업진흥지역 해제 사유 및 절차를 안내’하는 내용의 회신을 하였다. 다) 청구인은 피청구인에게 청구인 소유 숙박시설에 승강기를 설치하는 내용의 건축허가를 신청한 바 없다. 2) 「농지법」 제28조제1항, 제31조제1항에 따르면, 시ㆍ도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정하며, 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경하거나 해제할 수 있다. 한편, 「건축법」 제11조제1항 및 제3항에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하며, 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 3) 먼저 이 사건 행정심판이 적법하게 청구되었는지 살펴본다. 가) 「행정심판법」제2조, 제5조제3호에 따르면, ‘의무이행심판’은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판을 말하는데, 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 성립하기 위해서는 먼저 ‘당사자’가 행정청에 대하여 ‘일정한 처분을 신청’하고, 이러한 신청에 대하여 ‘상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무것도 하지 아니하는 상태가 존재’하여야 한다고 할 것이다. 또한, 국민으로부터 어떤 신청을 받은 행정청이 그 신청에 대해 거부처분을 한 경우 그 거부행위가 행정처분이 된다고 하기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하는 것이며, 이러한 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니하고 거부한 경우에는 그 거부로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 바가 없어서 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없는 것이다(대법원 1984. 10. 23. 선고 84누227 판결, 1990. 9. 28. 선고 89누8101 판결, 1991. 2. 26. 선고 90누5597 판결, 1993. 1. 15. 선고 92누8712 판결, 1996. 1. 23. 선고 95누1378 판결 등 참조). 나) 이 사건에 관하여 보면, 「농지법」제28조제1항, 제31조제1항에 따르면, 농업진흥지역의 지정과 해제는 시·도지사가 직권으로 소정의 절차를 거쳐 하도록 되어 있을 뿐 주민이 농업진흥지역의 해제를 신청할 수 있다는 규정이 없을 뿐만 아니라, 조리상의 신청권도 인정할 수 없으므로 2014년 11월 청구인이 피청구인에게 한 용도지역 변경신청은 단순한 민원의 제기에 불과하여 피청구인이 2014. 11. 17. 한 이 사건 회신은 「행정심판법」 제2조제1호 소정의 ‘처분’으로 볼 수 없는바, 청구인의 이 사건 심판청구 중 농업진흥지역 해제 이행청구 부분은 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 심판청구라고 할 것이다. 다) 또한, 청구인이 피청구인에게 청구인 소유 숙박시설에 승강기를 설치하는 내용으로 「건축법」 제11조제1항 및 제3항에 따른 건축허가를 신청한 사실도 없으므로, 피청구인이 이 사건 승강기 설치허가에 대해 아무런 결정이나 통지도 하지 아니하였다 하더라도 그와 같은 부작위를 「행정심판법」 제2조제2호 소정의 ‘부작위’라 할 수는 없는바, 청구인의 이 사건 심판청구 중 건축허가 이행청구 부분 또한 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 심판청구라고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 청구는 모두 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.