건축허가 무효처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 2019. 10. 7. ○○시 ○○면 ○○리 000-0번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 소재 동식물관련시설(축사) 용도 건축물 증축허가를 신청하여 2020. 2. 11. 건축(증축)허가(이하 ‘이 사건 허가’라 한다), 2020. 6. 22. 허가신고사항변경 1차, 2020. 12. 11. 허가신고사항변경 2차를 허가받았으나, 위 증축과 관련하여 청구 외 ○○○(이하 ‘참가인’[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]이라 한다)이 2021. 4. 26. 피청구인을 상대로 ‘건축허가 등 무효확인청구’행정심판을 청구하여 인용재결(2021경기행심135 건축허가처분 등 무효확인청구, 이하 ‘이 사건 재결’이라 한다)을 받았다. 이에 피청구인은 2021. 5. 24. 청구인에게 건축허가(증축) 무효 알림(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)을 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지는 일부 면적만이 가축사육제한구역에 해당하고 나머지 면적은 가축사육제한구역에 포함되지 않는다. 이와 관련한 법제처의 법령해석에 따르면, ‘한 필지의 일부가 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 제8조제1항에 따른 가축사육제한구역에 포함된 경우 해당 필지 전체를 가축사육제한구역으로 보아 가축사육제한구역에 포함되지 않는 토지에 대하여 가축분뇨시설의 설치를 금지하는 등 가축사육을 제한할 수 없다’라고 하므로, 이 사건 토지는 가축사육제한구역에 해당하지 않는다. 게다가 청구인은 기존 축사를 증축한 것에 불과하며 가축사육제한구역을 포함한 이 사건 토지의 대부분을 실제 농지로 사용하고 있다. 이 사건 통지에는 위 사실에 대한 오인이 있으며 그러므로 이 사건 증축허가 및 1, 2차 설계변경은 적합하다. 2) 청구인이 증축허가 신청 당시 증축허가 부지면적은 7,745㎡인데, 신청면적이 7,500㎡를 초과하여 소규모환경영향평가 대상에 해당했다면 피청구인은 「행정절차법」 및 「민원 처리에 관한 법률」(이하 ‘민원처리법’이라 한다)에 따라 당연히 보완명령을 내렸어야 함에도 불구하고 오히려 2019. 10. 18. 피청구인 환경과는 민원실무심의회 심의결과내용에 ‘환경영향평가법 가(저촉없음)’으로 협의하였고, 건축과에서는 2020. 1. 27. 증축허가를 수리하였다. 이상과 같이 이 사건 증축허가는 적법한 것이고, 따라서 제1차 설계변경 및 제2차 설계변경은 당연무효가 아니며, 증축허가 부지면적에서 기존 농로를 제외하면 7,500㎡에 미치지 않는 점과 2차 설계변경신청 시에는 7,490㎡로 하였으므로 소규모환경영향평가 대상에 해당하지 않는 점을 고려하면 설계변경허가 또한 적법한 것이다. 또한 청구인은 이를 신뢰하여 증축건물을 완공하였으므로 무효에 해당하지 않는다. 3) 또한 이 사건 증축허가는 피청구인의 인허가 협의 당시 소규모환경영향평가 대상이 아니라고 협의한 점, 증축허가신청 부지면적이 7,745㎡임에도 허가수리가 된 점, 행정심판 사건에서 피청구인이 이 사건 허가가 적법하다고 항변한 점, 이에 청구인은 그 허가를 신뢰하여 건축공사를 하고 완료하였으므로 신뢰보호의 대상인 점, 재결 시 이 사건 허가가 당연무효인지 여부에 대하여는 법원의 판단이 없는 점 등을 고려할 때 이 사건 허가가 당연무효인지 여부가 객관적으로 명백하지 않음에도 불구하고 이 사건 재결은 이를 간과하고 무효재결을 하였고, 피청구인은 위와 같은 재결에 따라 이 사건 통지를 하였으므로 이 사건 통지는 무효임이 확인되거나 취소되어야 한다. 4) 위와 같은 소규모환경영향평가에 대한 보완명령이 없었던 점, 환경영향평가 적합 및 저촉없다는 취지의 민원실무심의 결과, 그리고 2020. 2. 11. 증축허가에 따라, 청구인은 이상의 사정을 건축을 하여도 좋다는 피청구인의 공적 견해로 신뢰하였고, 그 신뢰에 청구인의 귀책사유가 없으며, 이어 450,000,000원을 지출하여 축사건물을 완공한 점을 고려할 때, 피청구인은 위와 같은 공적 견해표명에 반하는 건축취소처분을 할 수 없고, 위 축사건물이 완공된 후의 이 사건 재결 및 이 사건 통지 등은 신뢰보호의 원칙에 반하여 청구인의 이익을 과도하게 침해하는 것이며 또한 위 축사건물의 존속이 오히려 공익에 부합하는 것이기도 하다. 또한 「행정절차법」제17조제4항, 제5항, 민원처리법 제9조, 제22조 및 같은 법 시행령 제24조의 취지와 ‘민원처리법에 따른 민원신청서류에 흠결이 있는 경우에 일정기간을 정하여 보완을 명해야 하고, 보완하지 아니할 때 다시 7일간의 보완기간을 정하여 보완을 하여야 하고, 보완요구를 하지 않은 채 곧바로 건축허가를 거부하는 것은 재량권남용에 해당한다’(대법원 2004. 10. 15., 선고, 2003두6573판결)는 우리 법원의 판시사항에 비추어 볼 때, 「환경영향평가법」의 저촉이 없다는 협의에 의하여 증축허가를 수리한 후 이제 와 소규모환경영향평가를 받지 아니하여 무효라는 이 사건 통지는 신의칙 상 허용될 수 없고 권리남용에 해당한다. 5) 피청구인의 신뢰제공에 의하여 완공한 축사에 대하여, 청구인이 오히려 소규모환경영향평가를 받아 보완할 수 있도록 수차례 요구한 사실 및 소규모환경영향평가 누락은 피청구인의 귀책사유인 사실에도 불구하고, 이제 와 피청구인이 이 사건 통지를 하고 건물 철거 및 원상복구명령 처분을 하는 것은 법치행정 및 신뢰보호 원칙상 허용되지 않으며, 위 축사건물은 준공 전이나 건축법상 허가를 받아 건물을 완공한 이상 소유권 보존등기가 가능한 건물인데, 그와 같은 건물을 철거하는 것은 공익에 부합하지 않은 것이다. 또한, 이 사건 축사는 기존 축사에 연결하여 증축한 것으로 축사 부지는 대부분 농지로 사용하고 있고 축사와 연결된 나머지 농지와는 2미터 높이의 차단벽을 설치하여 인근 주민의 민원이 없게 하고 있다. 나. 피청구인 주장 1) 환경영향평가는 개발사업 시행 전 입지의 타당성 및 환경에 미치는 영향을 조사·예측·평가하고 환경보전방안을 마련하여 해당 사업으로 인한 주민들이 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 보호하기 위한 제도이다. 청구인 사업부지의 경우 생산관리지역 내 사업계획면적 7,745㎡로서 부지경계로부터 약 100m 이내에 주택이 존재하여 주민의 환경상 이익에 대한 침해우려가 있어 소규모환경영향평가를 받아야 하였으나, 이를 실시하지 아니하고 2020. 2. 11. 건축허가(증축)를 하였으므로 이는 환경영향평가제도 취지에 반하는 것으로서 명백한 절차상 하자에 해당하고, 증축허가를 기초로 하여 진행된 1·2차 허가신고사항변경 또한 당연 무효사유에 해당한다는 2021. 4. 26. 경기도 행정심판 재결 결과에 따라 피청구인은 2021. 5. 24. 이 사건 통지를 한 것이므로 이 사건 통지는 적법·타당하다. 다. 참가인 주장 1) 이 사건 통지가 사실오인 및 법리오해에 의한 것으로 취소되거나 무효임이 확인되어야 한다는 청구인 주장에 대한 답변 가) 농림지역에서 건축허가를 신청하는 경우, 신청인이 대상 부지의 등기사항전부증명서 상 부지 면적에 대하여 신청하였다고 하여도, 사업계획면적은 진입로 부지 등 실제로 사업에 사용될 토지 면적을 확인하여 산출하여야 한다. 그런데 청구인의 2차 설계변경에 따르면 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 000번지 및 000-0번지의 각 답 40제곱미터, 답149제곱미터를 진입로 내지 축사부지로 실질적으로 이용하고 있어 사용토지면적은 약 7,490제곱미터에 달하고, 청구인은 또한 축사이용을 위하여 공로인 도로부분을 현재까지도 진입로로 사용하고 있는데 그 면적을 감안하면 이 사건 허가는 소규모환경영향평가대상 사업에 해당한다. 그러므로 이를 간과한 2차 설계변경 역시 위법하여 무효이고, 그러한 중대·명백한 위법에 대한 이 사건 재결은 당연한 결과이다. 나) 청구인은 현재도 허가되지 않은 축사부지 외 주변 및 도로에 건초 적치, 트레일러·트렉터 야적 등을 하여 안전상 위험, 통행의 불편 및 경관·환경의 훼손 등으로 피해를 주는 불법점용을 반복하고 있다. 2) 피청구인이 이 사건 허가 신청 당시 보완명령을 하지 않는 등으로 청구인이 이 사건 증축허가를 신뢰하고 증축건물을 완공하였으므로 이 사건 통지가 무효라는 주장에 대한 답변 가) 이 사건 허가와 관련된 민원실무심의회 심의결과와 피청구인 환경과의 협의회신에는 ‘사업면적이 7,500㎡이상일 경우 재협의’하여야 한다는 단서가 명시되어 있으므로, 청구인 및 피청구인은 이 사건 허가가 있었던 때부터 소규모환경영향평가 대상사업이라는 것을 알고 있었던 것이고, 소규모환경영향평가가 없었던 위법이 이 사건 재결로 바로잡아진 것이다. 나) 관련하여 대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839판결은 의도적으로 건축허가 면적을 축소하여 신고하여 건축허가처분을 받았으나 이후 행정청이 직권취소한 사안에서, 신청자에게 책임이 있고 신뢰보호이익이 없다고 판결한 바 있고, 또한 환경영향평가제도의 입법취지 등에 비추어 보면 환경영향평가를 거치지 아니한 하자는 매우 중대한 것이고 명백한 것으로, 이를 이유로 한 행정청의 직권취소 사례가 많다. 다) 청구인의 설계변경허가 신청 등에서는 환경영향평가법을 잠탈할 의도가 명백하므로, 청구인의 귀책사유가 중대하고 명백한 위법이 있다. 또한 청구인은 참가인의 행정심판청구 등 이의제기에도 불구하고 2차 설계변경시점부터 축사 외관공사 등을 강행하였는데, 그럼에도 불구하고 피청구인이 청구인의 준공신청서류를 반려한 것으로 알 수 있듯 이 사건 건물의 증축공사가 완료되지 않았으며, 청구인이 주장하는 공사비용 4억5천만원은 청구인의 다른 서류에서 확인된 공사비용과 맞지 않는 부풀려진 금액으로 청구인이 이를 원상복구하게 되어 입게 될 피해액이 아니다. 한편 청구인의 손해는 청구인이 위법한 신청 및 공사강행으로 인한 것이므로 그 책임은 청구인에게 있다. 3) 이 사건 토지가 가축제한구역에 해당하지 않는다는 청구인 주장에 대한 답변 이 사건 토지가 가축사육제한구역 내인 점은 이전 사건에서 확인된 사항으로, 이 사건 허가가 최종적으로 허가된 2020. 12. 11. 2차 설계변경 신청 시점의 가축분뇨법 제8조1항, 「○○시 가축분뇨의 처리 및 사육제한에 관한 조례」에 의하면 이 사건 토지는 가축사육제한구역에 해당한다. 4) 신뢰보호의 원칙이 적용되어 이 사건 허가가 무효가 아니라는 청구인 주장에 대한 답변 청구인은 이 사건 토지에 소규모 축사를 소유하고 있었는데, 이 또한 신고대상에 해당하는 420㎡을 초과하고 있음에도 2013년부터 이를 축소하여 신고하고 있고, 이 사건 허가 신청 시에도 이를 속인 바 있다. 또한 청구인은 위 기존 축사를 운영하면서 하천 수질오염, 악취로 인한 대기오염 등의 피해를 발생시켜왔고, 무허가 불법매립, 참가인의 소유지 및 하천부지 침범, 배수로 차단 등으로 참가인 등에게 큰 피해를 주어 이를 이유로 벌금을 받기도 하였으며, 공사의 시공 시에도 비산먼지 방지조치 미이행 등의 허가조건을 준수하지 않아 공사중지 및 이행조치 행정명령을 받아왔다. 그리고 행정심판 등 이전 사건 등에서는 허위로 공사완료보고서를 제출하기도 하였는바, 청구인에게 보호가치 있는 신뢰가 있다고 볼 수 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 3. “재결(裁決)”이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제43조(재결의 구분) ④ 위원회는 무효등확인심판의 청구가 이유가 있다고 인정하면 처분의 효력 유무 또는 처분의 존재 여부를 확인한다. 제49조(재결의 기속력 등) ① 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속(羈束)한다. 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 18. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 배출시설 설치허가나 신고 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없고, 협의 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 허가 사항의 변경허가에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 이 사건 재결서 및 이 사건 통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2020. 2. 11. 이 사건 토지 소재 축사 건축물 증축허가, 2020. 6. 22. 허가신고사항변경(1차) 및 2020. 12. 11. 허가신고사항변경(2차)의 허가를 받았다. 나) 참가인은 2021. 1. 28. 위 증축허가 및 허가신고사항변경이 무효임을 확인하거나 취소하라는 취지의 행정심판을 청구하였고, 2021. 4. 26. 위 증축허가 및 허가신고사항변경이 각 무효임을 확인하는 이 사건 재결이 있었으며, 이에 피청구인은 2021. 5. 24. 청구인에게 위 증축허가 및 각 허가신고사항변경이 무효임을 통지하는 한편, 2021. 5. 27. 건축법 위반 건축물 원상복구 시정명령 사전통지를 하였다. 2) 본안 판단에 앞서 직권으로 이 사건 청구의 적법 여부를 살펴본다. 피청구인이 2021. 5. 24. 청구인에게 한 건축허가 무효 통지는 경기도 행정심판위원회의 재결에 의해 무효로 되었다는 사실을 통지한 것일 뿐 그 통지 자체로 청구인의 권리의무가 변동되는 것이 아니다. 청구인은 2021. 4. 26. 자 재결처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기할 수 있으나, 사실행위에 불과한 위 2021. 5. 24. 무효통지를 다툴 수 없다. 그러므로 이 사건 심판청구는 본안에 대하여 더 이상 살펴볼 필요 없이 심판청구요건을 결한 부적법한 청구라고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 참가인 이OO은 이 사건 청구와 관련있는 이 사건 재결(2021경기행심135)의 청구인으로, 이 사건 행정심판 진행 중인 2021. 9. 30. 참가신청서를 제출하여 참가를 허가받았다.