건축허가 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2015. 4. 14. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다) 상에 연면적 6,474.75㎡ 규모의 노유자시설 건축을 위한 사전결정을 신청하였고, 피청구인은 관련법 협의 후 2015. 5. 19. 청구인에게 사전결정서를 교부하였다. 이후 청구인은 2015. 6. 4. 이 사건 신청지 상에 연면적 664.01㎡ 규모의 노유자시설의 건축허가(개발행위 및 산지전용허가 의제)를 신청하였으며, 피청구인은 관련법 협의 요청 후 2015. 7. 14. 도시계획위원회의 부결에 따른 부동의 회신을 해옴에 따라 2015. 7. 22. 건축허가신청 불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 신청지에 대한 건축을 위하여 「건축법」 제10조제4항에 따라 피청구인에게 사전결정신청을 하였고, 피청구인은 관련부서와 협의하고 검토한 끝에 2015. 5. 19. 사전결정서를 청구인에게 교부하였다. 「건축법」 제10조제4항은 허가권자는 사전결정신청을 받으면 입지, 건축물의 규모, 용도 등을 사전결정한 후 사전결정 신청자에게 알려야 한다고 명시하고 있고, 피청구인이 위 규정에 따라 관계부서와 협의한 후에 건축허가가 가능함을 통보하였던 것이고, 여기서 피청구인은 건축허가 사전결정조건이라는 문서를 첨부하여 관련부서 협의에 따른 조건으로 ○○시 노인장애인과를 비롯한 8개부서의 협의의견을 첨부하여 향후 건축허가신청을 할 경우 참고하도록 관계규정을 안내해 주었던 것이다. 피청구인은 청구인의 이 사건 건축허가 신청에 대하여 ○○산 일대에 남북으로 거쳐 지정된 도시자연공원구역과 구성택지개발지구와 접하고 있는 양호한 녹지축의 부분적 단절로 구성택지개발지구 및 주변자연환경과 환경적·경관적으로 부조화되고, 근린공원 이용자 및 ○○산 등산객의 보행안전, ○○산과 연결된 양호한 녹지보전으로 조성된 근린공원의 공간적 특성 및 조성목적을 고려할 경우 근린공원 내 도로는 보행자통행목적이 우선되어야 할 것으로 판단되므로 도로폭원 완화 부적합이라는 사유를 들고 있다. 2) 그러나 피청구인의 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반한다. 피청구인의 2015. 7. 15. 사전결정을 신뢰한 청구인은 같은 날인 2015. 7. 15. 토지주 3명과 토지매매계약을 체결하여 계약금으로 12억 원을 지급하였고, 건축사 및 엔지니어링 업체와 건축설계용역계약을 체결하여 건축설계용역 계약금 1억원, 개발행위 용역계약금 3,740만원을 지급하였고, 건축허가신청에 필요한 지질조사를 실시하기 위하여 용역비 500만 원 등을 지급하는 등 사업을 진행하여 왔는데 피청구인의 이 사건 처분으로 막대한 손실을 입게 되었을 뿐만 아니라 거래관계 훼손 등 사업상 손실 또한 거의 회복하기 어려운 형편이다. 청구인은 「건축법」 제10조제4항에 따라 이 사건 신청지에 대한 건축허가가 가능한지 여부를 미리 확인하였고, 이에 대하여 피청구인이 확인하고 스스로 내린 결정을 뒤엎고 이 사건 처분을 하는 것은 행정의 신뢰보호원칙을 심각히 훼손하는 것이고, 이를 신뢰한 청구인에게 심대한 경제적 피해를 주는 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3) 피청구인은 ○○산 일대에 남북으로 거쳐 지정된 도시자연공원구역과 구성택지개발지구와 접하고 있는 양호한 녹지축의 부분적 단절로 구성택지개발지구 및 주변자연환경과 환경적·경관적 부조화 된다는 이유를 들고 있으나, 위 사유는 사전결정과 명백히 배치된다. 즉, 피청구인은 청구인에게 교부한 사전결정서상 ‘개발행위허가’항목에 ‘적합’이라고 분명히 적시하여 교부한바 있고, 이는 사전결정신청서 검토 시에 충분히 검토하여 청구인에게 통지하였던 것이다. 이 사건 신청지는 구성택지개발 시 수용되고 남은 잔여지로 택지지구의 아파트 뒷산임을 감안하여 지상1층 위주의 저층주택인 노인복지주택을 계획하였다. 이는 주변경관과 조화를 염두에 두고 건축계획을 수립하였음에도 막연히 주변경관과의 부조화를 처분사유로 들고 있다. 그러나 행정에 있어서는 그 처분사유가 합법적이어야 할 뿐만 아니라 객관적이고 합리적이어야 함에도 아무런 설명 없이 막연히 ‘구성택지개발지구 및 주변자연환경과 환경적·경관적 부조화’된다고 하는 것은 올바른 행정은 아닌 것이다. 또한 피청구인은 이 사건 처분사유로 ‘환경’이라는 추상적이고 포괄적인 용어를 사용하고 있는데, 이는 명확성의 원칙에도 반한다. 환경이라는 것을 이유로 이 사건 처분을 하면서 구체적인 법조문에 근거하여 어떤 부분이 배치되는지를 적시하여야 함에도 막연히 ‘구성택지개발지구 및 주변자연환경과 환경적·경관적 부조화’된다고 하는 것은 행정의 명확성의 원칙을 무시하고 주관적인 판단으로 이 사건 처분을 한 것이다. 4) 또한 피청구인은 근린공원 이용자 및 ○○산 등산객의 보행안전, ○○산과 연결된 양호한 녹지보전을 목적으로 조성된 근린공원의 공간적 특성 및 조성목적을 고려할 경우 근린공원 내 도로는 보행자 통행목적이 우선되어야 할 것으로 판단되므로 도로폭원 완화 부적합이라고 하고 있으나, 주변현황으로 먼저 도로에 대해서 보면, 이 사건 신청지에 이르는 지적도상 폭 6m, 길이 645m 도로(○○○-○번지)가 있다. 이 도로는 ○○구성택지개발 사업시행자인 대한주택공사가 ○○구성택지개발지구에 편입되지 않고 남은 토지 중 경계와 연접한 약 202,908㎡에 대하여 별도의 진입로를 개설하지 않자 국민고충처리위원회에 민원을 제기하여 국민고충처리위원회에서 택지개발지구 내에서 이와 연결되는 별도의 도로를 개설하는 것이 바람직하다는 의결을 함에 따라 개설되어 현재에 이르고 있는 도로이다. 근린공원 내 도로는 이 사건 신청지로 진입하는 유일한 도로이며, 이 도로 좌우에 근린공원이 지정되어 있고, 이 도로는 주택공사에서 개설하여 기부채납한 것으로 이 도로는 폭 6m, 길이 645m이다. 이 공원은 산책로와 몇 개의 운동기구외에 특별한 시설 없이 등산로에 위치하여 녹지로서의 기능을 하고 있다. 개발행위를 하기 위해서는 도로가 필요하고, 도로는 「건축법」 이외에도 다양한 규정들이 존재하고 있으나 이 사건에 적용되는 도로는 「건축법」 제2조제11호, 제44조, 같은 법 시행령 제3조의3, 제28조, 「개발행위허가운영지침」 3-2-5-(2), 3-3-2-1 등이 있는데, 피청구인은 도로폭이 6m 미만이어서 개발행위허가기준에 적합하지 않다는 불가사유를 들고 있으나, 국토계획법 제56조, 같은 법 시행령 제56조제4항에 따라 국토교통부장관이 정하여 고시한 「개발행위허가운영지침」3-2-5(2)은 대지와 도로의 관계는 건축법에 적합하여야 하고, 건축물이 없는 개발행위에는 개발규모에 따른 도로의 폭이 정해져 있으며, 이 사건 신청지는 개발면적이 26,000㎡ 이므로 운영지침에 따라 6m 이상의 도로가 있어야 하는 것인바, 위 자연공원 내 토지주택공사에 의하여 개설된 위 도로는 도시지역 내에 위치하고 35m 이상(645m)인 막다른 도로이어서 이에 따라 폭 6m로 분할하여 현재의 도로가 개설된 것으로 파악되고, 너비 6m의 도로는 소로에 해당하여 승용차가 교행이 충분한 도로인 것이다. 일반적으로 도로개설시 도로폭이 정해져 있는 경우 그 폭원에서 교통량, 이용정도, 도로의 성격 등을 고려하여 인도나 경계석, 노견을 설치하는 등 도로시설물 외곽을 도로의 너비로 산정하고 있는데, 이 사건 도로의 경우 도로경계석이 길 양쪽으로 설치되어 너비는 약5.6m이나 6m 도로임이 명백하다. 가사 일부구간에서 피청구인이 주장하는 바와 같이 도로의 폭이 미달하는 구간이 있다고 하나 이는 그 정도가 미미하여 보행과 차량의 통행에 문제가 없다. 이러한 점에서 피청구인의 도로폭 완화 부적합이라는 주장은 재량권을 남용한 잘못이 있는 것이다. 더욱이 도로부서의 질의회신에서도 당해 도로의 폭이 6m라고 명시하여 회신하였음에도 도로폭을 문제삼는 것은 재량권의 범위를 넘는 것이다. 피청구인은 이 사건 신청지에 이르는 도로가 ○○산 등산객과 근린공원 이용객들의 보행안전이 우선되므로 도로폭원 완화가 부적합하다고 하나 청구인의 재산권도 현행법령의 범위내에서 신장되어야 하는 것이다. 5) 청구인은 우리나라가 초고령사회에 진입하고 있어 여기에 알맞은 노인복지주택을 건축하고자 이 사건 신청지에 사업계획을 수립하였다. 노인복지주택은 그 종류가 분양주택과 임대주택이 있는데, 「노인복지법」의 개정으로 2015. 7. 28.까지 건축허가를 받지 못하면 부칙 제2조에 따라 분양주택을 공급할 수 없게 되고 임대주택만 공급이 가능하게 된다. 그런데 피청구인의 부당한 불가처분으로 청구인은 당해사업을 추진할 수 없게 되었고, 불가피하게 임대사업으로 전환할 수 밖에 없는 처지가 되었다. 이는 앞으로 청구인이 사업추진을 할 수 없게 될 경우 청구인에게 투자한 선의의 주주들과 이해관계인들의 피해와 소송으로 이어질 수 밖에 없어 청구인으로서는 엄청난 피해와 손실, 투자자들의 법적분쟁까지 예상되고 있어 진퇴양난의 어려움에 봉착하고 있다. 청구인의 이러한 사정을 고려하여 청구인이 사업을 추진할 수 있도록 피청구인의 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 신청지에 대한 노유자시설 건축 가능여부 확인을 위해 이 사건 처분 전 피청구인에게 신청한 사전결정을 통해 “개발행위허가 적합”이라는 통보를 받아 이를 근거로 건축허가(신축, 개발행위 및 산지전용허가 의제)를 신청하였으나 피청구인이 2015. 7. 22일 주변 자연환경과의 환경적·경관적 부조화, 진입도로의 도로폭원 부적합이라는 사유로 이 사건 처분을 하자 신뢰보호의 원칙에 위배됨은 물론 위법 부당한 이 사건 처분으로 재산상에 막대한 손해를 입게 되었다며 이 사건 처분의 취소를 주장하고 있으나, 2) 피청구인은 청구인의 2015. 4. 14. 사전결정 신청에 대하여 관련법 협의 후 2015. 5. 19. 사전결정 공문의 붙임문서인 ‘건축허가사전결정 조건’을 통해 「건축법」 제10조(건축 관련 입지와 규모의 사전결정) 제1항에 따른 ‘해당 대지에 건축하는 것이 이 법이나 관계법령에서 허용되는지 여부’ 및 ‘건축허가를 받기 위하여 신청자가 고려하여야 할 사항’을 안내하였다. 건축허가사전결정 조건에서 ○○시 도시개발과 협의 의견을 통하여 ‘실제 차량 통행에 이용될 수 있는 도로폭이 6m미만 이므로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조에 적합하지 않음’으로 개발행위허가가 불가함을 분명히 명시하였고, 또한 피청구인은 사전결정에서 개발행위 허가가 불가함을 안내하였으나 청구인은 이에 대한 보완 없이 건축허가(개발행위 및 산지전용허가 의제)를 신청하여 피청구인은 이 사건 신청지에 대한 건축허가 관련법 협의 후 관련규정 부적합에 따른 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반하였다 할 수 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 3) 청구인은 피청구인의 이 사건 처분사유인 주변자연환경과 환경적·경관적 부조화라는 불가사유가 주관적이라고 주장하나, 이 사건 신청지는 국토계획법 제36조에 따른 자연녹지지역으로서 도시의 녹지 확보, 도시 확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 곳으로 위치적으로는 구성택지개발사업의 시행으로 조성된 주택단지(물푸레휴먼시아아파트단지)와 근린공원 뒤편의 임야로 이 사건 신청지와 인접하여 북측으로는 도시 자연공원구역으로 지정되어 있으며 남측으로는 주민의 일상생활에 있어서의 쾌적성과 안정성 확보를 위해 경관녹지와 근린공원이 지정되어 있다. 또한, 이 사건 신청지는 ○○산 일대에 남북으로 거쳐 지정된 도시자연공원구역과 구성택지개발지구 사이의 임야로, 국토계획법 제58조 규정에 의한 자연녹지지역의 개발행위허가의 규모인 1만㎡ 미만을 초과하는 대규모 개발(26,000㎡)로 건축허가(개발행위 및 산지전용허가 의제) 신청 목적대로 개발이 이루어 질 경우 양호한 녹지축의 부분적 단절로 자연환경 및 미관 훼손 등 그 주변 환경의 경관과 조화를 이루지 못함은 물론, 인근 임야의 무분별·무질서한 개발이 초래 되고, 이로 인하여 인근 주택지의 주거환경이 악화될 것으로 판단되는 지역이다. 따라서 청구인은 이 사건 신청이 국토계획법 제58조제1항의 규정(주변지역의 토지이용실태 또는 토지 이용계획 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것) 및 같은 법 시행령 [별표1의2] 1-라항 주변지역과의 관계규정에 부합되지 않아 불허가 처분한 것으로 이는 적법한 처분이다. 4) 개발행위허가운영지침(국토교통부 훈령 제569호) 3-3-2-1(1) ~ (2)에 따르면 건축물의 건축 및 공작물의 설치 시 진입도로는 도·시군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 진입도로 폭은 개발규모[허가규모가 5천㎡ 미만의 경우 4m이상, 5천㎡ ~ 3만㎡미만은 6m이상, 3만㎡이상은 8m이상]에 따라 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다 라고 규정되어 있으며, 위 규정의 진입도로 폭은 실제 차량 통행에 이용될 수 있는 너비를 말하므로 차량 통행에 이용할 수 없는 비탈면 등은 도로 폭에 포함되지 않는다. 아울러, 개발행위허가운영지침 3-3-2-1(4) 규정에 따르면 상기 기준을 적용함에 있어 지역여건이나 사업특성을 고려하여 법령의 범위 내에서 도시계획위원회 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있도록 규정하고 있는 바, 이 사건 신청지에 관하여 ○○시 도시계획위원회에 심의를 상정한 결과 근린공원 내 도로로 보행자 통행 목적이 우선되어야 하는 사항으로 이로 인한 근린공원 이용자 및 ○○산 등산객의 보행 안전에 우려가 예상되므로 도로폭원 완화는 부적합하며, 「국토법」제58조 제1항의 규정(해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획에 적절할 것.) 및 같은법 시행령 [별표1의2] 2. 개발행위별 검토사항의 관계규정에 부합하지 않으므로 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다. 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 관련 법령에 근거한 적법한 처분이므로 청구인의 주장은 이유가 없으므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제10조(건축 관련 입지와 규모의 사전결정) ① 제11조에 따른 건축허가 대상 건축물을 건축하려는 자는 건축허가를 신청하기 전에 허가권자에게 그 건축물의 건축에 관한 다음 각 호의 사항에 대한 사전결정을 신청할 수 있다. <개정 2015.5.18.> 1. 해당 대지에 건축하는 것이 이 법이나 관계 법령에서 허용되는지 여부 2. 이 법 또는 관계 법령에 따른 건축기준 및 건축제한, 그 완화에 관한 사항 등을 고려하여 해당 대지에 건축 가능한 건축물의 규모 3. 건축허가를 받기 위하여 신청자가 고려하여야 할 사항 ② 제1항에 따른 사전결정을 신청하는 자(이하 "사전결정신청자"라 한다)는 건축위원회 심의와 「도시교통정비 촉진법」에 따른 교통영향평가서의 검토를 동시에 신청할 수 있다. <개정 2008.3.28., 2015.7.24.> ③ 허가권자는 제1항에 따라 사전결정이 신청된 건축물의 대지면적이 「환경영향평가법」 제43조에 따른 소규모 환경영향평가 대상사업인 경우 환경부장관이나 지방환경관서의 장과 소규모 환경영향평가에 관한 협의를 하여야 한다. <개정 2011.7.21.> ④ 허가권자는 제1항과 제2항에 따른 신청을 받으면 입지, 건축물의 규모, 용도 등을 사전결정한 후 사전결정 신청자에게 알려야 한다. ⑤ 제1항과 제2항에 따른 신청 절차, 신청 서류, 통지 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.> ⑥ 제4항에 따른 사전결정 통지를 받은 경우에는 다음 각 호의 허가를 받거나 신고 또는 협의를 한 것으로 본다. <개정 2010.5.31.> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 2. 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고. 다만, 보전산지인 경우에는 도시지역만 해당된다. 3. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가·신고 및 협의 4. 「하천법」 제33조에 따른 하천점용허가 ⑦ 허가권자는 제6항 각 호의 어느 하나에 해당되는 내용이 포함된 사전결정을 하려면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며, 협의를 요청받은 관계 행정기관의 장은 요청받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. ⑧ 사전결정신청자는 제4항에 따른 사전결정을 통지받은 날부터 2년 이내에 제11조에 따른 건축허가를 신청하여야 하며, 이 기간에 건축허가를 신청하지 아니하면 사전결정의 효력이 상실된다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ②생략 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ④~⑩ 생략 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 ② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다. 【건축법 시행령】 제3조의3(지형적 조건 등에 따른 도로의 구조와 너비)법 제2조제1항제11호 각 목 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다. <개정 2014.10.14.> 1. 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 지형적 조건으로 인하여 차량 통행을 위한 도로의 설치가 곤란하다고 인정하여 그 위치를 지정·공고하는 구간의 너비 3미터 이상(길이가 10미터 미만인 막다른 도로인 경우에는 너비 2미터 이상)인 도로 2. 제1호에 해당하지 아니하는 막다른 도로로서 그 도로의 너비가 그 길이에 따라 각각 다음 표에 정하는 기준 이상인 도로 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272921"></img> [전문개정 2008.10.29.] 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③~④ 생략 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시·군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④~⑥ 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013.7.16.> ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발행위는 중앙도시계획위원회와 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16., 2015.7.24.> 1. 제8조, 제9조 또는 다른 법률에 따라 도시계획위원회의 심의를 받는 구역에서 하는 개발행위 2. 지구단위계획 또는 성장관리방안을 수립한 지역에서 하는 개발행위 3. 주거지역·상업지역·공업지역에서 시행하는 개발행위 중 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정하는 규모·위치 등에 해당하지 아니하는 개발행위 4. 「환경영향평가법」에 따라 환경영향평가를 받은 개발행위 5. 「도시교통정비 촉진법」에 따라 교통영향평가에 대한 검토를 받은 개발행위 6. 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업 중 대통령령으로 정하는 사업을 위한 개발행위 7. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 산림사업 및 「사방사업법」에 따른 사방사업을 위한 개발행위 ③ 국토교통부장관이나 지방자치단체의 장은 제2항에도 불구하고 같은 항 제4호 및 제5호에 해당하는 개발행위가 도시·군계획에 포함되지 아니한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 받도록 요청할 수 있다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> [전문개정 2009.2.6.] 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> ②~④ 생략 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272923"></img> 【개발행위허가지침】[시행 2015.8.13.] [국토교통부훈령 제569호, 2015.8.13., 타법개정] 제3-1-1. 개발행위허가의 규모 (1) 토지의 형질변경을 하는 경우 다음의 면적(개발행위시기에 관계없이 기존 대지를 확장하는 경우에는 그 기존 대지의 면적을 포함한다. 다만, 확장면적이 기존 대지 면적의 100분의5 이하 이고 용도지역별 개발행위허가 규모 이하인 경우에는 그러하지 아니하다. 이 경우 2회 이상 확장할 때에는 누적면적을 기준으로 한다) 이상으로 개발할 수 없다. 관리지역농림지역에 대하여는 아래의 ② 및 ③의 면적 범위에서 도시군계획조례로 면적을 따로 정할 수 있다.(영 제55조제1항) ① 도시지역 주거지역상업지역자연녹지지역생산녹지지역 : 1만제곱미터 (3) 다음에 해당하는 경우에는 (1)의 면적제한을 적용하지 아니한다.(영 제55조제3항) ①~④ 생략 ⑤ 해당 개발행위가 다음의 어느 하나에 해당하는 경우로서 시도도시계획위원회 또는 대도시도시계획위원회의 심의를 거친 경우. 이 때, 시장(대도시 시장은 제외한다)군수구청장(자치구의 구청장을 말한다)은 시도도시계획위원회 심의를 요청하기 전에 시군구도시계획위원회에 자문을 할 수 있다. 가. 하나의 필지(법 제62조에 따른 준공검사를 신청할 때 둘 이상의 필지를 하나의 필지로 합칠 것을 조건으로 하여 허가하는 경우를 포함하되, 개발행위허가를 받은 후에 매각을 목적으로 하나의 필지를 둘 이상의 필지로 분할하는 경우는 제외한다)에 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경 제3-2-5 기반기설 (1) 진입도로는 건축법에 적합하게 확보(다른 법령에서 강화된 기준을 정한 경우 그 법령에 따라 확보)하되, 해당 시설의 이용 및 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것 (2) 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것. 제3-3-2-1 도로 (1) 진입도로는 도시군계획도로 또는 시군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 (2) 및 (3)의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다. (2) (1)에 따라 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상, 3만㎡이상은 8m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다. 【경기도 녹지보전조례】 제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2012.12.28.> 1. “녹지”란 나무, 잔디, 꽃, 지피식물(地被植物) 등의 식생이 자라는 공간을 말한다. [전문개정 2012.12.28.] 2.~3. 생략 4. “녹지축”이란 녹지와 녹지를 연결하는 골격으로서 다음 각 목에서 정한 것을 말한다. 가. “광역녹지축”이란 중심녹지축 및 주녹지축과 경계녹지축 중 경기도지사(이하 “도지사”라한다)가 결정·고시한 녹지를 말한다. 나. “중심녹지축”이란 서울특별시와 경기도(이하 “도”라 한다)의 행정구역 경계지역에 있는 녹지를 말한다. 다. “주녹지축”이란 도의 행정구역을 환상형으로 연결시켜 주는 녹지를 말한다. 라. “경계녹지축”이란 휴전선 지역과 서해안 수변지역의 녹지를 말한다. 마. “부녹지축”이란 광역녹지축과 연계하여 시장·군수가 설정한 녹지를 말한다. 5.~15. 생략 제3조(적용범위) ① 녹지보전 및 녹화추진에 관하여 다른 법령 등에서 특별히 규정한 것을 제외하고는 이 조례에 따른다. ② 이 조례는 도의 녹지축, 공공기관이 조성한 녹지, 일정면적 이상의 녹지(훼손된 녹지와 방치된 토지를 포함한다)와 건축물의 조경시설물 및 공동주택단지에 설치하는 조경시설물 등의 녹지보전 및 녹화추진 사업에 대하여 적용한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획확인서, 이 사건 처분서, 현황도, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 신청지를 포함한 일원은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 도시지역이고, 일부자연녹지지역과 일부 도시자연구역이다. 나) 청구인은 2015. 4. 14. 피청구인에게 이 사건 신청지에 노인복지주택(단독주택 61세대)을 건축하기 위하여 건축사전결정신청서를 제출하자, 피청구인은 2015. 5. 19. 건축허가 사전결정서를 청구인에게 통지하였다. ※ 개발행위허가가 적합하다고 결정함. 다) 청구인이 2015. 6. 3. 피청구인에게 이 사건 임야에 건축허가를 신청하자 피청구인은 2015. 7. 22. 다음과 같은 사유로 이 사건 처분을 하였다. - ○○산 일대에 남북으로 거쳐 지정된 도시자연공원구역과 구성택지개발지구와 접하고 있는 양호한 녹지축의 부분적 단절로 구성택지개발지구 및 주변자연환경과 환경적ㆍ경관적으로 부조화 - 근린공원이용자 및 ○○산 등산객 보행안전, ○○산과 연결된 양호한 녹지보전을 목적으로 조성된 근린공원의 공간적 특성 및 조성목적을 고려할 경우 근린공원내 도로는 보행자통행 목적이 우선되어야 할 것으로 판단되므로 도록폭원 완화 부적합 라) 이사건 신청지로 진입하는 도로(○○○-○)는 용인택지개발사업시행자인 토지주택공사가 개설한 노폭 6m, 길이 645m가 있다. 마) 청구인은 「건축법」 제10조 건축 관련 입지와 규모의 사전결정 심사가 적합으로 결정되자 2015. 5. 25. 토지매매계약을 하고 12억 원을 지급하고, 건물설계계약을 하여 계약금 1억 원을, 개발행위 용역계약금 3,740만원, 건축허가신청에 필요한 지질조사를 실시하기 위하여 용역비 500만 원을 지급하였다. 2) 「건축법」 제10조에 따르면, 「건축법」 제11조에 따른 건축허가 대상 건축물을 건축하려는 자는 건축허가를 신청하기 전에 허가권자에게 그 건축물의 건축에 관하여 해당 대지에 건축하는 것이 이 법이나 관계 법령에서 허용되는지 여부, 이 법 또는 관계 법령에 따른 건축기준 및 건축제한, 그 완화에 관한 사항 등을 고려하여 해당 대지에 건축 가능한 건축물의 규모, 건축허가를 받기 위하여 신청자가 고려하여야 할 사항에 대한 사전결정을 신청할 수 있고, 허가권자는 제1항과 제2항에 따른 신청을 받으면 입지, 건축물의 규모, 용도 등을 사전결정한 후 사전결정 신청자에게 알려야 사전결정신청자는 제4항에 따른 사전결정을 통지받은 날부터 2년 이내에 제11조에 따른 건축허가를 신청하여야 하며, 이 기간에 건축허가를 신청하지 아니하면 사전결정의 효력이 상실된다. 「건축법」 제2조, 같은 법 시행령 제3조의3에 따르면 막다른 도로로서 35m 이상인 경우 도시지역은 너비 6m도로이어야 한다고 규정하고 있다. 한편, 국토계획법 제56조, 제58조, 제59조, 같은 법 시행령 제56조제1항[별표1-2]에 다르면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경 등의 개발행위는 허가를 받아야 하고, 개발행위는 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 적합하여야 하고, 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정한다. 3) 청구인은 피청구인이 이 사건 신청지에 대한 「건축법」 제10조제4항에 따른 건축사전결정 심사를 하여 건축허가가 가능함을 통보하였던 것임에도, 청구인의 이 사건 건축허가 신청에 대하여 ○○산 일대에 남북으로 거쳐 지정된 도시자연공원구역과 구성택지개발지구와 접하고 있는 양호한 녹지축의 부분적 단절로 구성택지개발지구 및 주변자연환경과 환경적·경관적으로 부조화되고, 근린공원 내 도로는 보행자통행목적이 우선되어야 할 것으로 판단되므로 도로폭원 완화 부적합이라는 사유는 건축사전결정과 배치되어 신의칙에 반할뿐만 아니라 지나치게 막연하다고 주장한다. 가) 먼저, 피청구인이 들고 있는 ○○산 일대에 남북으로 거쳐 지정된 도시자연공원구역과 구성택지개발지구와 접하고 있는 양호한 녹지축의 부분적 단절로 구성택지개발지구 및 주변자연환경과 환경적·경관적 부조화라는 사유는 부당하고 지나치게 막연하다는 청구인의 주장에 대해서 보면, 위 인정사실과 제출된 자료에 따르면, 이 사건 신청지는 ○○동 ○○○-○번지 189,208㎡에서 자연공원부분을 포함하여 약 163,208㎡을 제외한 26,000㎡로 ○○산 일대에 도시자연공원구역과 구성택지개발지구 사이에 위치한 임야이고, 청구인은 여기에 1층 단독주택 57동을 계획하고 있어, 이 사건 신청지에 건축허가 신청 목적대로 개발이 이루어 질 경우 녹지축의 부분적으로 단절된다고 하나, 녹지와 녹지를 연결하는 골격을 의미하는 것임에 비추어 보면 이 사건 건축행위를 위한 부지조성으로 녹지가 일부 훼손되는 것은 분명하나 녹지축이 부분적으로 단절된다고 보기 어렵다. 또한, 위 인정 사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, ① 이 사건 신청지와 맞닿은 아래 쪽 부분에 물푸레 휴먼시아 아파트 단지가 위치하고 있다는 점, ② 위 물푸레 휴먼시아 아파트가 대체로 15층 정도인데 이 사건 신청지가 약간 위쪽에 위치하고 있으나 이 사건 부지에 계획하고 있는 건축물은 높이가 4.6m인 지상 1층 단독주택으로 높지 않은 점, ③ 이 사건 신청지는 구성택지개발 시 수용되고 남은 잔여지로 구성택지지구의 휴먼시아 아파트 뒷산으로 지상1층의 단독주택인 노인복지주택인 점, ④ 이 사건 신청지는 자연녹지지역이기는 하나 ○○산(정상부는 해발고도 383m) 아랫자락(해발고도 225~250m)으로 휴먼시아아파트에 가려져 도시전체나 인근의 환경과 미관에 영향을 미친다고 보기 어려운 점, ⑤ 이 사건 임야 중 이 사건 신청지가 차지하는 면적이 13.7%에 불과하여 그 면적의 형질변경이 주변지역의 환경에 커다란 영향을 미친다거나 미관상 조화되기 어렵다고 보이지 않는 점, ⑥ 이 사건 신청이 허가된다고 하여 그 일대 임야의 무분별·무질서한 개발이 초래 되어 주거환경이 악화될 것이라고 단정할 수 없는 점, ⑦ 이 사건 신청지에 계획된 건축물은 지상1층의 주거목적의 단독주택(노인복지주택)이고, 바로 아래 지역이 제2종일반주거지역인 점을 감안하면 이 사건 신청지의 개발이 인근의 주거환경과 조화가 되지 않는다고 볼 수 없는 점, ⑧ 더구나 피청구인이 청구인에게 교부한 건축허가사전결정서상 ‘개발행위허가’항목에 ‘적합’이라고 적시하여 교부한바 있는 점, ⑨ 이 사건 신청지로 진입하는 ○○○-○번지 도로(노폭 6m, 길이 645m)가 있다는 점 등을 종합하면, 피청구인이 이 사건 처분사유로 들고 있는 이 사건 신청지가 개발되는 경우 자연환경 및 미관 훼손 등 그 주변 환경의 경관과 조화를 이루지 못함은 물론, 인근 임야의 무분별·무질서한 개발이 초래 되고, 이로 인하여 인근 주택지의 주거환경이 악화될 것으로 판단되는 지역이라는 것은 구체적인 근거를 제시함이 없이 한 막연한 처분으로 적법한 처분이라고 보기 어렵다. 나) 또한, 피청구인은 근린공원 이용자 및 ○○산 등산객의 보행안전, ○○산과 연결된 양호한 녹지보전을 목적으로 조성된 근린공원의 공간적 특성 및 조성목적을 고려할 경우 근린공원 내 도로는 보행자 통행목적이 우선되어야 할 것으로 판단되므로 도로폭원 완화 부적합이라고 하고 있으나, 살피건대, 「건축법」 제2조제11호, 제44조, 같은 법 시행령 제3조의3, 제28조, 「개발행위허가운영지침」 3-2-5-(1)(2), 3-3-2-1에 따르면, 진입도로는 「건축법」에 적합하게 확보하되, 해당 시설의 이용 및 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하여야 하고, 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합하여야 하며, 진입도로의 폭은 개발규모가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상, 3만㎡이상은 8m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사건 신청지는 개발면적이 26,000㎡ 이므로 위 「개발행위허가운영지침」에 따라 6m 이상의 도로가 있어야 하는데, 이 사건 신청지로 진입하기 위한 도로는 ○○구성택지개발 사업시행자인 토지주택공사에 의하여 개설하여 ○○시에 기부채납한 너비 6m, 길이 645m(○○○-○번지)로 승용차가 교행이 충분한 도로로 보인다. 그런데 피청구인은 도로폭이 6m 미만이어서 개발행위허가기준에 적합하지 않다고 불가사유로 하였으나, 너비 6m인 이 사건 도로는 소로에 해당하여 승용차가 교행이 가능한 도로로 보이고, 피청구인측 도로부서의 질의회신에서 당해 도로의 폭이 6m 도로라고 명시하여 회신하고 있다는 점에서 이 사건 신청지에 이르는 도로가 ○○산 등산객과 근린공원 이용객들의 보행안전이 우선되므로 도로폭원 완화가 부적합하다는 피청구인의 주장은 납득하기 어렵다. 2) 다음으로, 피청구인의 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반한다고 하는 청구인의 주장에 대해서 본다. 가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001.09.28. 선고 2000두8684 판결). 나) 이 사건에 관하여 위 인정사실에 비추어 보건대, 청구인이 2015. 4. 14. 피청구인에게 이 사건 신청지에 대한 건축허가 사전결정신청을 하자, 피청구인은 건축허가 사전결정 신청에 따른 관련법 협의를 거쳐 2015. 5. 19. 청구인에게 개발행위가 가능하다는 사전결정통지를 하였고, 위 견해표명을 신뢰한 청구인에게 어떠한 귀책사유를 찾기 어려우며, 위 건축 관련 입지와 규모의 사전결정 심사가 ‘적합’으로 결정되자 청구인은 이를 신뢰하여 위 신청지에 대한 건축을 위해 2015. 5. 25. 토지매매계약을 하고 12억 원을 지급하고, 건물설계계약을 하여 계약금 1억 원을, 개발행위 용역계약금 3,740만원, 건축허가신청에 필요한 지질조사를 실시하기 위하여 용역비 500만 원 등 약 13억 3천만 원을 지급하는 등 적지 않은 금원을 투입한 사실이 인정되고, 이 사건 신청지에 건축허가를 한다고 하여도, 위에서 본바와 같이 자연환경 및 미관 훼손 등 그 주변 환경의 경관과 조화를 이루지 못한다고 볼 수 없고, 이 사건 건축허가로 인근 임야의 무분별·무질서한 개발이 초래되어 이로 인하여 인근 주택지의 주거환경이 악화된다고 볼 수 없음에도, 청구인이 2015. 6. 4 피청구인에게 한 건축사전심사결정에 따른 건축허가신청에 대하여 2015. 7. 14. 개최된 2015년 제12회 도시계획위원회에서 부결되자 2015. 7. 22. 청구인에게 이 사건 처분을 함으로서, 이로 인하여 청구인으로서는 막대한 손실을 입게 되었을 뿐만 아니라 거래관계 훼손 등 사업상 막대한 손실로 회복하기 어려운 상황에 이르렀다면, 피청구인이 「건축법」 제10조제4항에 따라 이 사건 신청지에 대하여 주변환경이나 진입도로 등을 미리 확인하여 건축허가가 가능하다고 통지하였음에도, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다는 사정이 없음에도 스스로 내린 결정을 뒤엎고 주변환경과 진입도로를 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 행정의 신뢰보호원칙에 반하는 위법한 처분으로 보인다. 4) 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 재량권 일탈·남용이 있는 위법한 처분이라 할 수 있고, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 있다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.