건축허가 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○○-○번지외 1필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 이 사건 토지에 2015. 4. 9. 도서관신축을 위한 건축허가를 피청구인에게 신청하자, 이에 피청구인은 2015. 4. 19(1차). 2015. 7. 9.(2차) 보완요구를 한 이를 검토한 후, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조제1항, 같은 법 시행령 제13조제1항[별표1]제3호바목마)에 따르면, 지역공공시설로서 도서관은 개발제한구역이 아닌 지역에 설치함이 원칙이고 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우 훼손된 지역에 우선 설치하여야 하는 것이고, 피청구인 관내에는 개발제한구역이 아닌 곳으로 국·공유지 및 사유지 등 도서관이 입지할 수 있는 토지가 많이 있다는 이유로 건축허가 불가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지는 지목이 전이고 이 사건 토지 인근 지역은 인근에 ○○동사무소, ○○시 노인복지회관, ○○마트, ○○은행과 도로변에 근린생활시설(음식점·사무소·소매점), 창고, 주요소 등이 건축되어 있고, 도로 안쪽으로는 개발제한구역에서 해제된 마을의 주택 및 창고 등과 비닐하우스가 혼재된 지역으로 이미 훼손된 지역이라고 볼 수밖에 없는 지역이다. 청구인이 조사한 바에 의하면 ○○시 관내 개발제한구역 내에 11개 지역에 이미 도서관허가를 한 바 있으며 그 허가지역은 인근 위성사진에서 보는 바와 같이 이 사건 토지보다 훼손이 덜한 지역이거나 비슷한 지역으로 보인다. 2) 이 사건 토지 인근에는 ○○초등학교가 있으나 ○○동 지역에는 공공도서관이 설치되어 있지 않아 지역주민 특히 어린이나 주부 등이 불편을 겪고 있으며, ○○시 도서관 건축현황도에서 보는 바와 같이 개발제한구역이 있는 다른 행정동 지역에는 대부분 개발제한구역 내에 대부분 각 1개소의 도서관이 신축허가 되었거나 건축되었으며, 기허가 되어 건축된 도서관 중 ○○동 ○○○-○○번지 ○○○도서관과 ○○동 ○○○-○번지상의 도서관은 인근에 개발제한구역의 마을이 없음에도 별개로 택지개발지구로 조성된 마을 인근지역에 ○○시 ○○도서관과 ○○시 ○○도서관이 소재하는 곳에도 도서관을 허가하는 등 도서관이 편중되어 허가되었고, 정작 도시화가 덜된 곳에는 작은 도서관이 필요함에도 피청구인은 도서관 건축허가를 불허가하였다. 이러한 피청구인의 이 사건 처분은 형평성이 없는 처분인 것이다. 피청구인은 도서관은 도보 또는 대중교통으로 통행이 원활한 곳에 위치하여야 하므로 대중교통이 편리한 지역에 편중될 수밖에 없다고 하나 피청구인 기허가한 ○○동 ○○○-○번지는 ○○동 지역마을과 ○○동 지역마을에서도 외딴곳이며, 마을버스도 다니지 않는 외딴 산속에 위치한 곳으로 마을에서 버스를 타고 정류장에 내려 약 700m를 걸어서 이용하기는 불편하여 부적합한 곳에 허가가 되었고, 이에 반해 청구인의 이 사건 토지는 마을버스와 시내버스가 다니는 도로변으로 인근마을에서도 충분히 걸어 다닐 수 있는 적합한 곳이다. 3) 청구인이 신청한 도서관은 개발제한구역법 시행령 제13조제1항[별표1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위 3.개발제한구역에 입지하여야만 기능과 목적이 달성되는 시설 중에 포함된 시설로서 마목의 학교 중 유아교육법에 의한 유치원, 바목의 지역공공시설 중 「영유아보육법」에 의한 어린이집의 경우에서 볼 때 개발제한구역 주민을 위한 경우만 해당한다고 단서조항이 있으나 위 바목의 같은 지역공공시설 중 도서관은 단서조항이 없는 것으로 볼 때, 인근 주민들을 위한 근린생활시설로서 1000㎡의 면적으로만 제한하는 것으로 보인다. 그리고 도서관은 영리목적이 아닌 근린지역에서 필요한 공공시설로서 공공기관에서 우선 설치하여야 하는 것이나 피청구인에게는 설치계획이 없어 청구인이 신청한 것으로 토지가격이 높은 인근 일반 주거지역에서는 공공기관이 아닌 자가 설치하기는 어려운 실정이라 할 수 있는 것이다. 따라서 청구인은 이 사건 도서관 건축허가 신청은 개발제한구역에 입지하여야 기능과 목적이 달성되는 시설로서 적합하게 신청한 사항이라 하겠다. 4) 청구인이 신청한 이 사건 도서관 건축허가신청은 피청구인의 건축허가 협의과정에서 어떠한 불가협의가 없었고, 피청구인은 수차례 보완요구와 보완과정을 거친 후 보완사항의 잘못이 아닌 사유로 이 사건 처분을 하였다. 이러한 피청구인의 이 사건 처분은 부당하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지는 인근 지역 위성사진에서 보는 바와 같이 인근에 ○○동사무소, 노인복지회관, ○○마트, ○○은행과 도로변에 근린생활시설, 창고, 주유소 등 건물이 도로변에 건축되어 있고, 도로 안쪽으로는 개발제한구역에서 해제된 마을의 주택 및 창고 등이 혼재된 지역으로 이미 훼손된 지역이라고 볼 수 밖에 없으며 기 허가된 11개의 도서관 허가지와 비교했을 때 훼손이 덜한 지역 또는 비슷한 지역이라고 하나, 개발제한구역법 제12조제1항, 같은 법 시행령 제13조제1항[별표1]제3호바목마)에 따라 해당 시·군·구 관할 구역내 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우로서 이미 훼손된 지역에 우선 설치하여야 하며 도서관은 건축 연면적 1,000제곱미터 이하의 규모로 한다고 규정하고 있는바, 이는 지역공공시설로서 도서관이 필요한 경우 해당 시·군·구 관할 구역 내 개발제한구역밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우 이미 훼손된 지역에 우선 설치하여야 하는 것이다. 즉, 지역공공시설로서 도서관이 필요한 경우 개발제한구역이 아닌 지역에 설치함이 원칙으로 ○○시 토지 면적은 2015. 1. 1. 현재기준으로 93.04㎢이며, 그 중 개발제한구역 면적이 71.89㎢이고 개발제한구역 밖의 면적이 21.15㎢입니다. 따라서 피청구인 관내 구역 내 개발제한구역 밖의 면적에는 국·공유지와 사유지를 모두 포함하여 도서관이 입지 할 수 있는 토지가 21.15㎢로 매우 많이 있으므로 도서관이 개발제한구역에 입지할 필요성이 전혀 없다. 2) 청구인은 이 사건 토지는 행정동 ○○동지역으로 ○○초등학교가 있으나 ○○동 지역에는 공공도서관이 설치되어 있지 않아 지역 주민(어린이, 주부 등)이 불편을 겪고 있으며, 다른 행정동 지역에는 대부분 각 1개소의 도서관이 신축허가 되거나 도시화된 동에 편중되어 허가되었으나 정작 도시화가 덜된 곳에는 작은 도서관이 필요함에도 피청구인이 이 사건 처분을 하였다고 하나, 도서관은 지역공공시설로서 도보 또는 대중교통으로 통행이 원활한 곳에 위치하여야 하므로 상대적으로 사용인구가 많고 대중교통이 편리한 동에 편중될 수밖에 없으며 이 사건 토지는 기 도서관으로 허가된 ○○동 ○○○-○번지와 600m도 채 떨어지지 않은 위치로 기 도서관으로 허가된 부지 인근에 추가적으로 허가하는 것은 무질서한 도시의 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하고자하는 개발제한구역의 지정목적에 위배된다 할 것이고, 또한, 도서관은 영리목적이 아닌 근린지역에 필요한 공공시설로서 공공기관(○○시)에서 우선 설치하여야 하나 ○○시에는 도서관 설치계획이 없어 청구인이 신청한 것으로서 토지가격이 높은 인근 일반주거지역에서는 공공기관이 아닌 자가 설치하기는 어려운 실정이라는 주장도 ○○시는 2020년 ○○시 계획인구 약 333,000명에 대비한 공공도서관 건립계획은 현재 2개의 공공도서관 외 권역별로 총 7개관 확충을 추진하고 있으며, 그 중 ○○도서관은 예산이 편성되어 추진 중에 있으며, ○○도서관은 부지가 확보되어 현재 확충을 위한 행정절차 진행 중에 있어 피청구인이 도서관 설치계획이 없다는 청구인의 주장은 전혀 맞지 않는다. 3) 또한, 청구인은 건축허가 협의과정 중 수차례의 보완요구와 보완과정을 거친 후 보완사항의 잘잘못이 아닌 사유로 불가처분함은 행정행위의 부작위의 행위라고 하나, 청구인의 주장과 같이 비교적 도시화가 덜 된 동에 작은 도서관 등 생활편익시설이 필요한 바 위치, 사용인구 및 도서 수 등을 검토하여 14곳에 도서관이 허가 되었으나 2015년 말까지 준공된 10곳 중 3곳은 미사용 6곳은 수요가 크지 않아 사업수익성이 없는 등의 사유로 불법 용도변경(창고, 사무실, 작업장 등)하여 사용하다 적발되어 시정명령 처분한 바 있다. 이는 처음부터 도서관을 운영할 목적이 없고 향후 타 용도로 사용·임대하기 위하여 법을 악용하는 것으로 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 개발제한구역 목적에 위배되며, 국민의 정보 접근권과 알 권리를 보장하는 도서관의 사회적 책임과 그 역할 수행에 필요한 사항인 도서관법 목적에도 어긋난다. 이에 따라 추가적인 도서관 허가에 있어 준공 후 실질적으로 도서관으로 계속 사용 가능한지의 검토를 위해 자세한 사업계획서 및 실질적 수요대상자에 대한 현황 파악에 대하여 보완 요구 하였으며 이에 따라 청구인은 빈곤층 아동을 위한 작은 도서관 설립이라는 도서관 운영 계획서를 제출하였으나 실질적으로 이용할 수 있는 아동 수에 대한 조사 자료는 없이 막연히 ○○동 전체 인구 3,974명 중 30%(1,192명) 정도가 도서관을 이용 할 것으로 예상할 뿐 도서관의 실질적 수요대상자에 대한 조사자료는 제출하지 못한바, 청구인이 신청한 빈곤층 아동을 위한 도서관 설립의 사업계획은 타당하지 못하다고 판단되므로 불허가 처리함이 타당하다 할 것이다. 아울러, 피청구인은 이러한 도서관에서 타 용도로 사용되는 폐단을 방지하고 개발제한구역 지정 목적에 부합하고자 청구인을 포함하여 5건에 대하여 청구인에게 처분한 동일 사유를 가지고 2015. 10. 건축허가 불가처분 한 바 있으며, 현재까지 도서관 건축허가를 불허하고 있다. 따라서 피청구인의 처분은 형평성에 어긋나지 않으며, 법 취지에 타당한 처분인 것이다. 4) 위와 같이 개발제한구역법에서 허용된 도서관은 개발제한구역법 시행령 제13조제1항[별표1]제3호바목마)에 속한 시설로 제3호의 입지기준에 따라 해당 시·군·구 관할 구역 내 개발제한구역밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우(국·공유지와 사유지를 모두 포함)로서 이미 훼손된 지역에 우선 설치하여야 하며 도서관 설치 계획에 있어 실질적인 수요대상자에 대한 조사가 자세히 이뤄져야 하나 이에 대한 조사 자료도 전혀 없이 신청된 건축허가는 사업타당성이 없으며 동법 제1조 규정에 의거 무질서한 도시의 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하고자하는 개발제한구역의 지정목적에 위배되므로 불허가 처리함이 타당함에 따라 개발제한구역 내 건축허가 신청 불허가 처분을 취소하여야 한다는 청구인의 주장은 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 2.~9. 생략 ②~⑩ 생략 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. ② 생략 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272459"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획확인서, 이 사건 처분서, 현황도, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지를 포함한 일원은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 도시지역, 자연녹지지역이고, 개발제한구역법 상 개발제한구역이다. 나) ○○시 면적은 2015. 1. 1. 현재기준으로 93.04㎢이며, 이 중 개발제한구역 면적은 71.89㎢이고, 개발제한구역 밖의 면적이 21.15㎢이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272457"></img> 다) 청구인이 2015. 4. 9. 피청구인에게 이 사건 토지에 도서관건축목적 건축허가신청을 하자, 피청구인은 2015. 4. 28. 건축허가 보완 통보와, 2015. 7. 9. 건축허가 재보완 통보를 하였다. 라) 청구인의 보완에 대하여 피청구인은 2015. 10. 22. 개발제한구역법상 지역공공시설은 해당 시·군·구 관할구역 내 개발제한구역 밖에 입지할 수 없는 경우 이미 훼손된 지역에 우선 설치하여야 하는데, 현재 ○○시 관내 개발제한구역이 아닌 지역(국공유지 및 사유지)에 도서관을 설치할 수 있는 토지가 많다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 마) ○○시 도서관 중·장기 발전방안에 따르면, 기존 ○○도서관과 ○○도서관 이외에 ○○○도서관 등 7개의 도서관이 2020년까지 건립될 계획에 있다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항, 같은 법 시행령 제13조제1항[별표1]에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없고, 다만, 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 등에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으며, 지역공공시설인 도서관은 건축 연면적 1,000제곱미터 이하의 규모로 한정하고 해당 시·군·구 관할 구역 내 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우로서 이미 훼손된 지역에 우선 설치하여야 한다고 규정한다. 3) 청구인은 ○○시 개발제한구역 내에 11개 지역에 이미 도서관허가를 한 바 있으며 그 허가지역은 이 사건 토지보다 훼손이 덜한 지역이거나 비슷한 지역으로 보이고, 이 사건 토지 인근에는 ○○초등학교 등이 있으나 공공도서관이 설치되어 있지 않아 지역주민 등이 불편을 겪고 있으며, 이 사건 토지가 위치한 도시화가 이루어지지 않은 곳에는 작은 도서관이 필요함에도 이 사건 처분을 하는 것은 형평성이 없다고 주장한다. 살피건대, 개발제한구역법 제12조제1항, 같은 법 시행령 제13조제1항[별표1]제3호 바목마)에서 해당 시·군·구 관할 구역내 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우로서 이미 훼손된 지역에 우선 설치하도록 규정하고 있는 취지는 도시의 무질서한 확산 방지와 자연환경 보전과 도시민의 건전한 생활환경을 위하여 개발제한구역 훼손을 방지하고 함에 있는바, 이에 따르면 개발제한구역에 입지하여야만 기능과 목적이 달성되는 시설이라도 그 입지를 ①개발제한구역이 아닌 지역〉②개발제한구역 중 훼손된 지역〉③개발제한구역 중 훼손이 되지 않은 지역 순으로 설치하도록 제한을 두고 있는 것이다. 청구인이 신청한 지역공공시설인 도서관도 위 규정에 따라 설치하여야 하는데, ① 피청구인 관내 면적은 2015. 1. 1. 기준으로 93.04㎢ 중 개발제한구역 면적이 71.89㎢이고 개발제한구역 밖의 면적이 21.15㎢으로, 개발제한구역 밖의 면적에는 국·공유지와 사유지를 모두 포함하여 도서관이 입지 할 수 있는 토지가 충분히 있다는 점 ② 피청구인의 2020년 ○○시 계획인구 약 333,000명에 대비한 공공도서관 건립계획으로 현재 2개의 공공도서관 외 권역별로 총 7개관 확충을 추진하고 있으며, 그 중 ○○도서관은 예산이 편성되어 추진 중에 있으며, ○○도서관은 부지가 확보되어 현재 확충을 위한 행정절차 진행 중에 있는 점 ③ 피청구인 관내 비교적 도시화가 덜 된 지역에 위치, 사용인구 및 도서 수 등을 검토하여 14곳에 도서관이 허가 되었으나 2015년 말까지 준공된 10곳 중 3곳은 미사용 6곳은 수요가 크지 않아 사업수익성이 없는 등의 사유로 불법 용도변경(창고, 사무실, 작업장 등)되어 사용하여 개발제한구역이 훼손되고 있는 점 ④ 청구인이 도서관 설치 계획에 있어 실질적인 수요대상자에 대한 조사가 자세히 이뤄져야 하나 실질적으로 이용할 수 있는 아동 수에 대한 조사 자료는 없이 막연히 ○○동 전체 인구 3,974명 중 30%(1,192명) 정도가 도서관을 이용 할 것으로 예상된다고 할 뿐 도서관의 실질적 수요대상자에 대한 조사자료는 제출하지 못하여 이러한 조사 자료도 전혀 없이 신청된 건축허가는 사업타당성이 없어 다른 용도로 사용함으로 개발제한구역의 훼손을 가져올 개연성이 크다는 점 등을 들어 한 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다거나 부당하여 보이지 않는다. 4) 따라서 피청구인의 이 사건 처분이 재량권 일탈·남용이 있는 위법한 처분이라 할 수 없고, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.