건축허가 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○-1번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 노유자 시설(노인요양원) 건축허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 이에 피청구인은 이 사건 신청지는 마을 중심부 도로변에 위치하고 있으며, 신청지 주변으로 급격한 주택부지 조성으로 인해 인구가 나날이 증가함에 따라 자연친화적 주거지역을 형성하고 있어, 노유자 시설 입지 시 주변지역의 토지이용실태 및 경관과의 부조화는 물론 인근지 지하수 부족, 주차 및 도로교통 혼잡 등의 피해발생이 우려됨을 이유로 불가 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 노유자 시설 건축을 목적으로 이 사건 신청을 하였고, 보완사항에 대하여는 도면수정 등 보완을 완료하였다. 2) 이 사건 신청지는 마을 중심부가 아니고, 지방도 ○○○호선에 접한 접도구역 밖으로 건축물 배치로 인해 도로교통 혼잡 등에 영향을 미치지 아니하며, 주변지역의 토지이용실태 또는 경관과의 부조화 및 인근지 지하수 부족 피해에 영향을 주지 아니하는 부락의 변두리에 위치한 지역으로 이 처분사유에 저촉되지 아니한다. 3) 피청구인은 특별한 사유가 없는 한 민원을 공평하게 처리하여야 함에도 주변지역의 토지이용실태 또는 경관과의 부조화 및 인근지 지하수 부족피해에 영향을 준다는 이유로 이 사건 처분을 한바, 이는 피청구인이 자의적으로 청구인의 이 사건 신청 자체를 인정하지 않는 처분을 한 것이다. 4) 따라서 이 사건 처분은 피청구인이 재량권을 일탈한 처분으로 청구인에게 막대한 불이익을 안겨준 것으로, 입법취지를 살리는 합리적인 해석으로 이 사건 처분은 취소되어야 마땅하다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 신청지는 마을 중심부 도로변에 위치하고 있으며, 신청지 주변으로는 급격한 주택부지 조성으로 인해 인구가 나날이 증가하여 자연친화적 주거지역을 형성하고 있어, 노인복지시설(노유자시설) 입지 시 주변지역의 토지이용실태 및 경관과의 부조화는 물론 인근지 지하수 부족, 주차 및 도로교통 혼잡 등의 피해발생이 우려되는바, 개발행위 허가기준에 부적합하였기에 이 사건 처분을 하였다. 2) 건축허가(개발행위협의) 신청 시 관련부서의 협의를 거쳐 보완사항을 통보하였으며, 청구인에게 보완통보 시에는 ‘보완제출 후 관련법 검토결과에 따라 추가 보완 및 반려(불가)처분 될 수 있음’을 명시하였다. 또한 청구인이 특별히 합리적인 사유가 없는 처분사항이라고 주장하는‘경관과의 부조화, 인근지 지하수 부족, 교통혼잡’등은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」[별표1의2] 개발행위허가기준에 다음과 같이 명시되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027183"></img> 3) 그리고, 개발행위허가(협의) 검토 단계에서 상기사항은 개발행위 허가기준에 적합한지 판단해야 할 중요한 항목으로, 이 사건 신청에 대해서도 보완사항 통지 전·후로 현장확인 및 서류 검토 등을 통해 주변에 미치는 영향을 종합적으로 고려하여 이 사건 처분을 한 것으로 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014. 1. 14.> ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009. 6. 9., 2010. 5. 31., 2011. 5. 30., 2014. 1. 14., 2017. 1. 17.> 1. 제20조제3항에 따른 공사용 가설건축물의 축조신고 2. 제83조에 따른 공작물의 축조신고 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14, 2018.8.14> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012. 4. 10.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012. 4. 10.> ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027185"></img> 【개발행위허가운영지침】 2-1-3 허가기준 검토(법 제57조, 제58조제1항) (1) 허가권자는 개발행위허가의 신청내용이 다음의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 할 수 있다. ① 3-1-1.에 규정된 개발행위허가 규모에 적합할 것 ② 도시·군관리계획의 내용에 배치되지 않을 것 ③ 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 ④ 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것 ⑤ 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보 계획이 적정할 것 (2) 허가권자는 개발행위허가의 신청내용이 별표 3의 경관체크리스트, 별표 5의 위해방지 체크리스트, 그 밖에 이 지침에서 정하는 규정에 적합한지 여부를 검토한 후 개발행위허가 신청인에게 위해방지에 관한 계획서를 제출하게 하거나 개발행위허가 신청자의 의견을 듣고 필요한 조건을 붙일 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 청구인들과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인들은 2018. 12. 5. 노유자 시설 건축을 목적으로 이 사건 신청을 하였다. 나) 피청구인은 2019. 3. 29. 다음과 같은 불가사유를 이유로 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027181"></img> 2)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제58조 제1항은 시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 하고, 제3항은 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 시가화 용도, 유보 용도, 보전용도에 따라 대통령령으로 정한다고 되어 있다. 국토계획법 시행령 제56조 제1항은 위 법 제58조 제3항에 따른 개발행위허가의 기준을 [별표1의2]와 같이 정하고 있고, 1. 라. (1)항은 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것으로 되어 있으며, 마. (1)항은 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것으로 되어 있다. 또한, 같은 기준 [별표1의 2] 2. 가. (2)항은 도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니할 것으로 되어 있고, 다만 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위안에서 도시·군계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 3) 가) 청구인들은 이 사건 신청지가 도로교통 혼잡 등에 영향을 미치지 아니하고, 주변지역의 토지이용실태 또는 경관과의 부조화 및 인근지 지하수 부족 피해에 영향을 주지 아니하는 등 이 사건 처분 사유에 저촉되지 아니하므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈한 처분으로 위법·부당하다고 주장한다. 나) 건축법 제11조 제1항 및 제5항에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 제1항에 따른 건축허가를 받으면 제5항 제3호의 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다고 되어 있으므로 건축허가 시 개발행위허가 관련 법령도 함께 검토할 필요가 있다. 한편, 국토계획법 시행령 제56조에서는 개발행위 허가기준을 설시하고 있는데, 이에 따르면 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하고, 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하여야 하며, 도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니한다. 개발행위허가는 재량행위이고, 재량행위에 해당하는 행정행위에 대한 사법심사는 기속행위에 대한 사법심사와는 달리 행정청의 재량에 기초한 공익판단의 여지를 감안하여 해당 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181판결 등 참조), 이러한 재량권의 일탈·남용에 대하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 증명책임을 진다(대법원 1987. 12. 8. 선고 87누861 판결 등 참조). 살피건대, 을 제3호증의 각 사진 및 도면에 따르면, 이 사건 신청지가 마을 중심부 도로변에 위치하고, 주변지역의 개발로 인해 주차 및 교통혼잡이 예상되며, 인근지 지하수 부족 등 이 사건 처분 사유에 해당할 여지가 높다. 그렇다면 이 사건 처분사유에 해당하지 아니하여 재량권을 일탈·남용하였다는 청구인들의 주장은 소명이 필요한바, 제출된 자료에 따른 청구인들의 주장과 소명방법만으로는 이를 인정하기에 부족하다. 결국 이 사건 처분은 위법·부당하다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 이를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.