건축허가 불허가 통보처분 취소 청구

1. 사건개요 청구인은 대전 ㅇㅇ구 ㅇㅇ동 ㅇㅇㅇ번지 임야에 단독주택 4개동을 신축하고자 피청구인에게 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 개발행위 허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2019. 8. 8. ‘조치계획 미비 및 당해 개발행위의 개발규모 및 사업부지 등 사업계획에 대한 전반적인 재검토 필요’를 사유로 불허가 통지를 하였다. 2. 관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 대전광역시 도시계획 조례 제23조 3. 인정사실 청구인 및 피청구인이 제출한 심판청구서와 답변서 등 소명자료의 각 기재내용에 따르면, 다음의 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인이 개발행위를 하고자 하는 대전 ㅇㅇ구 ㅇㅇ동 ㅇㅇㅇ번지 임야 5,515㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 함)는 도시·군관리계획상 ‘자연녹지지역’에 해당한다. 나. 청구인은 2018. 11. 5. 피청구인에게 이 사건 토지 중 4,650㎡(최초 4,240㎡)에 관하여 단독주택 4개동을 신축하고자 건축(개발행위)허가 신청을 하였다. 다. 이 사건 신청에 따라 피청구인은 2019. 6. 4. 도시계획분과위원회 심의를 거쳐 청구인에게 위 위원회의 아래와 같은 보완사항을 통지하였다. - 대전광역시 도시계획 조례 제23조에 따른 경사도에 대한 심의는 대부분 평평한 땅인데 일부분이 불가피한 경우 심의를 통하여 허가할 수 있다는 취지이므로 사업부지 재검토 - 불법 훼손지가 있으므로 인접 필지 수목이 양호한 곳을 포함하여 입목축적도 조사 - 소방차 등 대형 차량이 진입하기에 도로 경사가 세고 폭이 협소하여 회차 공간이 부족하므로 도로의 경사도를 10% 내외로 조정, 도로 폭 조정 및 회차 공간 마련 등 재검토 - 절토량이 과도하므로 절토량 축소 - 옹벽과 사면이 높아 위화감을 주고 경관상 좋지 않으므로 높이 조정 및 식재 계획 등 대책마련 라. 이후 피청구인은 청구인의 일부 보완 계획을 통보 받아 2019. 7. 24. 도시계획 분과위원회의 재심의를 거쳤으나 ‘조치계획(보완사항)이 미비하며, 당해 개발행위의 개발규모 및 사업부지 등 사업계획 전반에 대한 재검토가 필요함’을 사유로 부결되었다. 마. 피청구인은 2019. 8. 8. 청구인에게 건축(개발행위)허가 신청 불허가 통지[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]] 이후 피청구인은 2019. 8. 13. 이 사건 처분에 관하여 2019. 6. 4. 도시계획 분과위원회 재심의 결정 사유가 실질적인 거부 사유임을 정정통보 하였다. (이하 ‘이 사건 처분’이라 함)를 하였다. 4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 근거법령 1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」제2조 제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 2) 국토계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제30조(용도지역의 세분) 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 함)은 법 제36조 제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획결정으로 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역 및 녹지지역을 다음 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다. 4. 녹지지역 다. 자연녹지지역 : 도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조 제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. [별표 1의2] 개발행위허가기준(제56조관련) 1. 분야별 검토사항 <table class="tbl3"><thead><tr><th>검토분야</th><th>허가기준</th></tr></thead><tbody><tr><td>가. 공통분야</td><td>(1) 조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것<br>(2) 역사적·문화적·향토적 가치, 국방상 목적 등에 따른 원형보전의 필요가 없을 것<br>(3) 토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우에는 다음의 사항 중 필요한 사항에 대하여 도시·군계획조례(특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례를 말한다. 이하 이 표에서 같다)로 정하는 기준에 적합할 것<br>(가) 국토교통부령으로 정하는 방법에 따라 산정한 해당 토지의 경사도 및 임상(林相)<br>(나) 삭제 <2016. 6. 30.>(다) 표고, 인근 도로의 높이, 배수(排水) 등 그 밖에 필요한 사항</td></tr><tr><td>라. 주변지역과의 관계</td><td>(1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것<br>(2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.</td></tr><tr><td>마. 기반시설</td><td>(1) 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것</td></tr></tbody></table> 3. 용도지역별 검토사항 <table class="tbl3"><thead><tr><th>검토 분야</th><th>허가 기준</th></tr></thead><tbody><tr><td>나. 유보용도</td><td>1) 법 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 자연녹지지역일 것<br>2) 지역 특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려할 것</td></tr></tbody></table> 3) 대전광역시 도시계획 조례 제23조(개발행위허가의 기준) ① 영 별표 1의2 제1호에 따라 개발행위허가를 할 수 있는 기준은 다음 각 호와 같다. 1. 영 별표 1의2 제1호 가목 (3)에 따라 개발행위허가를 할 수 있는 경우는 다음 각 목에 해당되는 경우로 한다. 가. 임상(林相): 헥타르당 입목축적이 산림기본통계상의 관할 자치구의 헥타르당 입목축적의 25퍼센트 미만인 토지. 다만, 주거·상업·공업지역의 경우 35퍼센트 미만인 토지로 한다. 나. 경사도: 평균경사도가 16.5도 미만인 토지. 다만, 평균경사도가 11도 이상 16.5도 미만인 토지(최대경사도가 16.5도 미만이면서 평균경사도가 16.5도 미만인 토지는 제외한다)는 자치구 도시계획위원회의 심의를 거쳐 개발행위를 허가할 수 있다. 3. 제1호 나목에도 불구하고 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업 및 「도시개발법」에 따른 도시개발사업으로 인하여 발생한 경사면에 둘러싸여 이용이 불가능한 토지 중 도시경관 증진을 위하여 필요한 경우 구청장이 재해나 환경에 위해가 없다고 판단하여 자치구 도시계획위원회의 심의를 거치는 경우에는 개발행위를 허가할 수 있다. 나. 청구인의 주장 이 사건 처분은 아래와 같은 점 등을 고려하지 않아 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다. 1) 이 사건 신청지의 평균경사도는 대전광역시 도시계획 조례에서 정한 경사도 관련 요건을 모두 충족한 상태로 피청구인의 사업부지 재검토는 잘못된 지적이며 보완이 불필요하다. 2) 이 사건 신청지는 대전광역시 도시계획 조례에서 정한 입목축적을 충족하는 지역으로 종전 훼손지는 훼손 후 7년이 지나 벌채 전 입목축적을 환산하여 고려할 필요가 없다. 3) 청구인은 도로법령에 따른 이 사건 신청지 내에 설치될 도로의 종단경사 요건을 충족하였으며, 추가적으로 피청구인의 보완요구에 따라 추가적으로 종단경사 및 도로폭 등을 설계변경 하였다. 4) 피청구인의 보완 사항인 도로의 경사도를 조정하기 위하여 절토량이 늘어난 것으로 피청구인의 보완 사항은 모순된다. 5) 옹벽에 관하여는 관련 규정이 정한 요건을 충족하였고, 피청구인의 보완사항을 고려하여 옹벽 길이 및 높이에 관하여 보완을 하였다. 6) 이미 이 사건 신청지 주변에는 ‘ㅇㅇㅇㅇㅇ’란 이름으로 주택이 조성되어 있는바, 기존 개발된 주택들과 유사한 환경 및 개발행위임에도 청구인의 신청만을 거부한 점, 공익에 비해 제한되는 사익이 과도한 점을 고려할 때 평등의 원칙 및 비례의 원칙에 반한다. 다. 이 사건 처분에 대한 판단 1) 관련 법리 가) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 함) 제56조는 개발행위허가의 대상을, 제57조는 개발행위허가의 절차를 규정하고, 제58조는 제1항에서 개발행위허가의 기준을 규정하면서 제3항에서 구체적 기준의 설정을 대통령령에 위임하고 있다. 이러한 개발행위허가는 그 금지요건·허가기준 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로, 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 되고, 이러한 재량권 일탈·남용에 관하여는 행정행위의 효력을 다투는 사람이 주장·증명책임을 부담한다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결, 대법원 2017. 6. 19. 선고 2016두30866 판결 등 참조). 나) 아울러 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지분할, 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보존지역 안에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위로서 대통령령이 정하는 행위를 하고자 하는 이는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 특별시장 등은 ① 개발행위허가의 신청내용이 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, ② 도시관리계획의 내용에 배치되지 아니할 것, ③ 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것, ④ 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것, ⑤ 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정할 것 등의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다. 다) 한편 행정처분에 있어 수개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 할 수 없다(대법원 1997. 5. 9. 선고 96누1184 판결, 대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두1264 판결 등 참조). 2) 이 사건 신청지 경사도에 관한 점 국토계획법 및 같은 법 시행령의 위임에 따른 대전광역시 도시계획 조례 제23조는 평균경사도가 16.5도 미만인 토지에 한하여 개발행위허가 할 수 있음을 정하고 있고, 다만 평균경사도가 11도 이상 16.5도 미만인 토지는 자치구 도시계획 위원회의 심의를 거쳐 개발행위를 허가 할 수 있음을 정하고 있는데 위 규정이 평균경사도가 위 기준에 부합한다고 하더라도 개발행위를 당연히 허가하라는 취지의 규정으로 볼 수 없다. 살피건대, 이 사건 개발 대상 신청지 4,650㎡ 중 15도 이상 20도 미만 경사도에 해당하는 면적은 1,632.9㎡로 전체 35.1%에 해당하고 20도 이상 25도 미만인 토지는 1,076.8㎡로 전체23.2%에 해당되어 15도 이상 25도 미만의 경사도를 가진 토지의 구성이 전체 신청지의 58.3%에 해당하는 등 전체적으로 경사가 다소 가파른 편일뿐더러, 설령 이 사건 신청이 국토계획법 시행령 및 대전광역시 도시계획 조례에서 정한 평균경사도 기준에 부합한다고 하더라도, 개발행위허가는 재량행위인 점에 비추어 실제 해당 신청지의 해당 입지, 환경, 및 주변 경관 등을 들어 이 사건 불허가처분 한 것이 위법하다고 볼 수 없다. 3) 절토량 및 옹벽과 사면에 관한 점 도시계획변경결정 당시 도시계획법령에 의하면, 도시계획구역 안에서의 녹지지역은 보건위생·공해방지, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 때에 지정되고, 그 중 자연녹지지역은 녹지공간의 보전을 해하지 아니하는 범위 안에서 제한적 개발이 불가피할 때 지정되는 것으로 녹지 공간의 보전을 해하지 아니하는 범위 및 제한적 개발의 불가피성에 대한 판단은 앞서 살펴본 바와 같이 재량행위라 할 것이다. 청구인의 개발행위 허가 신청에 따르면 이 사건 신청지의 개발행위에 따른 절토량은 16,564㎥로 15톤 덤프 트럭 기준으로 약 2,600여대가 필요할 정도로 토공량이 과도하고, 국토계획법 시행령 제56조 제1항 관련 [별표 1의2] 1. 라.(1)에서 정한 개발행위허가기준에 의하면 ‘개발행위로 건축하는 건축물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 않아야’ 하는바, 옹벽과 사면에 관하여도 청구인이 일부 개선하여 설계를 변경하였으나 이 사건 신청지는 주변 주택에 비하여 표고가 높은 곳에 위치하여 청구인이 신축하고자 하는 건물이 주변 경관과 조화를 이룬다고 보기 어려워 이를 불허가처분 사유로 든 것이 불합리 하다고 보기 어렵다. 4) 이 사건 신청지 내 입목축적 및 도로 경사도에 관한 점 국토계획법 시행령 제56조 제1항 관련 [별표 1의2] 1. 가.(3)에서 정한 개발행위허가기준에 따르면 국토교통부령으로 정하는 방법에 따라 산정한 임상을 검토할 것을 그 기준으로 삼고 있는데 국토계획법 시행규칙 제10조의2는 임상의 산정방법을 산지관리법 시행규칙 [별표 1의3] 비고 제3호에 따라 준용되는 같은 규칙 [별표 1] 비고 제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 방법으로 정하고 있다. 이에 따르면 입목축적의 조사방법은 표준지 조사를 원칙으로 하고 표준지를 선정함에 있어 협의 신청 산지가 훼손되어 벌채 전의 입목축적으로 환산하는 등의 방법을 통하여 입목축적조사를 할 수 없는 경우에는 협의 신청산지와 입목의 구성이 유사한 인근 지역에서 입목축적조사를 할 수 있다고 규정하고 있으나 이 사건 신청지 내의 복구준공지는 이미 수년 전에 훼손되어 있다가 이 사건 신청 이전에 복구 완료되어 벌채 전의 입목축적으로 환산하는 방법을 통하여 입목축적 조사를 할 수 없는 경우에 해당된다고 보기 어렵고, 과거 훼손되지 아니하여 해당 구역이 표준지로 선정되었다 가정하더라도 대전광역시 도시계획조례가 정한 기준을 미충족 한다고 단정할 수 없는 점, 기존에 표준지를 3개를 설정하여 산정한 대전광역시 도시계획 조례가 정한 입목축적도 25%를 충족하는 점 등을 고려할 때 이 부분 불허가 사유는 불합리한 것으로 보인다. 아울러 도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙 제25조에 따라 산지의 국지도로의 최대 종단경사는 설계속도 20～40km를 기준으로 15～16%로 정하고 있고, 청구인은 피청구인의 보완요구에 따라 종단경사를 11.5%로 설계변경하고 도로폭까지 변경하였는바, 이 부분 불허가 사유 또한 납득하기 어려운 것은 마찬가지이다. 다만, 수개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우 그 처분을 위법하다고 할 수 없는 것으로 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 이 사건 신청지 내 입목축적 및 도로 경사도를 처분 사유로 든 것은 잘못이라 하더라도, 앞서 살펴본 바와 같이 나머지 처분 사유는 정당한 처분사유로 존재한다고 할 것이므로 이와 같은 점을 들어 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다. 5) 평등의 원칙 및 비례의 원칙 위반의 점 청구인은 이 사건 신청지 주변에는 ‘ㅇㅇㅇㅇㅇ’란 이름으로 주택이 조성되어 있는바, 이와 같이 이미 개발된 주택들과 유사한 환경 및 개발행위임에도 청구인의 신청만을 거부하는 것은 평등의 원칙에 반한다고 주장한다. 그러나 청구인의 제출 자료만으로 인근 주택의 환경 및 개발조건이 이 사건 신청지와 동일하다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분이 평등의 원칙 또는 자기구속의 원칙에 위반된다고 볼 수 없고, 이 사건 신청지는 자연녹지지역으로 자연환경 및 산림의 보호, 도시의 무질서한 확산을 방지하고자 하는 그 취지를 고려할 때 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익과 이로 인하여 제한되는 청구인의 사익이 상당한 불균형에 이르렀다고 인정할 수도 없다. 따라서 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.