건축허가신청반려처분취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 서울 ○○구 ○○동 ○○○번지 대 ○○○○.○㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 건축된 지하5층, 지상 5층 규모의 집합건물인 ‘○○○○○’ (이하 ‘이 사건 집합건물’이라 한다)중 지하 1층(이하 ‘이 사건 지하1층’이라 한다) 점포의 일부 제2-2호(이하 ‘이 사건 전유부분’이라 한다) 및 (저수조로 사용되던) 지하 2층(이하 ‘이 사건 지하 2층’이라 한다)의 소유자이다. 나. 이 사건 지하 2층은 본래 건축법 시행령 제119조 제1항 제3호 라목에 따라 건축물의 바닥면적에 포함되지 않는 ‘물탱크실’로 사용되어 왔는데, 청구인은 이를 제1종근린생활시설(목욕장)으로 사용하고자 2013. 10. 28. 피청구인에게 건축허가(증축)신청서를 제출하였다. 다. 이에 대하여 피청구인은 2013. 12. 9. “청구인은 위 증축신청을 하면서 건축법 시행규칙 제6조 제1항 제1호의2에 따른 ‘건축할 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류’ 및 ‘집합건물의 공용부분을 변경하는 경우에는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(이하 ‘집합건물법’이라 한다)」 제15조 제1항에 따른 결의가 있었음을 증명하는 서류’를 제출해야 함에도 이를 제출하지 않았다”는 이유로, 청구인의 위 증축 신청을 반려(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다) 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 지하 2층은 별개의 (구분)소유권 객체가 아니라 이 사건 전유부분의 종물 내지 부합물로서 일체로서 구분소유권이 귀속되고, 청구인은 이 사건 전유부분의 전 소유자인 신청외 ○○○○ 주식회사(이하 ‘○○○○’이라 한다)로부터 이 사건 지하 1, 2층의 소유권을 적법하게 취득하였다. 따라서 이 사건 전유부분 및 이 사건 지하2층은 이 사건 집합건물과 독립된 청구인의 전유부분에 해당된다. 나. 집합건물에 있어 대지 소유·사용권의 의미는 집합건물법에 의해 정해진다 할 것인데, 집합건물법상 대지사용권은 관리규약으로 정할 수 있도록 되어 있고, 이 사건 집합건물의 관리규약은 제13조 제1호에서 “○○○ 아파트(기전실) 204.45평”이라고 명시하고 있는 바, 이 사건 전유부분의 대지사용권은 동 규약 제13조 제1호에 따라 204.45평(675.878㎡)이며, 나머지 대지 면적인 2,467.20평에 대하여서는 다른 구분소유자가 대지사용권을 갖는다. 나아가 이 사건 전유부분의 종물 내지 부합물인 이 사건 지하2층의 대지사용권은 이 사건 전유부분의 대지사용권에 포함된 것이다. 즉, 이 사건의 경우, 관리단 규약에 대지사용권에 관한 특별한 규정이 있어 증가되는 전유부분에 대한 대지사용권이 이미 확보되어 있는 경우에 해당하므로 청구인은 ‘대지사용권을 증명하는 서류’로서 ①이 사건 전유부분의 전 소유자인 ○○산업이 작성·교부한 이 사건 지하 1, 2층의 ‘대지사용승낙서’ 및 ②이 사건 집합건물의 대지사용권 비율에 관하여 규정하고 있는 ‘관리단 규약’을 제출하면 족하고, 여기에 다른 구분소유자 전원의 동의를 받을 필요는 없다. 다. 이 사건 증축허가신청은 실제로 증축공사를 실시하기 위한 것이 아니라, 이미 축조되어 구분소유자가 독점적·배타적으로 사용하고 있는 건물에 대하여 기존에 건축행정적인 이유에서 바닥면적 산정에서 제외된 부분을 그 용도 변경으로 인해 바닥면적에 산입하고자 하는 것에 불과하므로, 종전과 소유권 변경이 없음에도 불구하고 다른 구분소유자들의 동의가 없음을 이유로 이를 거부하는 것은 위법하다. 라. 이 사건 지하 2층은 청구인의 전유부분에 속하므로, ‘집합건물의 공용부분의 변경’에만 요구되는 ‘집합건물법 제15조 제1항에 따른 결의가 있었음을 증명하는 서류’는 제출할 필요가 없다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 지하2층까지 이 사건 집합건물의 기둥이 통과하고 있고, 그 위에 다른 구분소유자들의 건물이 배치되어 있는 점에 비추어, 이 사건 전유부분 및 지하2층이 이 사건 집합건물과 구조적으로 독립되어 있다고 볼 수 없다. 또한 이 사건 지하2층은 이 사건 전유부분의 부속 시설이 아니므로 종물 내지 부합물도 아니다. 나. 건축법 시행령 제2조 제2호에 따르면 건축물의 연면적을 늘리는 것은 증축에 해당하므로, 외형 변경이나 공사를 수반하는 창설적 증축이 아니라 이미 존재하는 건물의 바닥면적을 부여하기 위한 것이라고 하더라도 건축법상 증축에 해당한다. 그리고 이러한 증축의 경우 건축법 제11조제1항 및 동 법 시행규칙 제6조 제1항 제1호의2에 따라 허가 신청 시 ‘건축할 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류’를 제출해야 하는데, 이 사건의 경우 ‘건축할 대지’라 함은 이 사건 토지 전체를 의미하고, ‘소유 또는 사용에 관한 권리를 증명하는 서류’는 구분소유자 전원의 대지사용승낙서 등을 의미하므로, 이를 청구인이 주장하는 ‘대지의 일부 지분이 기재된 서류’로 대체할 수는 없다. 라. 집합건물법 제21조 제1항은 대지사용권에 대해 관리단 규약으로 달리 정할 수 있다고 규정하고 있으나, 이 사건 집합건물의 관리단 규약은 대지사용권에 관하여 별도의 규정을 두고 있지 않고, 단지 ‘대지지분 204.45평’이라고만 기재하고 있어, 이를 두고 ‘대지 사용에 관한 권리를 증명하는 서류’에 해당한다고 할 수 없다. 4. 관계법령 건축법 제 2조, 제11조 건축법 시행령 제 2조, 제 9조, 제119조 건축법 시행규칙 제6조 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 제 2조, 제10조, 제15조, 제21조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 및 증거자료 등의 각 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2013. 10. 10. ○○산업으로부터 물적 분할의 방법으로 회사를 신설하면서 이 사건 토지에 위치한 이 사건 전유부분 및 지하2층의 소유권을 이전받았다. 나. 청구인은 이 사건 지하1층 전체를 근린생활시설로 용도변경 신청하여, 피청구인으로부터 2010. 8. 24. 용도변경허가를 받은바 있다. 이후 청구인은 2013. 10. 28. 건축법상 바닥 면적이 부여되지 않는 단순 구조물인 이 사건 지하2층도 제1종근린생활시설(목욕장)로 사용하기 위해 청구인에게 증축허가신청을 하였다. 다. 피청구인은 건축법 제11조 제1항의 건축허가를 득하기 위해서는 건축법 시행규칙 제6조 제1항 제1호의2의 ‘건축할 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류’를 첨부하여야 함에도 불구하고 청구인이 이를 첨부하지 아니하였다는 사유로 3회 보완신청을 하였고, 청구인이 동 서류를 제출하지 않자 2013. 12. 9. 이 사건 거부처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당여부 등 가. 「건축법」제2조 제1항 제8호에 의하면, 건축이라 함은 건축물을 신축·증축·개축 또는 이전하는 것을 말한다. 같은 법 제11조 제1항은 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다”고 규정하고 있다. 「건축법 시행령」제2조 제1항 제2호는 “증축이라 함은 기존건축물이 있는 대지 안에서 건축물의 건축면적·연면적·층수 또는 높이를 증가시키는 것을 말한다”고, 제119조 제1항 제4호 본문은 “연면적 : 하나의 건축물의 각층의 바닥면적의 합계로 한다”고, 제 119조 제1항 제3호 (라)목은 “승강기탑, 계단탑, 장식탑, 다락, 건축물의 외부 또는 내부에 설치하는 굴뚝, 더스트슈트, 설비덕트, 그 밖에 이와 비슷한 것과 옥상·옥외 또는 지하에 설치하는 물탱크, 기름탱크, 냉각탑, 정화조, 도시가스 정압기, 그 밖에 이와 비슷한 것을 설치하기 위한 구조물은 바닥면적에 산입하지 아니한다”고 각 규정하고 있다. 「건축법 시행규칙」제6조 제1항에 따르면, 법 제11조제1항·제3항 및 영 제9조제1항에 따라 건축물의 건축허가를 받으려는 자는 별지 제1호의3서식의 건축·대수선·용도변경허가신청서에 다음 각 호의 도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 하며, 제1호의2에 의하면, 이 때 건축할 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 첨부하여 제출해야 한다. 「집합건물법」 제2조 제3호에 따르면, 전유부분이라 함은 구분소유권의 목적인 건물부분을 말하고, 제6호에 따르면, 대지사용권이란 구분소유자가 전유부분을 소유하기 위하여 건물의 대지에 대하여 가지는 권리를 의미한다. 같은 법 제12조 제1항은 “각 공유자의 지분은 그가 가지는 전유부분의 면적 비율에 따른다”고, 제 20조 제1항은 “구분소유자의 대지사용권은 그가 가지는 전유부분의 처분에 따른다”고, 제 37조 제1항은 “각 구분소유자의 의결권은 규약에 특별한 규정이 없으면 제12조에 규정된 지분비율에 따른다”고 각 규정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 건축법 제2조 제1항 제8호 및 같은 법 시행령 제2조 제1항 제2호, 제119조 제1항 제4호 본문에 따르면, 연면적이라 함은 건축물 각층의 바닥면적 합계를 의미하고, 연면적을 증가시키는 행위 일체는 건축법령상 증축에 해당한다. 이 사건 지하 2층은 종전에 물탱크로 사용되어 건축법 시행령 제119조 제1항 제3호 (라)목에 따라 바닥면적에 산입되지 않음으로써 건축법령상 건축물에 포함되지 않던 부분으로서, 이를 건물부분으로 변경하는 것은 건축법상 증축에 해당한다. 그리고 이러한 증축에 해당되는 행위를 하고자 할 경우에는 건축법 제11조 제1항 및 같은법 시행규칙 제6조 제1항 제1호의2에 따라 ‘건축할 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류’를 첨부하여 사전에 허가를 받아야 한다. 한편, 건축법령에는 건축할 대지의 소유나 사용에 관하여는 규정되어 있지 않으므로, 이는 결국 관련 법령에 따라야 할 것이고, 집합건물인 경우 그 대지 소유 또는 사용에 관한 권리는 결국 집합건물법에 따라 결정하여야 한다. 그리고 집합건물법 제21조 제1항은 “대지사용권은 원칙적으로 전유부분의 면적에 비례하나 이는 규약에 따라 달리 정할 수 있다”고 규정하고 있는바, 청구인은 ‘집합건물법 규정 내지 관리단 규약’에 따라 청구인에게 증축할 부분에 관한 대지사용권이 존재한다는 사실을 증명하는 서류를 제출해야 한다. 그런데 집합건물법 제2조 제6호에 따르면, 대지사용권이란 “구분소유자가 전유부분을 소유하기 위하여 건물의 대지에 대하여 가지는 권리”를 의미하며, 같은 법 제2조 제3호에 따르면, 전유부분이란 “구분소유권의 목적인 건물부분”을 의미하므로, 종래부터 바닥 면적이 부여되지 않은 이 사건 지하2층의 경우, 그에 상응되는 대지사용권이 처음부터 존재한다고 보기 어렵다. 그렇다면, 청구인이 증축허가를 통해 이 사건 지하2층을 건물부분으로 변경하여 전유부분을 취득하기 위해서는 기존에 ○○산업이 이 사건 전유부분에 관하여 보유한 대지사용권 및 청구인에 대한 그 사용승낙서만으로는 부족하고, 추가로 이 사건 지하 2층 부분의 면적에 상응하는 대지사용권에 관한 서류를 제출해야 한다. 이 사건 집합건물의 관리단 규약 제17조는, 대지 이용 상의 변경은 관리단 집회의 결의로써 결정하도록 하고 있고, 공용부분의 변경이 다른 구분소유자의 전유부분 사용에 특별한 영향을 줄 때에는 그 구분소유자의 승낙을 얻어야 한다고 규정하고 있다. 이 사건 지하 2층을 전유부분으로 증축할 경우 그 대지사용권 비율은 증가하게 되는 반면 다른 구분소유자들의 대지사용권 비율은 그만큼 감소하게 되는바, 여기에는 해당 대지사용권에 관한 다른 구분소유자 전원의 동의 또는 그에 상응하는 정도의 해당 대지사용에 관한 권리의 증명이 필요하다고 봄이 상당하다. 따라서 청구인이 이 사건 지하 2층에 대한 대지사용권을 증명하는 서류를 제출하지 아니하였음을 이유로 한 이 사건 거부처분은 적법하다. 2) 이에 대해서 청구인은 ①이 사건 지하1층 및 지하2층은 이 사건 집합건물과 구조적으로 완전히 독립되어있어 이 사건 허가신청에 각 구분소유자들의 동의 내지 승낙은 불필요하며, ②이 사건 지하2층은 청구인이 소유권을 취득한 전유부분에 해당하고, 그렇지 않다고 하더라도 이 사건 지하2층은 이 사건 전유부분의 종물 내지 부합물에 해당되기 때문에 추가적인 대지사용권은 불필요하며, ③이 사건 지하2층에 대한 증축허가가 다른 구분소유자들의 권리에 아무런 영향을 미치지 않으므로, 다른 구분소유자들의 동의 내지 승낙을 요함은 부당하다고 각 주장하는 바, 이러한 청구인의 주장이 합당한지를 살펴본다. 먼저 이 사건 전유부분 및 지하2층이 이 사건 집합건물과 완전히 독립된 건축물이라는 주장은, ㉠이 사건 지하1층 및 지하2층이 이 사건 집합건물과 하나의 건축물대장에 기재되어 있는 점, ㉡이 사건 집합건물을 지탱하는 철골기둥이 지하2층까지 관통하고 있는 점, ㉢이 사건 집합건물의 지상부터 이 사건 지하2층까지 연결된 계단실이 있고, 이 계단실로 들어가는 지상 1층 입구부분이 이 사건 집합건물의 부지와 직접 접하고 있어 그 구조 뿐 아니라 이용현황 상으로도 독립되어 있다고 보기 어려운 점 등을 고려하면 받아들일 수 없다. 이 사건 지하2층이 청구인의 전유부분이라는 주장은, 집합건물법 제2조 제3호 및 건축법 시행령 제119조 제1항 제3호 (라)목에 의해 이 사건 지하2층은 건축법령상 바닥면적에 포함되지 아니하는 것으로 구분소유권의 목적인 건물부분이라 볼 수 없고, 따라서 집합건물법상 전유부분이 될 수 없다는 기본적인 법리를 간과한 것이다. 나아가 청구인은 이 사건 지하2층이 이 사건 전유부분의 종물 내지 부합물에 해당한다고 주장하나, 부합이라 함은 훼손하지 아니하면 분리할 수 없거나 분리에 과다한 비용을 요하는 경우 내지는 분리하게 되면 경제적 가치가 심각하게 훼손되는 경우를 의미하는데, 이 사건 지하2층이 이 사건 전유부분으로부터 사실상 분리·복구가 불가능하여 거래상 독립한 권리의 객체성을 상실하고 이 사건 전유부분의 일체를 이루는 구성부분이 되었다고 보기는 어렵다. 또한 종물이라 함은 주물의 경제적 효용을 위해 존재하는 것으로서 주물과 일체로서 이용되는 것을 의미하는데, 과거에 이 사건 지하2층이 이 사건 전유부분을 통해 ○○○아파트에 공급되는 난방수 등의 저수조로 사용된 적이 있다고 하더라도, 이것이 이 사건 전유부분을 위한 것이라고는 보기는 어렵다 할 것이어서 이 부분 청구인 주장 역시 모두 받아들일 수 없다. 마지막으로 이 사건 집합건물에 이미 충분한 양의 주차장 등의 시설이 확보되어 있고, 이 사건 증축허가가 다른 구분소유자들의 권리에 미치는 영향도 없으므로 다른 구분소유자 전원의 대지사용승낙서를 요함은 부당하다는 주장은, 청구인의 이 사건 증축신청이 받아들여져 종래 이 사건 집합건물의 전유부분에 속하지 아니하였던 이 사건 지하2층이 바닥 면적이 부여되는 건물부분으로 변경될 경우, 결론적으로 청구인의 전유부분의 합계가 증가하게 되고, 이는 집합건물법 제12조 제1항 및 제20조 제1항에 의하면, 이 사건 집합건물의 다른 구분소유자들이 갖는 공용부분에 관한 지분권 등의 변동을 초래하게 될 뿐만 아니라 같은 법 제37조 제1항에 따라 각 구분소유자들이 갖는 의결권에도 영향을 미치게 되는 바, 이 사건 건물의 구분소유자들의 권리에 미치는 영향이 현저하다고 보이는 점에서 이유 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.