건축허가 신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2016. 2. 15. 돈사 신축에 관한 건축허가 신청을 하였다. 피청구인은 2016. 7. 6. 돈사로 인한 악취 및 해충발생·환경오염으로 인한 주거환경 저해의 가능성 등을 이유로 위 허가신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2016. 2. 15. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○(농림지역) 지상에 건축면적 및 연면적 2,383.8㎡의 축사(이하 ‘이 사건 축사’)를 신축하는 내용의 건축허가신청을 피청구인에게 하였다. 2) 위 건축허가신청 심의과정에서 피청구인은 관련법규상 허가신청을 반려할 아무런 이유가 없음에도 불구하고 인근 주민들의 동의를 받아 오라며 처리를 미루다가 청구인이 인근 주민들의 동의를 받는 것은 실질적으로 불가능하다는 점을 소명하자 같은 해 7. 6. 청구인이 신청한 돈사 건축허가 신청에 관하여 환경오염으로 주거환경 저해 소지가 있고 주민에게 피해가 우려되어 주민들이 반대 서명을 받아 탄원서를 제출한다는 등의 이유로 이 사건 처분을 하였다. 3) 「건축법」 소정의 건축허가권자는 건축허가신청이 「건축법」 등 관계 법규에서 정하는 제한에 배치되지 않는 한 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고 위 관계 법규에서 정하는 사유 이외에 다른 사유를 들어 거부할 수 없다(대법원 94누14247 판결 등). 4) 이 사건에서 피청구인이 거부사유로 제시한 사정들은 관계 법규상 제한사유가 아니다. 주민들이 반대 서명을 받아 탄원서를 제출하였다는 사정만으로 건축허가를 제한할 수는 없다(대법원 2000두9762 판결 등). 5) 이 사건 축사는 철근콘크리트 적벽돌조 무창돈사 시설이고 마을로부터 거리가 1천 미터 이상 떨어져 있으며 돈사 내부도 순환식 시설로 해충이 서식할 수 없으며 오폐수 및 악취에 대한 정화시설이 완벽히 갖춰져 주위한경에 전혀 악영향이 없다. 6) 청구인의 이 사건 건축허가신청에 대해 이를 불허할 아무런 사유가 없음에도 불구하고 이를 거부한 피청구인의 처분은 위법·부당하다. 나. 피청구인 주장 1)청구인의 건축허가신청이 관계법에 저촉되지 않더라도 「건축법」 제1조(목적)에서 ‘이 법은 공공복리의 증진에 이바지 하는 것을 목적으로 한다’라는 「건축법」의 목적을 감안할 때 이 사건 처분은 공공복리 증진과 지역 안전 등을 전반적으로 검토한 것이다. 2) 신청지(○○면)는 ○○공군기지 근처로 비행소음 피해가 큰 지역이며 신청지 인근에 이미 10개 이상 축사가 운영되고 있는 상황에서 지역정서상 주민들은 더 이상의 악취와 소음을 수용하기 어렵다. 3) 돈사의 건축과 운영으로 인한 악취, 수질악화, 해충발생으로 인한 주변 생활환경피해, 인근 비닐하우스의 피해, 농지 오염 등이 우려된다. 건축허가 처리시 집단민원의 발생 소지도 크다. 4) 개인의 사유재산권 보호도 중요하지만 공익을 종합적으로 고려할 때 이 사건 처분은 적법·타당하며 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 대법원도 ‘인근 주민들의 주거 및 생활환경 보호라는 공익이 이 사건 건축허가 신청을 불허가한 처분으로 그 신청인이 잃게 되는 이익의 침해를 정당화 할 수 있을 정도로 큰 경우 피청구인의 불허가 처분이 재량권을 남용 또는 일탈하였거나 부당한 처분이라고 할 수 없다’고 판시한 바 있다(대법원 2004두6822 등 판결). 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 18. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 배출시설 설치허가나 신고 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률】 제11조(배출시설의 설치) ① 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치·운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행령】 제7조(배출시설의 설치허가) ① 법 제11조제1항에 따라 배출시설의 설치허가를 받으려는 자는 환경부령으로 정하는 허가신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 1. 배출시설의 설치내역서 2. 가축사육 마릿수와 가축분뇨의 배출량에 대한 예측내역서 3. 처리시설의 설치내역서와 그 도면 또는 법 제16조 단서에 따른 표준설계도서(법 제12조제1항 단서에 따라 처리시설의 설치 의무가 면제된 자의 경우에는 이를 인정할 수 있는 서류) 4. 초지·농경지의 확보명세서의 작성이나 액비(液肥)의 살포를 법 제27조제1항에 따른 가축분뇨의 재활용 신고자(이하 "재활용신고자"라 한다)에게 위탁한 경우 액비 살포에 관한 계약서(배출시설에서 배출되는 가축분뇨를 액비로 자원화하는 시설을 설치하는 경우에만 첨부한다) 5. 사업장배치도 및 가축분뇨배출배관도6. 오니(汚泥)의 예측 발생량과 처리방법내역서(정화시설을 설치하는 경우에만 첨부한다) ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 허가신청서를 접수하면 다음 각 호의 사항을 검토하여 허가 여부를 결정하여야 하며, 허가를 하는 경우에는 신청인에게 환경부령으로 정하는 허가증을 발급하여야 한다. 1. 가축분뇨를 법 제13조에 따른 방류수수질기준(이하 "방류수수질기준"이라 한다) 이하로 처리할 수 있는지 여부 2. 가축분뇨의 배출량에 대한 예측내역서의 정확성 여부 3. 초지·농경지의 확보 여부 및 확보된 초지·농경지가 다른 축산업자 등이 확보한 초지·농경지와 중복되는지의 여부 4. 액비의 살포를 재활용신고자에게 위탁하는 계약의 체결 여부 및 액비를 실제로 뿌릴 수 있는지의 여부(배출시설에서 배출되는 가축분뇨를 액비로 자원화하는 시설을 설치하는 경우로 한정한다) 5. 배출시설의 설치 예정지역이 「환경정책기본법」 등 관계 법령에 따라 입지가 제한되는지 여부 나. 판 단 1) 인정사실 가) 청구인은 2016. 2. 5. ○○도 ○○면 ○○리 ○○○ 토지에 축사 신축 허가신청을 하였고 피청구인은 악취발생, 해충발생 및 집단민원 발생 우려를 이유로 위 신청을 거부하는 처분을 하였다. 나) 위 축사 건축면적은 2,383.80㎡, 층수는 1층이다. 2) 「건축법」제11조에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제11조제1항 및 시행령 [별표1]에 의하면 면적 1,000㎡이상의 돼지 사육시설의 경우에는 배출시설을 설치할 때 설치계획을 갖추어 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 3) 청구인은 「건축법」상 건축허가는 관련 법규에 위배되지 않는 한 반드시 발령되어야 하는 기속행위이며 민원제기 우려 등을 이유로 건축허가를 반려할 수는 없는 것이므로 이 사건 처분이 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대 청구인의 건축허가신청서에는 「건축법」상 건축허가 이외에 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제11조 소정의 가축분뇨배출시설설치 허가·신고가 일괄처리(인허가의제)사항으로 기재되어 있는바, 「건축법」에서 인ㆍ허가의제 제도를 둔 취지는 인ㆍ허가의제사항과 관련하여 건축허가의 관할 행정청으로 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이지, 인ㆍ허가의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인ㆍ허가요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것으로 보기는 어렵다 할 것이고(대법원 2010두14954 전원합의체 판결), 따라서 건축허가신청을 받은 행정청으로는 「건축법」상 허가 요건 뿐만 아니라 위 인·허가가 의제되는 사항에 관한 요건들도 충족되는 경우에 한하여 이를 허가하여야 할 것이다(위 전원합의체 판결). 이에 비추어 본건에 관하여 살피건대, 청구인이 제출한 자료나 증거들만으로는 청구인이 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제11조 소정의 배출시설 설치계획과 관련된 서류(배출시설 설치내역서, 가축분뇨 예측내역서, 가축분뇨배출배관도 등)를 적법하게 갖추었다는 사정을 발견할 수 없고, 따라서 피청구인으로서는 청구인이 가축분뇨를 적절히 처리할 수 있는지 판단할 근거가 없어 허가처분을 하기 곤란한 점이 명백하여, 청구인의 건축허가신청 또한 허가의 요건을 갖추지 못한 것으로 판단된다. 이와 관련하여 피청구인은 건축허가 신청 반려 이유를 위 법령 위배로 명백히 명시하지 아니하고 추상적으로 기재하여 청구인의 권리구제에 다소의 지장을 초래하였다고 볼 여지는 있으나 위 처분의 이유 기재 내용을 살펴볼 때‘악취 및 해충발생’등이 반려 사유로 기재되어 있어 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」의 전체 취지에 반한다는 내용은 포함되어 있다고 할 수 있으므로 이 사건 처분에는 처분 자체가 취소될 정도의 흠이 존재한다고 보기 어렵고, 여기에 청구인이 건축하고자 하는 돈사는 앞서 본 바와 같이 실체법적 요건을 갖추지 못하였으므로 가사 이 사건 처분이 취소된다고 하더라도 결국 불필요한 행정처분과 그에 대한 불복을 반복하게 되어 오히려 청구인의 권리구제를 지연시킬 우려가 큰 점을 보태어 볼 때 청구인의 주장을 받아들이기 어렵고, 이 사건 처분은 전체적으로 적법·타당하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.