건축허가신청불허가처분 취소

1. 사건개요 청구인의 동생 윤○○(이하 “윤○○”이라 한다)은 ○○군 ○○읍 ○○리(이하 “○○리”라 한다) 산181번지 소재 임야(이하 “신청지”라 한다) 16,231제곱미터 중 7,424제곱미터에 976.8제곱미터의 동식물관련시설(축사)을 신축하고자 2013. 5. 6. 피청구인에게 건축허가 신청(산지전용 및 개발행위허가 포함)을 하였는데, 피청구인은 2013. 6. 17. 윤○○에게 육군 제○○부대에서 신청지에 대한 작전성 검토 결과 신청지는 임야지대로서 ○○리 마을로부터 남쪽 0킬로미터 지점에 위치하며 산능선 넘어 남서쪽 ○○○미터 지점에 ○○부대 소총사격장(영점사격장)이 위치하고 있고, 인근 ○○○부대에서 전술훈련시 거점투입 및 기동로로 활용하는 지역이고, 신청 지역은 사격방향 전면부에 위치하며 표적지로부터 ○○○미터 거리에 인접하여 있어 사격장 운용시 도비탄에 의한 인명피해 위험성 상존 및 소음으로 인한 가축의 불임, 유산 등 직ㆍ간접적인 손실로 민원제기 가능성이 내재되어 있는 등 군 작전에 심대한 영향을 미칠 것으로 판단된다는 이유로 “부동의”하였기 때문에 불허가한다고 통보하였고, 2013. 10. 21. 신청지 이용면적을 4,820제곱미터로 축소하여 한 윤○○의 건축허가신청에 대하여도 2013. 11. 28. 윤○○에게 신청내용이 산지관리법령의 산지전용허가기준 세부사항에 저촉된다며 불허가 통보를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 윤○○은 2013. 6. 17. 피청구인의 육군 제○○부대의 작전성 검토결과 부동의 되었기에 불허가한다는 통보에 대하여 국방부에 민원을 제기하여 육군 제○○부대 감찰실에서 조사 및 협의한 결과 같은 번지 안에 신청부지 위치를 변경하고 허가면적을 축소하여 재신청하면 건축허가에 조건부 동의하기로 합의하였기에 신청지 면적을 축소하여 2013. 10. 21. 피청구인에게 다시 건축허가 신청을 하였으나 피청구인은 2013. 11. 28. 「산지관리법 시행규칙」 제10조의2에 따른 세부사항에 적합하지 않다며 불허가 통보를 하였는데, 나. 피청구인은 2013. 11. 14. 윤○○에게 건축허가신청에 따른 보완통보를 하면서 “2013. 12. 6.까지 보완서류를 제출 또는 인터넷세움터로 입력 등을 하여 주시기 바랍니다.”라고 하면서 “상기서류에 대하여는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「군사시설보호법」 등 해당 실과 및 육군 제○○부대와 협의 중에 있음을 알려드리며 추후 서류검토에 따른 보완사항이 발생시 추가 보완 통보할 수 있음을 알려드리니 이점 참고하시기 바랍니다.” 라고 하였음에도 보완기간인 2013. 12. 6.이 지나지도 않은 2013. 11. 28. 이 사건 불허가 통보를 한 것은 절차상 중대한 하자로 무효일 뿐만 아니라, 「환경영향평가법」 제43조 제1항 및 같은 법 시행령 제59조[별표4] 비고 9, 11에 따라 소규모 환경영향평가 대상이므로 연접지역 및 같은 사업자가 이미 허가받은 지역과 50미터 이내 지역에서 허가받으려는 경우 소규모 환경영향평가서를 제출하라는 피청구인의 보완사항은 청구인이 윤○○과 형제이고 근접지역에서 같은 사업을 하는 사업자라고 판단하여 한 것으로서 담당공무원이 재량권을 과도하게 해석한 것이고, 불허가처분 내용도 소규모 환경영향평가가 아닌 「산지관리법 시행규칙」 제10조의2 사항으로 불허가 통보하였다. 다. 이에 대해 청구인은 국민신문고에 담당공무원이 법을 유추해석하고 재량권을 남용하여 불허가 처분하였으니 조사해 허가해 달라는 민원을 제기하였으나 피청구인 감사실로 이첩이 되었고, 피청구인 감사법무팀에서는 “산지의 합리적인 보전과 이용을 통하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모하고 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 허가를 거부할 수 있고 그 경우 법규에 명문의 근거가 없더라도 거부처분을 할 수 있으므로 해당부서 담당공무원의 산지전용에 대한 세부 검토결과 불협의한 사항이 재량권을 일탈하거나 직권을 남용하지 않은 적법ㆍ타당한 처분”으로 조사되었다고 답변하였는데, 감사팀에서 조사를 하려면 인허가법을 준수했는지, 이미 허가되어 사업시행중인 이 사건 신청지 주변 8곳과 민원인의 이 사건 신청지를 비교 조사하여 공평 타당하게 처리하였는지 종합적인 감사를 한 다음 산지전용 불허가 통보가 정당했다고 해야 피청구인 기획감사실의 감사를 신뢰하고 결과에 승복할 것임에도 피청구인 소속 건축허가담당자를 피청구인 감사실에서 조사하는 것은 올바른 조사가 아니라고 판단될 뿐만 아니라, 위와 같은 명분으로 불허가 처리되었다면 이 사건 신청지 인근 지역 8곳은 어떻게 산지전용허가 되었는지 알 수 없으므로 피청구인은 절차상 하자와 무리한 법 적용에 의한 이 사건 불허가 처분을 취소하고 윤○○에게 건축허가를 해 주어야 한다(필요하다면 산지전용이 허가되어 사업완료 또는 공사중에 있는 신청지 인근 8곳의 지번과 지적현황을 제출하고 사정기관에 진정서를 제출하여 조사해 달라고 하겠다). 3. 피청구인 주장 가. 건축허가는 「민원사무처리에 관한 법률」 제14조 및 「건축법」 제12조에 따라 관계부서간 협의를 하여 복합민원 및 의제 처리하도록 되어 있기에 피청구인은 윤○○의 2013. 5. 6. 건축허가 신청에 대하여 관련부서와 타 기관에 협의한 결과 육군 제○○부대에서 작전성 검토결과 부동의 되었기에 2013. 6. 17. 불허가처분 통보를 하였다. 나. 2013. 10. 21. 윤○○로부터 건축허가 신청을 재 접수받고 관련부서에 협의한 결과 산림농지과로부터 「산지관리법 시행규칙」 제10조의2 규정을 이유로 불협의 통보되었기에 2013. 11. 28. 건축허가 불허가 통보를 하였고, 청구인이 국민신문고에 제기한 이의신청에 대하여도 감사부서에서 자체 조사한 결과 법률적 하자가 없이 적법하게 처리되었으므로 청구인의 주장은 이유 없고 기각되어야 한다. 4. 관계법령 「행정심판법」제2조, 제3조, 제13조 「건축법」제11조, 제12조 「산지관리법」제3조, 제14조, 제18조 「산지관리법 시행령」제15조, 제20조 「산지관리법 시행규칙」제10조의2[별표1의3], 제42조[별표6] 5. 인정사실 양 당사자간 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서 및 증거자료 등 제출된 각 사본의 기재에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 가. 윤○○은 2013. 5. 6. 신청지에 976.8제곱미터 규모의 동ㆍ식물관련시설(축사)을 건축하고자 피청구인에게 건축허가 신청(산지전용 및 개발행위허가 포함)을 하였다. 나. 피청구인의 민원봉사과장은 윤○○의 건축허가신청에 대하여 관련기관(부서)에 관계법령 검토를 의뢰한 결과 산림농지과장으로부터 “신청서상 산지전용면적 등 기재사항 부적정 및 사업계획서 작성 부적정으로 보완이 필요”하다는 회신을, 육군 제○○부대로부터 작전성 검토 결과 “부동의”라는 회신을 각각 받은 후 2013. 6. 17. 윤○○에게 육군 제○○부대 작전성 검토 결과 “부동의” 되었기에 불허가한다고 통보하였다. 다. 피청구인은 2013. 10. 21. 윤○○이 신청지에 976.8제곱미터 규모의 동ㆍ식물관련시설(축사) 건축하겠다는 신청(산지전용 및 개발행위허가 포함)에 대하여 2013. 11. 14. 윤○○에게 신청지는 「환경영향평가법」제43조 제1항 및 같은 법 시행령 제59조[별표4] 비고 9, 11에 따라 소규모 환경영향평가 대상사업이므로 ○○지방환경청과 합의할 소규모 환경영향평가서 제출 또는 ○○지방환경청에 소규모 환경영향평가를 받은 서류를 2013. 12. 6.까지 제출 또는 인터넷세움터(http://eais.go.kr(건축행정시스템)로 입력 등을 하라는 보완 통보를 하였다. 라. 피청구인의 민원봉사과장은 산림농지과장으로부터 윤○○의 산지전용허가 내역을 검토한 결과 “산지전용허가기준 세부사항 및 복구설계서 승인기준에 맞지 않는다.”라는 회신을 받고 2013. 11. 28. 위 사유를 들어 윤○○의 건축허가신청을 불허가 하였다. 마. 피청구인은 2013. 12. 4. 윤○○이 제기한 민원에 대하여 2013. 12. 18. 윤○○에게 소규모 환경영향평가 대상 여부를 2013. 11. 28. 방문하여 설명하였으며 그 동안 청구인과 윤○○의 명의로 여러 차례 반복하여 인허가를 변경ㆍ신청하여 진행하면서 각각의 행위(사업자)라고 주장하는 부분과, 기 초지조성 허가지에 돈사 액비를 처리하고 있다는 것은 “각각의 사업자가 아닌 차명에 의한 같은 사업자”로서 사업상 필요하기 때문에 운영을 같이 하는 것으로 볼 수 있으므로 소규모 환경영향평가 대상으로 판단하는 것이 타당하다고 사료되며, 「산지관리법」검토 결과 ①신청지 목적사업대비 절ㆍ성토 발생 면적이 40퍼센트 이상으로 불필요한 산림 훼손 면적이 과다하게 포함되었으며, ②건축면적에 비해 산지의 면적이 약 5배로 목적사업대비 전용하고자 하는 산지의 면적이 과다하며, ③동식물관련 사업계획의 내용이 구체적이고 타당하게 계획되지 않고 극히 형식적 사업계획으로 부적합하며, ④위 내용과 같이 신청지(임지)에 허가를 받기 위해 본인 소유가 아닌 타인 소유의 임지에 지속적으로 허가 신청을 하고 있으며, 2008년도에 허가 받은 8,800제곱미터에 충분히 축사를 지을 수 있다고 판단되므로 이 사건 허가 신청은 불협의 함이 타당하다고 회신하였다. 바. 피청구인은 2014. 1. 2. 청구인이 국민권익위원회에 제기한 민원 이의신청을 2014. 1. 7. 국민권익위원회로부터 이첩 받아 자체 조사한 후 2014. 1. 16. 청구인에게 ①복합민원의 경우 “행정기관의 장은 복합민원을 처리할 주무부서를 지정하고 그 부서로 하여금 관계기관 또는 부서간 협조를 통하여 민원사무를 한꺼번에 처리하게 할 수 있다.”는 규정에 따라 처리되었기에 청구인이 주장하는 바와 같이 건축부서 담당공무원이 「건축법」을 유추해석 하였다고 볼 수 없음은 물론 위법한 행정처분이 아닌 것으로 조사되었고, ② 산림농지과의 “「산지관리법 시행규칙」제10조의2” 산지전용 세부내용의 불협의 사유 또한 “산지의 합리적인 보전과 이용을 통하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모하고, 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 허가를 거부할 수 있고, 그 경우 법규에 명문의 근거가 없더라도 거부처분을 할 수 있음”에 따라 한 것이므로 재량권을 일탈하거나 직권을 남용하지 않은 적법ㆍ타당한 처분으로 조사되었다고 회신하였다. 6. 판 단 가. 청구인은 피청구인이 윤○○에게 한 이 사건 처분은 피청구인이 재량권을 남용하여 관계법령을 과도하게 해석한 처분일 뿐만 아니라 보완기간이 지나지 않았음에도 한 처분이므로 절차상 중대한 하자가 있는 처분이라고 주장하나, 나. 살피건대, 「행정심판법」제2조 및 제3조 제1항에 따르면 “행정심판은 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있는데, ‘처분’이라 함은 행정청이 구하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.”라고 되어 있고, 같은 법 제13조 제1항에 따르면 “취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있는데, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다.”라고 되어 있는바, 피청구인은 윤○○의 건축허가 신청에 대하여 이 사건 처분을 한 것이지 청구인에게 이 사건 처분을 한 것이 아닐 뿐만 아니라, 피청구인이 2014. 1. 16. 청구인에게 한 조사결과 회신 또한 청구인의 민원에 대한 회신을 한 것일 뿐 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 없으므로 청구인의 이 사건 청구는 “처분의 취소를 구할 이익이 있는 자”가 아닌 자의 청구 또는 행정심판의 대상이 아닌 사안을 대상으로 한 부적법한 청구라 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 청구는 청구인 적격이 없는 자가 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.