건축허가신청불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 서울 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에서 각종 농산물을 자경해온 자로, 이 사건 부지에 농산물 저장 창고를 신축하기 위해 피청구인에게 건축허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 개발제한구역 내 개발행위는 불가피성과 시급성을 고려하여 선별적으로 허용해야 하는데, 이 사건 신청은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘특별조치법’이라 한다)」상 건축 및 토지 형질변경 허가조건에 적합하지 않고, 청구인의 전용목적 실현이 불확실할 뿐 아니라 전용하려는 농지 면적이 전용목적 실현에 필요한 면적보다 지나치게 넓어 제한할 필요가 있다는 이유로 2014. 7. 16. 이 사건 신청을 반려(이하 ‘이 사건 반려처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 농산물을 보관할 창고를 짓기 위하여 피청구인에게 창고 신축 허가에 대한 질의를 하였고, 피청구인은 특별조치법 제13조, 제14조, 제22조에 적합하고 다른 위법사항이 없는 경우 가능하다는 답변을 하였으나, 특별한 사정이 있거나 관련 법령에 위배됨이 있는 경우가 아님에도 불구하고 이 사건 반려처분을 하였다. 나. 청구인이 짓고자 하는 창고는 특별조치법 시행령 제13조 제1항 [별표1]의 창고 범위 150㎡이하 및 같은 법 시행령 제22조 [별표2]건폐율 60%이하, 용적율 300%이하 기준에 위배됨이 없어 관련법령의 기준에 적합하다. 다. 청구인은 생업을 위한 농산물 저장 창고의 용도를 위해서 이 사건 신청을 하였고, 실제로 청구인이 인근 부지 ○,○○○㎡를 임차하여 경작하는 농산물까지 고려하면 창고건축이 필요하고 시급한 경우라 할 것이어서 피청구인의 이 사건 반려처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 부지는 각종 유통시장에 인접하여 생산물 저장에 대한 필요성이 적고, 기 설치된 비닐하우스 등을 창고로 활용함이 가능하며, 기간이 한정적인 임차농지의 작물보관까지 고려해야 할 필요는 없는바, 창고건축에 대한 불가피성 및 시급성이 높지 않다. 나. 농지법 제37조 제2항 제3호 및 제4호에 의거, 신청인의 현 농업경영상태 및 농산물 생산량과 출하실적이 명확하게 확인되어야 하나, 현재 청구인이 생산하는 농작물 수확량과 판매실적을 볼 때 창고목적 실현이 불가능하고, 특히 이 사건 토지 중 경작에 사용되는 토지(○○○㎡)에 비해 창고 건축에 사용되는 토지(○○○㎡)비율이 높아 제한할 필요가 있다. 다. 개발제한구역 내 농지에서 농업용 창고를 신축하여 창고목적으로 이용하지 않고 제조업 공장 및 물건적치 장소로 사용되는 경우가 빈번하고, 이 사건 창고시설도 건축완공 후 타 용도 전용이 예상되는 경우로, 개발제한구역의 농지관리를 위하여 한 이 사건 반려처분은 적법하다. 4. 관계법령 건축법 제11조 농지법 제34조, 제37조 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제13조, 제22조 5. 인정사실 청구인이 제출한 행정심판 청구서, 피청구인이 제출한 답변서 및 증거자료의 각 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다 가. 청구인은 이 사건 부지에서 ○○○○. ○. ○.부터 각종 농산물을 자경해온 자로, 이 사건 부지의 총 면적은 ○,○○○㎡이며, 최근 인근부지 4필지 총면적 ○,○○○㎡를 추가로 임차 받아 경작을 하고 있다. 나. 이 사건 부지는 자연녹지지역이며, 개발제한구역에 해당하고, 농지법 제8조가 적용되는 농지이다. 다. 청구인이 이 사건 부지에 창고를 건축하기 위하여 신청한 토지 면적은 ○○○㎡이며, 창고규모는 지하0층, 지상1층, 연면적 ○○.○㎡이고, 도로면적 ○○.○㎡, 조경면적 ○○.○○㎡이 이에 포함되며, 나머지 부지 면적은 ○○.○○㎡이다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 「건축법」 제11조 제1항은, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 제5항은 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 본다고 하여, 제7호에서 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가·신고 및 협의를 규정하고 있다. 「농지법」 제34조 제1항에 의하면, 농지를 전용하려는 자는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 그리고 동조 제2항 제2호에 의하면, 주무부장관이나 지방자치단체의 장은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발행위를 허가하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우, 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. 같은 법 제37조 제2항에 의하면, 농림축산식품부장관·시장·군수 또는 자치구구청장은 제34조에 따른 농지전용허가 및 협의를 하거나 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가 및 협의를 할 때 그 농지가 동조 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하면 전용을 제한하거나 타용도 일시사용을 제한할 수 있는바, 제3호는 “해당 농지를 전용하거나 타용도로 일시 사용하면 토사가 유출되는 등 인근 농지 또는 농지개량시설을 훼손할 우려가 있는 경우”를, 제5호는 “전용하려는 농지의 면적이 전용 목적 실현에 필요한 면적보다 지나치게 넓은 경우”를 각 규정하고 있다. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조 1항은 “개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다”고 하고, 제1호에서 “다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경”을, (마)목에서 “개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설”을 각 규정하고, 같은 조 제8항에서 “제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있다. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제13조 제1항은 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표1과 같다고 하고, 별표1은 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위에 대하여 규정하고 있는바, 이에 따르면, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설 중 농수산물 보관 및 관리 관련 시설로서 창고는 개발제한구역의 토지를 소유하면서 영농에 종사하는 자가 개발제한구역의 토지 또는 그 토지와 일체가 되는 토지에서 생산되는 생산물 또는 수산물을 저장하기 위한 경우에는 기존 면적을 포함하여 150제곱미터 이하로 설치하여야 한다. 같은 영 제22조는, 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다고 하여, 제1호 (가)목에서 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다는 일반적인 기준을 두고, 제2호 (가)목에서 건축물의 건축　또는 공작물을 설치할 경우건폐율 100분의 60 이하로 건축하되 높이 5층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로 한다는 기준을 설정해 두고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 「건축법」 제11조 제1항 및 제5항 제7호에 의하면, 건축물을 건축하려는 자는 허가를 받아야 하고, 위 건축허가를 받으면 「농지법」 제34조에 따른 농지전용허가 또한 받은 것으로 의제된다. 따라서 건축허가를 신청하는 자는 농지전용허가 등 의제되는 처분에 필요한 요건을 갖추어야 하는 한편, 건축허가권자 또한 건축하고자 하는 건물의 용도·규모 및 그 대지에 건축하는 것이 건축법 규정뿐만 아니라 농지법 등 관계 법령의 규정에 적합한지의 여부를 검토하여야 한다. 한편,「농지법」제37조 제2항 제5호에 의하면, 자치구청장은 제34조에 따른 농지전용허가에 관한 협의를 함에, 전용하려는 농지의 면적이 전용 목적 실현에 필요한 면적보다 지나치게 넓은 경우 전용을 제한할 수 있다. 피청구인은 청구인이 이 사건 건축허가를 받을 경우, 경작면적으로 산입되는 ○○○㎡에 비해 전용면적(○○○㎡)이 지나치게 넓어지므로 ‘전용하려는 농지의 면적이 전용 목적 실현에 필요한 면적보다 지나치게 넓다’고 하여 이 사건 반려처분을 하였는바, 이는 건축법 제11조 제5항에 따라 의제되는 허가의 요건을 갖추지 못한 신청을 반려한 것으로서, 적법하다. 2) 이에 대하여 청구인은 특별조치법 제12조 제1항 제1호 (마)목 및 같은 조 제8항, 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표1]이 규정하고 있는 요건을 모두 갖추었음에도 피청구인이 이 사건 반려처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 주장한다. 그러나 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의하면, 개발제한구역 내의 건축행위는 원칙적으로 금지되고, 예외적으로 허가를 받은 경우에만 허용되므로, 그 문언 상 개발제한 구역 내의 건축허가는 행정청의 재량행위에 해당되며, 그 재량권을 일탈·남용한 것이 아닌 한 위법하다고 볼 수 없다. 청구인이 건축하려는 이 사건 농산물 보관 창고는 특별조치법 시행령 [별표1]의 제5항 “개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설” 중 (나)목의 1)“창고”에 해당되는데, 신청한 면적이 ○○.○○㎡로 법 상 한계면적인 150㎡이내이고, 나아가 동 법 시행령 [별표2]의 제2항에 따른 건폐율과 용적률 기준에도 부합한다고 할 것이지만, 1동 법 시행령 [별표2] 제1항 (가)목에는 “개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다”고 규정되어 있는데, 이 사건 창고건물의 면적이 ○○.○㎡임에도 불구하고 건축허가를 신청한 부지 면적이 ○○○㎡에 달하는 것을 두고 필요한 최소규모라고는 볼 수 없다는 점, 2이 사건 농지는 ○○○ 시장 등과 인접한 곳에 위치하고 교통이 편리하여 비교적 유통이 원활한 관계로 농작물 저장의 필요성이 낮은 것으로 보일 뿐만 아니라, 이미 설치된 비닐하우스 등을 사용하여 농작물의 단기간 보관은 가능할 것으로 보이고, 청구인은 ○○○○. ○. ○. 부터 이 사건 농지에서 농작물을 자경하여 왔다고 하는바, 20년 이상 농작물을 재배하여 왔다고 하면서도 이 사건 이전에 농작물을 보관할 창고에 대한 건축허가를 신청한 사실이 없는 것으로 보여, 이점에서도 신청인에게 농산물 보관창고가 반드시 필요한 것인지에 의구심이 드는 점, 3청구인은 인근부지 ○,○○○㎡를 추가로 임차 받아 경작 중이므로 이 사건 창고를 지을 필요가 있다고 주장하나, 임차 받은 땅에 경작하는 것은 본인이 소유한 부지에 경작하는 경우에 비해 일시적인 것이므로, 이러한 기간이 한정적인 임차농지의 작물보관까지 건축 허가 시 고려할 필요는 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 건축허가 신청 불허 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 손해보다는 그로 인하여 달성하려는 ‘개발제한 구역상의 농지보호’라는 공익이 월등하다고 판단되므로, 이 사건 반려처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.