건축허가신청 처리 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 3. 30. ○○시 ○○동 ○○○-○(이하 ‘신청지’라 한다) 상에 위험물저장및처리시설(주유소)용도의 건축허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2018. 7. 26. 개최된 제13회 ○○○○(분과)위원회 심의결과“부결”되었다는 사유로 2018. 8. 14. 청구인에게 건축허가 신청 처리불가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은“신청지역은 자연녹지지역으로써 녹지의 보전이 필요한 지역으로, 주거지역과 인접하여 개발로 인하여 주변환경이나 경관과 부조화함”을 이유로 건축허가신청 처리 불가처분을 하였으나, 아래 표와 같이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 상 자연녹지지역에서는 주유소 허가가 가능하며 신청지는 보전이 필요할 만큼 중요한 환경, 문화재보호구역, 경관지구, 소나무군락지 등에 해당이 없다. 또한, 반경 250m 이내 개발된 곳이 많고 현재 시공 중이고 신축 중인 허가지도 있는데 본 신청지만 녹지의 보전이 필요한 이유를 알 수 없다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271553"></img> 2) 또한, 피청구인은“주유소는 다양한 차량의 진출입이 많은데 내부차량동선계획이 부적절함”을 이유로 건축허가신청 처리 불가처분을 하였으나, 청구인의 내부차량동선계획은 아래 배치도와 같이 일반 주유소와 별 차이가 없는 계획으로 어떻게 부적절하다는 구체적 내용이 없으며, 내부차량동선계획은 청구인이 많은 연구 후 배치한 것으로 문제없으며 이를 사유로 불허가함은 부당하다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271551"></img> 3) 피청구인은 주간선도로의 기능을 하는 6차선 도로에서 가감속 차로가 없어 통행이 불편하고 교통사고 위험이 크며, ○○시도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례에 의거 연결 허가 계획 없음을 이유로 건축허가신청 처리 불가처분을 하였으나, 위의 불허가 내용은 도로점용부서가 아닌 개발행위허가 부서의 불허가 의견으로 담당업무도 아닌 부서에서 불허가 사유를 낸 것은 부당하며, 신청지는 ○○시 ○○동으로‘동(洞)’지역 이므로 도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙 제3조(적용범위)에 의거 동지역은 연결허가 대상 지역이 아니며 ○○시 도로점용허가 부서에서도 연결허가 대상지역이 아니고, 도로법제61조에 의한 단순도로점용대상이며 인도와 자전거 전용도로가 있어 보행자 보호 및 자전거이용자의 교통안전을 위해 진출입에 필요한 최소의 구간만 도로점용이 가능하다고 한 것, 도로점용허가 부서가 아닌 개발행위허가 부서에서 연결허가 대상도 아닌 곳을 연결허가를 받으라고 한 것은 부당한 불허가 사유라 생각된다. 4) 피청구인은“지하수 개발로 인한 수질오염 등 환경 위해 우려됨”을 이유로 건축허가신청 처리 불가처분을 하였으나, 신청지로부터 170여 미터 떨어진 곳에 위치한 셀프세차장도 지하수를 사용하고 있으며 청구인은 적법한 방법으로 지하수 개발허가를 득하여 사용 및 관리할 예정이므로 우려된다고 불허가함은 부당하다. [보충서면] 5) 신청지는 자연녹지지역으로 ○○시 관내 주유소는 현재 144개가 운영 중이다. 이중 용도지역별로 구분하면 자연녹지지역에 위치한 것이 56개로 39%를 차지하고 있다. 국토계획법 시행령 제71조제1항제16호 자연녹지지역에서 건축할 수 있는 건축물에 위험물저장 및 처리시설(주유소)이 허가 가능하며 개별법에 저촉사항이 없음에도 단순히 자연녹지지역이라 보전을 위해 불허가 한다는 것은 부당하다. 신청지는 각 실과 협의결과 불허가 될 만한 저촉사항이 없고 농지부서에서 농지전용 부담금 7,500만원 납부고지서가 이미 발행되는 등 개별법에 전혀 문제가 없는 상황이다. 또한, 주변에 3,800세대의 아파트단지가 형성되어 있어, 신청지 주변에 허가를 득하여 완공되고 신축 중인 곳이 다수 있음에도 신청지만 보전이 필요한 곳인지 의문이다. 6) 지역주민들의 의견청취 결과 지하수개발로 인한 수질오염의 우려가 있어 반대한다고 피청구인이 주장하고 있으나 의견청취는 아파트 주민이 아닌 신청지 뒤편 동네에 거주하는 ○○동 ○통 통장에게 의견을 물어본 것으로 인근 상가나 대다수 마을 사람들은 허가신청 내용을 알지 못하고 있다. 지하수개발로 인한 토양오염이 우려된다면 지하수 개발을 하지 않고 상수도만 사용하겠다. 폐수에 대하여는 환경기준에 맞게 정화하여 처리할 것이고 환경부서에서 수시로 기준에 맞는지 검사 및 관리를 한다. 7) 차량진입 시 소음은 주유소 진입 시 감속 후 저속으로 진입하기에 도로의 통행차량에 의한 소음이 더 클 것으로 판단되며 조명에 의한 피해는 신청지가 아파트의 북쪽에 위치하여 피해가 작을 것으로 예상되고 청구인은 24시간 영업 계획이 없다. 따라서 위와 같이 정확한 법적 근거 없이 불허가 처분한 것은 부당하므로 불허가를 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 허가 신청지 주변은 약 3,800세대가 거주 및 입주 예정인 지구단위 계획구역(○○, ○○○)으로 지정되어 있고, 서측 약 500m 거리에 ○○○생태공원이 있어 주거지 및 공원으로 계획된 곳이다. 또한, 2018년 제10회 ○○○○(분과)위원회에서 주거밀집 지역(○○지구)으로부터 45m 내에 입지하는 계획으로 위험물저장 및 처리 시설(주유소)부지 조성에 대한 주민의견 청취가 필요하다는 의견에 따라 지역주민들의 의견을 수렴한 결과 지하수 오염 우려 및 주거 환경 위해 등을 이유로 입지를 반대하고 있음을 알 수 있으나, 제13회 ○○○○(분과)위원회에 제출된 자료를 보면 주민의견을 반영하여 쾌적하고 안전한 시설물 관리를 하여 주민들의 이용에 불편이 없도록 하겠다는 내용만 있을 뿐 구체적인 자료가 제출 되지 않았다. 따라서, 신청지 주변 여건을 보면 도시계획 상 입지조건이 부적합하며, 주거 등 생활환경을 저해한다고 할 것이다. 2) 국토계획법 시행령 제56조 제l 항에 따른 [별표 l 의2] 분야별 검토사항을 보면 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것으로 명시되어 있으므로 개발행위허가 부서에서 허가 전에 반드시 검토해야 할 사항이다. 신청지는 약 3,800세대가 거주 및 입주 예정인 지구단위계획구역 ( ○○, ○○○) 외곽 자연녹지지역으로 주변 여건과 도시계획도로(대로 1- 5호선)의 교통량을 고려하면 ○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례에 준하여 가감선 차선을 설치하는 것이 필요하다. 따라서, 2018년 제10회 ○○○○(분과)위원회에서 주간선도로의 기능을 하는 6차로 도로에서 가감속 차로 계획이 없어 통행이 불편하고 교통사고 위험이 클 것으로 예상되므로 가감속 차로를 설치하는 방안을 강구하도록 재심의 결정되었으나, 제13회 ○○○○위원회에 재심의 안건 상정된 자료에는 가감속 차로 검토 결과에 대해 도로인접 부지와 진출입이 빈번한 시가화 지역으로 가감속 차로 부분의 인접부지와 도로사용에 대한 민원 발생의 소지가 있으며, 가감속 차로로 인한 보행로와 자전거도로의 보행 및 자전거통행의 안전을 고려하여 가감속 차로 설치 없이 단순도로점용허가를 받는 계획으로 제출하였다. 일반적으로 가감속 차로를 확보하는 경우에는 기존 보도와 자전거 도로를 셋백하고 안전시설물을 설치하는 등 주변 교통 흐름에 방해를 주지 않도록 계획을 수립하고 있으나, 청구인이 제출한 가감속 차로 설치 자료에는 기존 보도와 자전거 도로에 별도의 안전시설물을 설치하지 않고 가감속 차로를 설치하는 계획으로 보행자와 자전거를 이용하는 시민들의 사고 우려가 있으며, 주변 교통 흐름에 상당한 영향을 줄 것으로 판단되었다. 3) 주유소라는 사업 특성 상 24시간 영업을 하므로 이로 인한 조명으로 인한 피해가 있을 것으로 예상되고 승용차에서부터 트럭 등 대형 차량의 진출입이 많을 것으로 예상되어 진출입시에 발생하는 소음으로 인한 주변지역에 피해가 있을 것으로 예상된다. 또한, 주유소에서 세차장을 운영하는 경우에는 폐수가 발생하고 세차 장비 운영으로 인한 소음 등이 발생하므로 주거밀집지역에 인접하여 입지할 경우에는 환경적인 위해가 발생하며, 지역주민들도 주거 환경 위해 등을 이유로 입지를 반대하고 있다. 4) 위와 같은 사유로 ○○시 ○○○○(분과)위원회에서는 신청지 주변 현장 여건을 고려하고 사업으로 인한 주변지역의 피해 등을 종합적으로 검토하여 부결된 건이다. 5) 대법원 판결문(2017.03.15. 선고2016두○○○○○)에 따르면 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 정한 용도지역 안에서의 건축 허가 요건에 해당하는지 여부가 행정청의 재량판단의 영역에 속하는지 여부 및 그에 대한 사법심사의 대상과 판단 기준에 대해 국토계획법이 정한 용도지역 안에서의 건축허가는 건축법제11조제1항에 의한 건축허가와 국토계획법 제56조제1항의 개발행위 허가의 성질을 아울러 갖는데, 개발행위허가는 허가기준 및 금지 요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하고, 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다고 명시하고 있으며, 그 심사 및 판단에는 헌법 제35조제1항에 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 또한, “환경오염 발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점을 고려해야 하여 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아니다.”라고 판결한 사례가 있다. 6) 위와 같이, 국토계획법 제56조제1항의 개발행위허가 대상의 경우 관련 법령에서 정하는 허가기준에 대한 검토가 필요하고 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 관한 것이라면, 행정청의 재량판단은 현저히 합리성이 결여되었거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되지 아니하는 한 폭넓게 존중될 필요가 있다. 7) 위와 같은 사유로 ○○시 ○○동 ○○○-○번지에 위험물저장 및 처리시설(주유소) 부지 조성의 건축허가(개발행위허가 의제) 불가 처분에 대한 청구인의 취소청구는 마땅히 기각되어야 한다. [보충서면] 8) 신청지 주변에 준공 및 신축 중인 곳이 다수 있음에도 신청지만 보전이 필요한 곳인지 의문이라는 청구인의 주장에 대하여 제13회 ○○○○위원회에서 이를 종합적으로 검토하여 도시계획 상 입지조건이 부적합하며, 주거 등 생활환경을 저해한다는 심의결과에 따라 부결 처리된 사안이며, 같은 자연녹지지역이라 하더라도 주변지역 토지이용실태, 허가목적 및 토지이용(건축)계획 등에 따라 입지조건의 적합여부 및 주변 환경이나 경관과 조화여부는 달라질 수 있다. 9) ○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례에 따른 연결허가가 아닌 단순도로점용 대상으로 도로점용부서에서 가감속 차선을 허가할 수 없다하는데 개발행위허가부서에서 이행할 수 없는 연결 허가를 요구하며 미제출하자 이를 사유로 불허가 처리함은 부당하다는 주장에 대하여 도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙 제3조(적용범위)에 의하여 동(洞)지역에는 적용이 안 된다는 청구인의 주장은 관할 시장이 도로관리청인 동 지역의 일반국도에 해당하는 것으로 신청지 도로는 도시계획도로(대로 1-5호선)이며, ○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례 제3조(적용범위)에 동지역을 제외한 지역 중 6차선 이상 도로에 대하여 적용범위가 정해져 있다는 내용은 조례에 명시되어 있지 않다. 10) 지하수 개발이 아닌 상수도를 사용하겠으며 소음 및 조명에 의한 피해는 경미하다는 주장에 대하여 신청지는 인근지역에 급수 공급이 가능한 광역상수도관의 부재로 인하여 급수가 불가능하므로 지하수(관정) 개발이 불가피한 지역으로 지하수 개발 및 세차장을 운영 시 발생한 폐수와 기름 유출로 인한 수질 토양 오염의 우려가 있으며 세차 장비(시설) 운영에 따른 소음 및 조명에 의한 피해가 예상되며 신청지 인접하여 입지할 경우 환경적인 위해가 발생하며, 신청지 주변은 약 3,800세대 거주 및 입주예정인 주거 밀집 지역으로 지역주민들도 주거 환경 위해 등을 이유로 입지를 반대하고 있다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 19. 위험물 저장 및 처리 시설 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. [개정 2014.1.14.] ⑤제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. [개정 2009.6.9 제9770호( 소음·진동관리법), 2010.5.31 제10331호( 산지관리법), 2011.5.30, 2014.1.14, 2014.1.14 제12248호( 도로법), 2017.1.17 제14532호( 물환경보전법), 2017.1.17] [[시행일 2018.1.18]] 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 제12조(건축복합민원 일괄협의회) ① 허가권자는 제11조에 따라 허가를 하려면 해당 용도ㆍ규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제54조, 제56조부터 제62조까지 및 제76조부터 제82조까지의 규정과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정에 맞는지를 확인하여야 한다. 【건축법 시행령】 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271549"></img> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제3조(국토 이용 및 관리의 기본원칙) 국토는 자연환경의 보전과 자원의 효율적 활용을 통하여 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 이루기 위하여 다음 각 호의 목적을 이룰 수 있도록 이용되고 관리되어야 한다. <개정 2012. 2. 1.> 1. 국민생활과 경제활동에 필요한 토지 및 각종 시설물의 효율적 이용과 원활한 공급 2. 자연환경 및 경관의 보전과 훼손된 자연환경 및 경관의 개선 및 복원 3. 교통ㆍ수자원ㆍ에너지 등 국민생활에 필요한 각종 기초 서비스 제공 4. 주거 등 생활환경 개선을 통한 국민의 삶의 질 향상 5. 지역의 정체성과 문화유산의 보전 6. 지역 간 협력 및 균형발전을 통한 공동번영의 추구 7. 지역경제의 발전과 지역 및 지역 내 적절한 기능 배분을 통한 사회적 비용의 최소화 8. 기후변화에 대한 대응 및 풍수해 저감을 통한 국민의 생명과 재산의 보호 [전문개정 2009. 2. 6.] 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271547"></img> 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각호와 같다. <개정 2014. 1. 14.> 16. 자연녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 17에 규정된 건축물 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271545"></img> 【도로법】 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. 【도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙】 제3조(적용 범위) ① 이 규칙은 「도로법」(이하 "법"이라 한다) 제12조제1항에 따른 일반국도(법 제23조제2항이 적용되는 일반국도는 제외한다. 이하 "일반국도"라 한다)의 차량 진행 방향의 우측으로 진입하거나 진출할 수 있도록 다른 도로, 통로 또는 그 밖의 시설(이하 "다른 시설"이라 한다)을 도로의 차량 진행 방향의 우측에 연결(교차에 의한 연결은 제외한다)하는 경우에 적용한다. <개정 2014. 7. 15., 2014. 12. 29.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 3. 30. ○○시 ○○동 ○○○-○ 상에 위험물저장 및 처리시설(주유소) 용도의 건축허가를 신청하였다. ※ 용도지역 : 자연녹지지역, 규모 : 1,493㎡, 건축면적 : 276.26㎡, 건축연면적 : 321 .26㎡ 나) 위 신청에 대하여 피청구인은 2018. 7. 26. 개최된 제13회 ○○○○(분과)위원회 심의결과 “부결”되었다는 사유로 2018. 8. 14. 청구인에게 건축허가 신청 처리 불가처분을 하였다. 다) 피청구인이 청구인에게 통지한 건축허가(개발행위허가 의제)신청 처리 불가 알림 문서에는 제13회 ○○○○(분과)위원회 심의결과(부결) 사유가 아래와 같이 기재되어 있다. ① 신청지는 자연녹지지역으로서 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역으로, 주거지역과 인접하여 있으며 개발로 인하여 주변환경이나 경관과 부조화함. ② 주유소는 소형차량인 승용차에서 트럭 등의 대형차량까지 다양한 차량의 진출입이 많을 것으로 예상되나 내부차량동선 계획이 부적절 하고, 주간선도로의 기능을 수행하는 6차로 도로에서 가감속차로 없이 직접 진출입 하도록 계획하고 있어 통행이 불편하고 교통사고 위험이 클 것으로 예상됨. ※ 「○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례」제4조(연결 허가의 신청)와 제5조(도시지역 등에서의 연결 허가 기준), 제8조(변속차로) 규정에 준하여 진출입로를 계획하여야 할 것으로 판단됨. ③ 지하수 개발로 인한 수질오염 등 환경 위해 우려됨. 2) 건축법 제12조제1항에 의하면 허가권자는 제11조에 따라 허가를 하려면 해당 용도규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제54조, 제56조부터 제62조까지 및 제76조부터 제82조까지의 규정과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정에 맞는지를 확인하여야 한다. 한편, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조(개발행위허가의 기준 등)에 의하면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조제1항에 의하면 개발행위 허가의 기준으로 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것, 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것을 규정하고 있다. 3) 청구인은 ① ○○시 ○○동 ○○○-○는 자연녹지지역으로서 국토계획법 상 주유소 허가가 가능하고 보전이 필요할 만큼 중요한 환경요소가 없으며, ② 내부차량동선계획이 다른 주유소와 별 차이가 없을 뿐만 아니라 동(洞) 지역이므로 ○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례 (이하‘○○시 도로연결 조례’라고 한다) 제3조에 따라 연결허가 대상지역이 아니고, ③ 적법한 방법으로 지하수 개발허가를 득하여 사용 및 관리할 예정이며, 신청지로부터 170여 미터 떨어진 곳에 위치한 셀프세차장도 지하수를 사용하고 있음에도 불구하고, ㉠ 신청지는 보전이 필요한 자연녹지지역으로 주거지역과 인접하고 개발로 인해 주변 환경이나 경관과 부조화함, ㉡ 주유소의 내부차량동선계획이 부적절하고 주간선도로의 기능을 수행하는 6차로 도로에서 가감속차로 없이 직접 진출입 하도록 계획하여 통행이 불편하고 교통사고 위험이 클 것으로 예상, ㉢ 지하수 개발로 인한 수질오염 등 환경 위해가 우려된다는 이유로 건축허가신청을 거부한 피청구인의 처분은 위법하다고 주장한다. 살피건대, 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제16호, [별표 17] 제2호 타목, 건축법 시행령 제3조의5 [별표 1] 제19호 가목에 의하면, 주유소(기계식 세차설비 포함)는 원칙적으로 자연녹지지역에 설치가 가능하다. 또한 청구인이 제출한 현장사진, 신청지 주변 개발 현황의 각 사진에 의하면, 신청지 인근에 셀프세차장이 들어서 있고, ○○시 관내의 주유소 중 공동주택단지와 인접하고 왕복 6차선 내지 8차선 도로에 접하면서 가감속 차로 설치 없이 진출입로를 개설하여 운영하고 있는 곳이 있음을 확인할 수 있다. 한편, 「국토계획법」이 정한 용도지역 안에서의 건축허가는 「건축법」 제11조 제1항에 의한 건축허가와 「국토계획법」 제56조 제1항의 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는데, 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 또한‘자연환경·생활환경에 미치는 영향’과 같이 장래에 발생할 불확실한 상황에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있다(이상 대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두○○○○○ 판결 등 참조). 제출된 현장사진과, 제10회 ○○○○위원회 심의결과의 기재내용에 의하면, 신청지는 인근에 대규모 아파트단지가 입주해 있고, 도로를 사이에 두고 주거밀집 지역(○○지구)이 들어설 예정이며, 농경지와 낮은 임야로 둘러싸여 있고, 주요 간선도로의 기능을 하는 6차선 도로에 접하고 있음을 확인할 수 있다. 따라서 처분 사유 중 내부차량동선계획이 부적절하다는 사유는 일응 납득하기 어려운 면이 있으나, ① 24시간 영업이 가능하고 다종·다수의 차량 통행이 불가피한 주유소와 세차장의 영업특성 상 주거밀집 지역과 인접하여 소음·매연·빛에 의한 피해 우려가 예상된다는 점, ② 신청지가 ○○시 도로연결 조례 제3조에 따라 연결허가 대상지역이 아니라는 주장은 독자적 주장이고 해당 규정의 내용에 부합하지 않는다는 점, ③ 지하수를 사용하는 세차장 영업의 경우 지하수 개발로 인한 수질오염 및 오수 배출로 인한 환경오염이 예상되는데 이에 대해 적법한 방법으로 지하수 개발허가를 득하여 사용 및 관리할 예정이라는 청구인의 주장은 추상적이며 이행이 담보되지 않는다는 점, ④ 인근에 설치된 세차장이나 ○○시 관내에 가감속차로 설치 없이 운영 중인 주유소의 경우 각 해당 시설의 허가 시 그 입지와 환경에 따라 관련 법령의 요건을 준수하였는지 여부를 심사하여 허가가 이루어졌을 것이므로 단순히 그러한 시설이 존재한다는 사실만을 기초로 형평성 여부를 판단할 수는 없다는 점 등의 사정을 고려하면, 이 사건 처분이 법령에 위반된다거나 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.