건축허가(용도변경)신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 지상 4층 규모의 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다) 소유자로, 2014. 8. 29. 피청구인에게 이 사건 건축물 제2종 근린생활시설인 4층의 노래연습장을 숙박시설로 용도변경허가를 신청하였고, 피청구인은 이 사건 건축물은 ○○ 신도시 2단계 제1종 지구단위계획 시행지침(이하 ‘이 사건 시행지침’이라 한다) 제37조에 따라 용적률 인센티브를 부여받아 건축된 것으로 이 사건 시행지침에서 정한 권장용도 범위 내에서 용도변경이 가능하나 숙박시설은 권장용도에 해당하지 않는다는 이유로 2014. 9. 12. 건축허가(용도변경) 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 건축물은 ○○ 신도시 제2단계 제1종 지구단위계획 시행지침 제36조(건물의 용도 : 규제사항), 제37조(건물의 권장용도 : 권장사항)의 각 규정에 따라 용적률의 인센티브를 받아 축조되었다. 이 사건 건축물은 상업지역 내 근린상업용지(B15)로서 이 사건 시행지침 제3장(상업지역)의 규율을 받고, 건물의 용도는 C2, 기준용적률은 200%, 건폐율은 70%, 건물의 최저높이는 2층으로 제한되었다. 그런데 이 사건 시행지침 제37조가 정하는 바에 따라 C2에 권장용도로 규정된 제2종 근린생활시설로 건축되면서 같은 조 제3항의 인센티브를 받아 용적률을 238.4%로 상향하여 건축되었다. 2) 청구인은 이 사건 건축물이 신축된 후 12년이 경과한 시점인 2013. 12. 27.경 청구외 ○○○으로 부터 이를 매수하여 소유하고 있다. 그런데 이 사건 건축물의 용도로 지정된 제2종 근린생활시설을 숙박시설로 변경하여 건물의 효용성을 높이고자 하는 생각으로 피청구인에게 「건축법」 제18조에 따라 건물의 용도변경신청을 하였으나, 피청구인은 이 사건 건축물이 당초 신축될 때에 이 사건 시행지침에 따라 인센티브를 부여 받아 축조된 건물이므로 해당건축물의 용도는 이 사건 시행지침이 정한 권장용도범위 내에서만 가능하다는 이유로 2014. 9. 12. 이 사건 처분을 하였다. 3) 피청구인이 불허가 사유와는 다르게 이 사건 시행지침에는 인센티브를 받아 지어진 건축물의 용도변경을 불허한다는 어떠한 규정도 존재하지 아니한다. 이 권장용도는 단순 권장사항으로서 건축물 신축시에 되도록 피청구인이 도시계획상 바람직한 용도로 건축주들을 유인하려는 정책적 배려에 불과하고 규제사항은 아닌 것이다. 그러므로 도시의 인적, 물적구조가 위 도시계획실행당시에 있었던 사정보다 많아 달라진 현시점에서도 그 용도를 당초의 권장용도로 묶어두려는 것은 이 사건 시행지침의 정신에도 반하고 건물의 효용성과 건물이 위치한 지역의 상권형성 형편과도 어긋나는 과도한 규제인 것이다. 이 사건 시행지침 제36조에 의하면 청구인이 용도변경하려는 별표1제15호 숙박시설은 C1, C3, C4, C5에서는 불허하는 용도이나 C2에서는 허용하는 용도이다. 이 사건 건축물의 주용도는 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 위락시설, 숙박시설 등이다. 따라서 이 사건 시행지침에 의하더라도 이 사건 건축물은 C2에 속하여 제2종 근린생활시설에서 숙박시설로 변경하는데 아무런 법률적 장애가 없다고 할 것이다. 4) 「건축법」 제19조제2항은 같은 법 제22조(건축물 사용승인)에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다고 규정하고, 같은 조 제4항 각 호의 시설군 중 상위군으로 변경하는 경우는 허가사항, 하위군으로 변경하는 경우에는 신고사항, 같은 시설군 내에서는 건축물대장의 기재내용 변경신청 사항으로 구분하였다. 이 사건 용도변경은 같은 조 제4항제7호에 속하는 근린생활시설군에서 상위시설군인 같은 항 제5호 영업시설군에 속하는 숙박시설로 변경하려는 것이므로 허가사항에 속한다. 이 사건 건축물이 신축당시에는 이 사건 시행지침에 따라 건축되었다고 하더라도 「건축법」 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물이므로 용도변경시는 건축법과 그 하위법령의 규정에 따라 허용여부가 결정되어야 할 것이다. 그런데 건축법 등에서는 건축물 신축시 인센티브를 적용받은 건축물은 권장용도의 범위내에서만 용도변경을 하는 것으로 제한하는 규정이 없다. 그러므로 법령의 규정에 근거가 없는 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다. 5) 이 사건 시행지침이 대국민적 구속력을 갖기 위해서는 상위법령에 그 근거가 있어야 하는데 아무런 법령의 위임이 없이 만들어진 것이므로 대외적 구속력이 없고, 행정청 내부에서만 업무처리의 기준으로서 사용되는데 불과하여 이를 근거로 한 이 사건 처분은 부당하다. 그렇다면, 이 사건 용도변경허가신청은 건축법의 제 규정에도 부합하고, 피청구인이 근거로 내세우는 이 사건 시행지침에도 이 사건 건축물의 용도인 C2에서는 허용되는 용도범위 내이므로 마땅히 받아들여져야 한다. 건축법이나 이 사건 시행지침 어디에도 인센티브로 인한 용도변경 제한 규정이 없고, 인센티브는 어디까지나 건물신축 당시 단순히 권장하는 용도로 유인하려는 일과성 정책에 불과하다. 또 이 사건 시행지침은 국민을 구속하는 법규가 아니고 상위법령에 그 제한을 위한 위임규정도 없다. 그러므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 지침에 인센티브를 받아 지어진 건축물은 용도변경이 불가능하다는 규정이 직접적으로 명시되어있지 않으므로 용도변경이 가능하다고 주장하나, 해당 규정은 용적률 인센티브를 부여하여 건축물이 권장용도로 운용되도록 유도하기 위한 규정으로 해당 규정을 적용하여 인센티브를 받았을 시 권장용도외의 용도로 용도변경이 불가하다는 내용이 내포되어 있는 것으로 해석해야 할 것인바, 만약 건물 신축당시 권장용도로 구성하여 인센티브를 받아 건축하고 추후에 그 외의 용도로 용도변경이 가능하다면 인센티브라는 규정 자체의 존재 의미가 없으며, 더불어 건축 당시 건축주는 본인이 선택하여 건축물을 권장용도 내에서 운용하는 대신에 용적률인센티브를 받아 더 큰 규모의 건물을 건축한바 현재 소유자가 당시 건축주가 아니라고 하여도 그 약속을 이행하여야 할 것이다. 아울러, 권장용도 외의 용도로 용도변경이 가능하다면 허용용도 내에서 자유롭게 건물을 운용하기 위해 인센티브를 받지 않고 건축한 건축물과의 형평성도 맞지 않는다. 2) 이 사건 시행지침의 해당규정이 도시계획상 바람직한 용도로 유인하기 위하려는 권장사항일 뿐 규제사항이 아니라고 주장하나, 이 사건 시행지침 제37조에서 규정하는 권장사항은 청구인도 언급했듯이 건축물이 바람직한 용도로 운용되도록 권장하는 내용을 담은 것으로 건축물의 건축시에 반드시 준수해야 하는 것은 아니라는 의미이지 청구인의 경우처럼 해당규정 적용을 통해 인센티브를 받고 건축되었음에도 규제사항이라고 명시되어 있지 않아 해당사항을 준수하지 않아도 된다는 의미가 아니다. 3) 청구인은 이 사건 시행지침 제36조에 따라 숙박시설은 C2지역 내에서 허용용도에 해당하고 이 사건 건축물의 주 용도가 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 위락시설, 숙박시설 등이라고 주장하나, 이 사건 시행지침 제36조는 제37조를 적용하지 않았을 경우 허용가능한 모든 용도를 나타낸 규정이며, 제37조를 적용하여 용적률 인센티브를 받았을 경우는 권장용도 내에서 운용되어야 할 것이다. 또한 이 사건 건축물의 현재 용도는 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 위락시설로서 숙박시설로서 숙박시설은 해당되지 않는다. 4) 이 사건 건축물의 숙박시설로의 변경이 건축법상으로 적합한 용도변경이며 이 사건 시행지침은 대외구속력이 없는 행정규칙에 불과하다는 주장에 대해, 「건축법」 제19조(용도변경)는 일반적인 용도변경에 대한 기준을 명시하고 있고 이 사건 시행지침은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제4절 지구단위계획에 따라 수립된 것으로 이 사건 시행지침은 국토계획법 제52조제1항제4호에 따라 용도제한 및 용적률을 규정하였고, 이는 같은 법 제52조제3항에 따라 대통령령의 범위 내에서 완화하여 적용할 수 있는 바 이 사건 시행지침 제37조(건물의 권장용도) 규정을 통해 지구단위계획에서 권장용도로 운용할 경우 인센티브를 부여하도록 규정한 것이다. 즉, 이 사건 시행지침은 법규를 근거로 그 범위를 벗어나지 않는 한도에서 관련 내용을 규정한 것으로 법적 구속력이 있는 것이다. 5) 이 사건 건축물은 이 사건 시행지침 제37조에 따라 인센티브를 부여받은 건물에 해당하므로 관련 이 사건 시행지침에서 규정한 권장용도 내에서 운용되어야 하며, 더불어 청구인이 받은 인센티브 취지를 감안할 때 제37조는 권장용도로 계속해서 운용할 시 부여하는 것으로 해석해야 한다. 즉, 이 사건 시행지침에 따라 용도변경을 제한하는 것이 허용용도 내에서 자유로이 건축물을 운용하기 위해 인센티브를 받지 않고 건축한 건물과 형평성도 맞는 것이다. 또한 지방자치단체의 지침 역시 법적 구속력이 있으므로 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011.4.14., 2012.12.18.> 4. "도시·군관리계획"이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 가. 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 다. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획 마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획 5. "지구단위계획"이란 도시·군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시·군관리계획을 말한다. 제24조(도시·군관리계획의 입안권자) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시·군관리계획을 입안하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ②~⑥ (생 략) 제25조(도시·군관리계획의 입안) ① 도시·군관리계획은 광역도시계획과 도시·군기본계획에 부합되어야 한다. <개정 2011.4.14.> ② 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시·군관리계획을 입안할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시·군관리계획도서(계획도와 계획조서를 말한다. 이하 같다)와 이를 보조하는 계획설명서(기초조사결과·재원조달방안 및 경관계획 등을 포함한다. 이하 같다)를 작성하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ③ 도시·군관리계획은 계획의 상세 정도, 도시·군관리계획으로 결정하여야 하는 기반시설의 종류 등에 대하여 도시 및 농·산·어촌 지역의 인구밀도, 토지 이용의 특성 및 주변 환경 등을 종합적으로 고려하여 차등을 두어 입안하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ④ 도시·군관리계획의 수립기준, 도시·군관리계획도서 및 계획설명서의 작성기준·작성방법 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관이 정한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> 제49조(지구단위계획의 수립) ① 지구단위계획은 다음 각 호의 사항을 고려하여 수립한다. 1. 도시의 정비·관리·보전·개발 등 지구단위계획구역의 지정 목적 2. 주거·산업·유통·관광휴양·복합 등 지구단위계획구역의 중심기능 3. 해당 용도지역의 특성 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 ② 지구단위계획의 수립기준 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관이 정한다. <개정 2013.3.23.> [전문개정 2011.4.14.] 제50조(지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정) 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시·군관리계획으로 결정한다. <개정 2011.4.14.> 제51조(지구단위계획구역의 지정 등) ① 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있다. <개정 2011.4.14., 2011.5.30., 2011.8.4., 2013.3.23., 2013.7.16.> 1.~8. (생 략) 8의2. 도시지역 내 주거·상업·업무 등의 기능을 결합하는 등 복합적인 토지 이용을 증진시킬 필요가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역 9. 도시지역의 체계적·계획적인 관리 또는 개발이 필요한 지역 10. (생 략) ② 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역은 지구단위계획구역으로 지정하여야 한다. 다만, 관계 법률에 따라 그 지역에 토지 이용과 건축에 관한 계획이 수립되어 있는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23., 2013.7.16.> 1. 제1항제3호 및 제4호의 지역에서 시행되는 사업이 끝난 후 10년이 지난 지역 2. 제1항 각 호 중 체계적·계획적인 개발 또는 관리가 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역 ③ 도시지역 외의 지역을 지구단위계획구역으로 지정하려는 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하여야 한다. <개정 2011.4.14.> 1. 지정하려는 구역 면적의 100분의 50 이상이 제36조에 따라 지정된 계획관리지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역 2. 제37조에 따라 지정된 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역 3. 제37조에 따라 지정된 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 행위 제한 등을 지구단위계획으로 대체하려는 지역 ④ 삭제 <2011.4.14.> 제52조(지구단위계획의 내용) ① 지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 다음 각 호의 사항 중 제2호와 제4호의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제1호의2를 내용으로 하는 지구단위계획의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 용도지역이나 용도지구를 대통령령으로 정하는 범위에서 세분하거나 변경하는 사항 1의2. 기존의 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한을 대체하는 사항 2. 대통령령으로 정하는 기반시설의 배치와 규모 3. 도로로 둘러싸인 일단의 지역 또는 계획적인 개발·정비를 위하여 구획된 일단의 토지의 규모와 조성계획 4. 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도 5. 건축물의 배치·형태·색채 또는 건축선에 관한 계획 6. 환경관리계획 또는 경관계획 7. 교통처리계획 8. 그 밖에 토지 이용의 합리화, 도시나 농·산·어촌의 기능 증진 등에 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항 ② 지구단위계획은 도로, 상하수도 등 대통령령으로 정하는 도시·군계획시설의 처리·공급 및 수용능력이 지구단위계획구역에 있는 건축물의 연면적, 수용인구 등 개발밀도와 적절한 조화를 이룰 수 있도록 하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ③ 지구단위계획구역에서는 제76조부터 제78조까지의 규정과 「건축법」 제42조·제43조·제44조·제60조 및 제61조, 「주차장법」 제19조 및 제19조의2를 대통령령으로 정하는 범위에서 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다. ④ 삭제 <2011.4.14.> 제54조(지구단위계획구역에서의 건축 등) 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 제78조(용도지역에서의 용적률) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서 용적률의 최대한도는 관할 구역의 면적과 인구 규모, 용도지역의 특성 등을 고려하여 다음 각 호의 범위에서 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 도시지역 가. 주거지역: 500퍼센트 이하 나. 상업지역: 1천500퍼센트 이하 다. 공업지역: 400퍼센트 이하 라. 녹지지역: 100퍼센트 이하 2.~4. (생 략) ② 제36조제2항에 따라 세분된 용도지역에서의 용적률에 관한 기준은 제1항 각 호의 범위에서 대통령령으로 따로 정한다. ③ 제77조제3항제2호부터 제5호까지의 규정에 해당하는 지역에서의 용적률에 대한 기준은 제1항과 제2항에도 불구하고 200퍼센트 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 따로 정한다. <개정 2011.4.14.> ④ 건축물의 주위에 공원·광장·도로·하천 등의 공지가 있거나 이를 설치하는 경우에는 제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 용적률을 따로 정할 수 있다. <개정 2011.4.14.> ⑤·⑥ (생 략) 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제42조의2(지구단위계획의 수립) ① 법 제49조제1항제4호에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 사항을 말한다. 1. 지역 공동체의 활성화 2. 안전하고 지속가능한 생활권의 조성 3. 해당 지역 및 인근 지역의 토지 이용을 고려한 토지이용계획과 건축계획의 조화 ② 국토교통부장관은 법 제49조제2항에 따라 지구단위계획의 수립기준을 정할 때에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.6.11., 2014.1.14.> 1.·1의2 (생 략) 2. 지구단위계획구역에서 원활한 교통소통을 위하여 필요한 경우에는 지구단위계획으로 건축물부설주차장을 해당 건축물의 대지가 속하여 있는 가구에서 해당 건축물의 대지 바깥에 단독 또는 공동으로 설치하게 할 수 있도록 할 것. 이 경우 대지 바깥에 공동으로 설치하는 건축물부설주차장의 위치 및 규모 등은 지구단위계획으로 정한다. 3.·4. (생 략) 5. 지구단위계획구역의 지정 목적, 향후 예상되는 여건변화, 지구단위계획구역의 관리 방안 등을 고려하여 제25조제4항제8호에 따른 경미한 사항을 정하는 것이 필요한지를 검토하여 지구단위계획에 반영하도록 할 것 6. 지구단위계획의 내용 중 기존의 용도지역 또는 용도지구를 용적률이 높은 용도지역 또는 용도지구로 변경하는 사항이 포함되어 있는 경우 변경되는 구역의 용적률은 기존의 용도지역 또는 용도지구의 용적률을 적용하되, 공공시설부지의 제공현황 등을 고려하여 용적률을 완화할 수 있도록 계획할 것 7. 제46조 및 제47조에 따른 건폐율·용적률 등의 완화 범위를 포함하여 지구단위계획을 수립하도록 할 것 8. 법 제51조제1항제8호의2에 해당하는 도시지역 내 주거·상업·업무 등의 기능을 결합하는 복합적 토지 이용의 증진이 필요한 지역은 지정 목적을 복합용도개발형으로 구분하되, 3개 이상의 중심기능을 포함하여야 하고 중심기능 중 어느 하나에 집중되지 아니하도록 계획할 것 9. 법 제51조제2항제1호의 지역에 수립하는 지구단위계획의 내용 중 법 제52조제1항제1호 및 같은 항 제4호(건축물의 용도제한은 제외한다)의 사항은 해당 지역에 시행된 사업이 끝난 때의 내용을 유지함을 원칙으로 할 것 10.~15. (생 략) 제43조(도시지역 내 지구단위계획구역 지정대상지역) ① 법 제51조제1항제8호의2에서 "대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역"이란 준주거지역, 준공업지역 및 상업지역에서 낙후된 도심 기능을 회복하거나 도시균형발전을 위한 중심지 육성이 필요하여 도시·군기본계획에 반영된 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> 1. 주요 역세권, 고속버스 및 시외버스 터미널, 간선도로의 교차지 등 양호한 기반시설을 갖추고 있어 대중교통 이용이 용이한 지역 2. 역세권의 체계적·계획적 개발이 필요한 지역 3. 세 개 이상의 노선이 교차하는 대중교통 결절지(結節地)로부터 1킬로미터 이내에 위치한 지역 4. 「역세권의 개발 및 이용에 관한 법률」에 따른 역세권개발구역, 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」에 따른 고밀복합형 재정비촉진지구로 지정된 지역 ② 법 제51조제1항제8호의3에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다. <신설 2012.4.10.> 1. 철도, 항만, 공항, 공장, 병원, 학교, 공공청사, 공공기관, 시장, 운동장 및 터미널 2. 그 밖에 제1호와 유사한 시설로서 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 시설 ③ 법 제51조제1항제8호의3에서 "대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역"이란 1만제곱미터 이상의 유휴토지 또는 대규모 시설의 이전부지로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> 1. 대규모 시설의 이전에 따라 도시기능의 재배치 및 정비가 필요한 지역 2. 토지의 활용 잠재력이 높고 지역거점 육성이 필요한 지역 3. 지역경제 활성화와 고용창출의 효과가 클 것으로 예상되는 지역 ④ 법 제51조제1항제10호에서 "대통령령이 정하는 지역"이라 함은 다음 각 호의 지역을 말한다. <개정 2003.6.30., 2005.9.8., 2009.8.5., 2012.4.10.> 1. 법 제127조제1항의 규정에 의하여 지정된 시범도시 2. 법 제63조제2항의 규정에 의하여 고시된 개발행위허가제한지역 3. 지하 및 공중공간을 효율적으로 개발하고자 하는 지역 4. 용도지역의 지정·변경에 관한 도시·군관리계획을 입안하기 위하여 열람공고된 지역 5. 삭제 <2012.4.10.> 6. 주택재건축사업에 의하여 공동주택을 건축하는 지역 7. 지구단위계획구역으로 지정하고자 하는 토지와 접하여 공공시설을 설치하고자 하는 자연녹지지역 8. 그 밖에 양호한 환경의 확보 또는 기능 및 미관의 증진 등을 위하여 필요한 지역으로서 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례가 정하는 지역 ⑤ (생 략) 제45조(지구단위계획의 내용) ① 삭제 <2012.4.10.> ② 법 제52조제1항제1호의 규정에 의한 용도지역 또는 용도지구의 세분 또는 변경은 제30조 각호의 용도지역 또는 제31조제2항 각호의 용도지구(고도지구를 제외한다)를 그 각호의 범위(제31조제3항의 규정에 의하여 도시·군계획조례로 세분되는 용도지구를 포함한다)안에서 세분 또는 변경하는 것으로 한다. 이 경우 법 제51조제1항제8호의2 및 제8호의3에 따라 지정된 지구단위계획구역에서는 제30조 각 호에 따른 용도지역 간의 변경을 포함한다. <개정 2005.1.15., 2009.8.5., 2012.4.10.> ③ 법 제52조제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 기반시설"이란 다음 각 호의 시설로서 당해 지구단위계획구역의 지정목적 달성을 위하여 필요한 시설을 말한다. <개정 2005.9.8., 2005.11.11., 2008.9.25., 2009.8.5., 2013.6.11., 2014.1.14.> 1. 법 제51조제1항제2호부터 제7호까지의 규정에 따른 지역인 경우에는 당해 법률에 의한 개발사업으로 설치하는 기반시설 2. 도로·자동차정류장·주차장·자동차 및 건설기계검사시설·자동차 및 건설기계운전학원·광장·공원(「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따른 묘지공원은 제외한다)·녹지·공공공지·유통업무설비·수도공급설비·전기공급설비·가스공급설비·열공급설비·공동구·시장·학교(「고등교육법」 제2조에 따른 학교는 제외한다)·공공청사·문화시설·공공필요성이 인정되는 체육시설·도서관·연구시설·사회복지시설·공공직업훈련시설·청소년수련시설·하천·유수지·방화설비·방풍설비·방수설비·사방설비·방조설비·장례식장·종합의료시설·하수도·폐기물처리시설·수질오염방지시설·폐차장 3. 삭제 <2006.8.17.> ④·⑤ (생 략) 【건축법】 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2014.1.14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.3.23., 2014.1.14.> ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑤·⑥ (생 략) ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제35조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. <개정 2011.5.30., 2014.1.14., 2014.5.28.> 【건축법 시행령】 제14조(용도변경) ③ 국토교통부장관은 법 제19조제1항에 따른 용도변경을 할 때 적용되는 건축기준을 고시할 수 있다. 이 경우 다른 행정기관의 권한에 속하는 건축기준에 대하여는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. <개정 2008.10.29., 2013.3.23.> ④ 법 제19조제3항 단서에서 "대통령령으로 정하는 변경"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물 상호 간의 용도변경을 말한다. <개정 2009.6.30., 2009.7.16., 2011.6.29., 2012.12.12., 2014.3.24.> 1. 별표 1의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호 간의 용도변경 ⑤ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. <개정 2008.10.29., 2010.12.13., 2011.6.29., 2014.3.24.> 1. 자동차 관련 시설군 자동차 관련 시설 2. 산업 등 시설군 가. 운수시설 나. 창고시설 다. 공장 라. 위험물저장 및 처리시설 마. 자원순환 관련 시설 바. 묘지 관련 시설 사. 장례식장 3. 전기통신시설군 가. 방송통신시설 나. 발전시설 4. 문화집회시설군 가. 문화 및 집회시설 나. 종교시설 다. 위락시설 라. 관광휴게시설 5. 영업시설군 가. 판매시설 나. 운동시설 다. 숙박시설 라. 제2종 근린생활시설 중 다중생활시설 6. 교육 및 복지시설군 가. 의료시설 나. 교육연구시설 다. 노유자시설(老幼者施設) 라. 수련시설 7. 근린생활시설군 가. 제1종 근린생활시설 나. 제2종 근린생활시설(다중생활시설은 제외한다) 8. 주거업무시설군 가. 단독주택 나. 공동주택 다. 업무시설 라. 교정 및 군사시설 9. 그 밖의 시설군 가. 동물 및 식물 관련 시설 나. 삭제 <2010.12.13.> ⑥ 기존의 건축물 또는 대지가 법령의 제정·개정이나 제6조의2제1항 각 호의 사유로 법령 등에 부적합하게 된 경우에는 건축조례로 정하는 바에 따라 용도변경을 할 수 있다. <개정 2008.10.29.> ⑦ 법 제19조제6항에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 1층인 축사를 공장으로 용도변경하는 경우로서 증축·개축 또는 대수선이 수반되지 아니하고 구조 안전이나 피난 등에 지장이 없는 경우를 말한다. <개정 2008.10.29.> 【○○신도시 2단계 지구단위계획(도시설계변경)】<2000. 8.> 제3장 상업지역 <건축물에 관한 사항> 제36조(건물의 용도) ① C1, C2, C3, C4로 용도가 지정되어 있는 대지에서는 다음 각 호의 건축물을 건축할 수 없다. 1. 단독주택 2. 공동주택, 기숙사 3. 철물 기타 폐품류를 취급하는 고물상, 건재상, 공구상, 철물점 4. 공장 5. 창고시설 6. 격리병원 7. 자동차관련시설(주차장 및 세차장은 제외) 8. 동물관련시설(100㎡ 미만의 동물병원은 제외) 9. 위험물 저장 및 처리시설 ② C1, C3, C4, C5로 용도가 지정된 대지에서는 다음 각 호의 건축물을 건축할 수 없다. 1. 제1항에서 정하는 불허용도 2. 숙박시설(관광숙박시설을 제외한다) 3. 위락시설 제37조(건물의 권장용도) ① 다음 각 호와 같이 용도가 지정된 대지는 건물의 1층 전면을 다음에 열거한 용도로 사용할 것을 권장한다(권장)(개정 2000. 6. 7.) 1. C2 : 판매 및 영업시설 중 상점(의류, 구두, 장신구, 가전제품, 가구점, 조명기기, 공예품 등을 판매하는 상점), 근린생활시설 중 휴게음식점, 위락시설 2. C3 : 판매 및 영업시설 중 상점 ② 다음 각 호와 같이 용도가 지정된 대지에서는 각 호에서 정하는 건축물을 건축하도록 권장한다.(권장)(개정 2000. 6. 7.) 1. C1 : 업무시설, 문화 및 집회시설, 관광숙박시설 2. C2 : 판매 및 영업시설, 위락시설, 근린생활시설 3. C3 : 판매 및 영업시설 중 대형점, 대규모 소매점 4. C4 : 숙박시설 중 호텔 5. C5 : 근린생활시설, 교육연구 및 복지시설, 운동시설, 문화 및 집회시설 ③ 제1항 및 제2항 규정에 따라 건축하는 경우 도시설계에서 정하는 기본용적률에 20%의 용적률인센티브를 추가하여 건축할 수 있다.(개정 2000. 6. 7.) 【신도시 2단계 제1종지구단위계획 시행지침】<2011. 12. 23. 고시> 제3장 상업지역 제3조(시행지침적용의 기본원칙) ① 본 시행지침은 ‘규제사항’과 ‘권장사항’으로 나누어진다. 이 중 ‘규제사항’은 반드시 준수하는 사항이고, ‘권장사항’은 특별한 사유가 없는 한 적용기준에 따를 것을 권장하는 사항으로서, 이를 따를 때에는 경우에 따라 시행지침이 정한 보상이 주어지기도 한다. 제37조 (건물의 권장용도) : 권장사항 ① 아래와 같이 용도가 지정된 대지는 건물의 1층 전면을 다음에 열거한 용도로 사용할 것을 권장한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541425"></img> ② 아래와 같이 용도가 지정된 대지에서는 각호에서 정하는 건축물을 건축하도록 권장한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541427"></img> ③ 제1항 및 제2항 규정에 따라 건축하는 경우 지구단위계획에서 정하는 기준용적률에 다음 각호에서 정한 용적률 인센티브를 합산하여 건축할 수 있다. 1. 제37조 제1항에서 규정한 용도가 지정된 대지에서 건축물 1층 전면 권장용도를 반영한 경우 : 10% 2. 제37조 제2항에서 규정한 용도가 지정된 대지에서 1층 전면을 제외한 건축물 권장용도를 반영한 경우 : 10% ④ 타 법령에서 규정하고 있는 인센티브 규정은 제3항의 인센티브 규정을 포함하여 기준용적률의 20%범위 내에서 적용 가능하다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 집합건축물대장, 건축·대수선·용도변경 허가신청서, 건축허가(용도변경)신청 불허가 통보서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 2000. 8.경 한국수자원공사와 피청구인이 수립한 ○○신도시 2단계 지구단위계획(도시설계변경)(이하 ‘이 사건 지구단위계획’이라 한다)에 따르면, 이 사건 건축물이 속한 대지는 상업지역내 근린상업용지 15블럭에 위치해 있고, 건물의 용도는 C2에 해당하며, 기본용적률은 200%이다. 나) 이 사건 지구단위계획은 건물의 용도가 C2인 경우 건물의 1층 전면을 판매 및 영업시설 중 상점, 근린생활시설 중 휴게음식점, 위락시설의 용도로 사용하고, 판매 및 영업시설, 위락시설, 근린생활시설 건축물을 건축하는 경우 기본용적률의 20%를 추가하여 건축할 수 있도록 용적률 인센티브를 부여하고 있다. 다) 이 사건 건축물은 2001. 5. 11. 이 사건 지구단위계획 건물의 권장용도에 따라 1층은 제1, 2종 근린생활시설, 2층은 근린생활시설/위락시설, 3층은 근린생활시설, 4층은 근린생활시설 및 위락시설로 허가 받아 용적률 인센티브를 적용받아 238.4%의 용적률로 건축되었다. 라) 청구인은 2014. 8. 29. 제2종 근린생활시설인 4층의 노래연습장을 숙박시설로 용도변경하기 위하여 건축허가(용도변경) 신청을 하였고, 피청구인은 2014. 9. 2. 청구인이 신청한 숙박시설은 이 사건 시행지침의 권장용도가 아니라는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 마)한편, C2 지역의 동서쪽에는 아파트단지가 있지만 이 사건 지구단위계획상 숙박업소로 용도변경은 가능한 지역이다. 3) 국토계획법 제2조 및 제24에 따르면 지구단위계획이란 도시·군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시·군관리계획을 말하고, 시장.군수는 도시·군관리계획을 입안하여야 하며, 제50조, 제52조 및 제54조에 따르면 지구단위계획구역의 지정 및 지구단위계획은 도시관리계획으로 결정하고, 도시지역의 체계적·계획적인 관리 또는 개발이 필요한 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획을 지정할 수 있으며, 지구단위계획의 내용에는 건축물의 용도제한, 건폐율, 용적률, 건축물의 높이의 최고한도 또는 최저한도 등이 포함되고, 지구단위계획구역 안에서의 건축물의 건축 또는 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다고 규정하고 있다. ○○신도시 2단계 지구단위계획 제37조에 따르면 C2로 용도가 지정된 대지는 1층에 판매 및 영업시설 중 상점(의류, 구두, 장신구, 가전제품, 가구점, 조명기기, 공예품 등을 판매하는 상점), 근린생활시설 중 휴게음식점, 위락시설의 용도로 사용할 것을 권장하고, 건축물을 건축하는 경우 판매 및 영업시설, 위락시설, 근린생활시설로 건축하도록 하고 이 규정에 따라 건축하는 경우 도시설계에서 정하는 기본용적률에 20%의 용적률 인센티브를 추가하여 건축할 수 있다. 4)청구인은 용적률 인센티브를 적용받은 건축물의 경우 권장용도 이외의 용도로 용도변경을 불허한다는 내용이 이 사건 시행지침에 없고, 「건축법」 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물이므로 용도변경시는 건축법과 그 하위법령에 따라 허용여부가 결정되어야 하는데 용적률 인센티브를 적용받은 건축물이라는 이유로 이 사건 처분한 것은 부당하며, 이 사건 시행지침이 대국민적 구속력을 갖기 위해서는 상위법령에 그 근거가 있어야 하는데 아무런 법령의 위임이 없이 만들어진 것이므로 대외적 구속력이 없고, 행정청 내부에서만 업무처리의 기준으로서 사용되는데 불과하므로 이를 근거로 한 이 사건 처분은 부당하다고 주장한다. 가) 대법원은 “용도변경허가권자는 용도변경허가신청이 건축법 등 관계 법령에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 원칙적으로 허가하여야 하나, 용도변경 때문에 주변 환경과 조화를 이루지 못하거나 주변지역에 환경오염 등의 피해가 발생하는 등 중대한 공익상의 필요가 있다면 이를 이유로 허가하지 아니할 수 있는데, 이를 판단하는 것은 행정청의 재량행위에 속한다(대법원 2001. 7. 27. 선고 99두8589 판결 등 참조)”고 판시하고 있고, “무분별한 유흥업소 및 숙박시설 등 청소년유해업소의 난입이나 주택가로의 유입 및 이에 따른 향락문화의 확산과 범죄의 증가 등 날로 심각해지고 있는 교육환경과 주거환경의 저하를 막고 주민 대다수가 보다 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 하는 것은 국가나 지방차지단체의 의무인 동시에 모든 국민의 당연한 권리이자 의무로서 이와 같은 사회적 환경의 보호는 자연환경의 보호 못지않게 중요한 가치이며, 일단 대규모 숙박업소가 집단적으로 형성되어 향락단지화된다면 그 허가를 함부로 취소할 수 없고 인근의 다른 숙박업소의 허가 신청도 거부하기 어려워 그 영업이 장기간 계속될 것이 예상되므로 이로 인한 주거환경의 침해는 인근주민들의 수인한도를 넘게 될 것으로 보일 뿐 아니라 일단 침해된 사회적 환경은 그 회복이 사실상 불가능하다(대법원 2005. 11. 25. 선고 2004두6822 판결 참조)”고 판시하고 있어 인근주민들의 주거환경보호를 중대한 공익상의 필요성이 있는 경우로 인정하고 있다. 나) 사안으로 돌아와, 먼저 청구인은 이 사건 시행지침에 용적률 인센티브를 적용받은 건축물의 경우 권장용도 이외로 용도변경을 불허한다는 내용이 없고, 「건축법」 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물이므로 용도변경시는 건축법과 그 하위법령에 따라 허용여부가 결정되어야 하는데 이 사건 처분한 것은 부당하다고 주장하므로 살피건대, 피청구인이 이 사건 지구단위계획을 수립하면서 건물의 1층 전면을 판매 및 영업시설 중 상점, 근린생활시설 중 휴게음식점, 위락시설의 용도로 사용하고, 판매 및 영업시설, 위락시설, 근린생활시설 건축물을 건축하는 경우 기본용적률의 20%를 추가하여 건축할 수 있도록 용적률 인센티브를 부여할 수 있다고 규정함에 따라, 청구인의 이 사건 건축물은 2001. 5.경 건축허가 당시 이 사건 지구단위계획에서 권장하고 있는 용도대로 1충 전면에 제1, 2종 근린생활시설, 2층부터 4층까지는 근린생활시설 및 위락시설로 허가 받아 기본용적률 200%보다 38.4%p 많은 238.4% 용적률로 건축되어 진 것은 다툼 이 없고, 피청구인이 수립한 이 사건 지구단위계획에는 용적률 인센티브 적용대상 건축물을 용적률 인센티브 대상이 아닌 용도로 용도변경을 불허한다는 내용이 별도로 규정되어 있지 않다고 하더라도 권장용도대로 사용하기로 하고 용적률 인센티브를 받았다면 인센티브 대상이 아닌 용도로 용도변경이 불가능 할 것이라는 것은 미루어 짐작할 수 있는바, 피청구인의 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 판단되지 않는다. 나아가 피청구인은 C2용도 지역에서 권장용도에 한해 용적률 인센티브를 부여한 것은 무분별한 숙박시설의 유입을 억제하여 인근주민들의 쾌적한 주거환경을 제공하고 계획적·체계적으로 관리하기 위한 것으로 보이는 점, 청구인에게 숙박시설로 용도변경을 허가할 경우 용적률 인센티브를 받은 다른 건축주들에게도 용도변경을 허가하여야 하고 이렇게 되면 C2용도 지역에 숙박시설의 유입이 증가되어 인근 주민들의 주거환경 침해가 우려된다는 점, 이 사건 지구단위계획에서 권장하는 용도대로 허가를 받지 아니하여 용적률 인센티브를 받지 않은 건축주와 지나치게 형평성의 문제가 발생한다는 점 등을 종합해보면 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다. 다) 다음으로 청구인은 또한 이 사건 시행지침은 아무런 법령의 위임이 없이 만들어진 것이므로 대외적 구속력이 없으므로 이를 근거로 한 이 사건 처분은 부당하다고 주장하나, 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만 법령의 규정이 특정행정기관에게 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면, 그와 같은 행정규칙, 규정은 위에서 본 행정규칙의 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다 할 것이고, 따라서 이와 같은 행정규칙, 규정은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다고 보아야 하는바(대법원 1987. 9. 29. 선고 86누484 판결 참조), 국토계획법 제2조에 따르면 지구단위계획은 도시·군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시·군관리계획을 말하고, 같은 법 제24조 및 제51조에 따르면 도시·군관리계획은 시장·군수가 입안하고, 지구단위계획구역을 지정할 수 있도록 규정하고 있으므로 이 사건 지구단위계획 및 지침은 법령의 위임에 따라 법령의 구체적인 내용을 보충하는 기능을 가진 법규명령이라고 볼 수 있다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.