건축허가 중 허가조건 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2023. 2. 3. 피청구인으로부터 OO시 OO동 0번지 외 0필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 업무시설을 신축하기 위한 건축허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 받은 자로, 청구인은 이 사건 처분에 부가된 건축허가조건의 일부가 부당결부금지의 원칙 등에 위배된다는 이유로 별지 목록 기재 허가조건의 취소를 구하는 이 사건 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인이 취소를 구하는 것은 이 사건 처분 허가조건 제37번, 제38번, 제40번으로 착공전까지 진입로 확장 부분(6m→10m)에 대한 소유권을 확보하여 증빙을 제출하고, 진입로 10m 도로에 대하여 사용승인 전까지 도로를 개설하여 준공과 함께 기부채납할 것 부분(이하 ‘이 사건 조건’이라 한다)이다. 위와 같은 이 사건 조건은 행정행위의 부관 중 부담에 해당하는 것으로 그 자체로 행정심판의 대상이 된다. 2) 이 사건 조건은 이 사건 처분과 실질적인 관련이 없는 의무를 부과하거나 이행을 강제하는 것으로 「행정기본법」 제13조 부당결부금지의 원칙과 같은 법 제10조 비례의 원칙을 위반한 것이다. 가) 이 사건 토지에 업무복합시설 신축을 위하여 청구외 OO건축조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)이 설립되어 2021년경부터 피청구인 교통행정과 등과 협의하여 건축심의 등을 준비하였다. 이 사건 조합은 2021. 8. 13. 피청구인 교통행정과에 교통영향평가 본 보고서를 제출하였는데 그 내용은 이 사건 토지 남측의 OO로x번길의 도로폭을 6m에서 10m로 확장하여 진·출입도로로 사용하는 것이었다. 위 보고서는 이후 경기도 광역교통정책과에 접수되었다. 나) 경기도 광역교통정책과는 2021. 8. 24. 이 사건 조합에게 교통영향평가 본 보고서의 보완을 통보하였고, 이 사건 조합은 2021. 9. 9. 보완하여 피청구인 교통행정과를 경유하여 경기도 광역교통정책과에 재접수하였다. 피청구인 교통행정과는 2021. 10. 12. 경기도와 관련부서 및 유관기관 사전검토의견을 이 사건 조합에 통보하였다. 이 사건 조합은 2021. 11. 29. 건축심의를 피청구인 건축과에 접수하는 한편, 2021. 12. 1. 교통영향평가 사전검토보완서를 피청구인 교통행정과에 접수하였으며 위 사전검토보완서는 2021. 12. 2.경 경기도 광역교통정책과에 접수되었다. 그리고 경기도는 이 사건 조합에 이 사건 처분과 관련된 교통영향평가를 2021. 12. 16. 심의할 예정임을 통보하였다. 한편 위 사전검토보완서에 이 사건 조건이 없었다. 다) 피청구인 교통행정과는 2021. 12. 8. 갑자기 이 사건 조합에게 OO로y번길의 폭 6m 도로를 폭 10m로 확장할 것을 통보하며 경기도에 접수한 교통영향평가의 취하를 요구하였고, 이 사건 조합은 인허가권자인 피청구인의 요구를 거부할 경우의 불이익이 두려워 2021. 12. 9. 위 교통영향평가를 취하하였다. 라) 이후 피청구인은 계속 이 사건 조합에게 이 사건 조건과 관련된 보완을 요구하였고, 2022. 3. 11. 건축위원회 심의를 개최하여 이 사건 조건 등의 이행을 조건으로 의결하였으며 2022. 3. 18. 청구인에게 그 결과를 알려주었다. 이에 청구인은 2022. 7. 25. 이 사건 처분을 신청하였고 피청구인은 2023. 2. 3. 이 사건 처분을 하며 이 사건 조건의 이행을 명하였다. 2) 부당결부금지원칙을 위배한 점에 대하여 가) 이 사건 토지에는 연면적 지상 00,000㎡, 지하 00,000㎡인 오피스텔 00실을 건립할 예정이다. 이 사건 토지는 OO로x번길과 접하여 있으나 이 사건 조건과 관련된 OO로y번길과는 접하지 않는다. 이 사건 토지는 너비 6m 이상인 OO로x번길에 4m 이상 접하여 「건축법」 제44조제2항, 같은 법 시행령 제28조제2항에 따른 기준을 충족한다. 한편 위 건축물을 공동주택이라고 볼 경우도 접도기준을 충족한다. 그런데 피청구인은 차량의 원활한 소통을 위한다는 이유로 청구인에게 OO로x번길의 폭을 6m에서 10m로 확장하도록 조건을 부가하였고 이에 청구인은 OO시 OO동 00번지 토지 등을 110억 원에 매수하였는데 이 또한 상당한 부담과 압박으로 작용하였다. 나) 피청구인은 2021. 12.초 이 사건 조건을 부가하기 위하여 OO시장 상인회를 이용하는 불법을 범하였다. 피청구인 일자리경제과는 당시 OO시장 상인회에 이 사건 허가와 관련하여 소방차의 원활한 진출입과 시민의 안전을 위하여 OO로x번길과 OO로y번길의 확장을 촉구하는 유인물을 만들어 전달하면서, 위 유인물에 상인회 회원들의 서명을 받아서 피청구인에게 민원으로 접수할 것을 요청하였다. 이에 위 상인회는 요청에 따라 동의서를 받아 민원을 접수하였다고 하는바, 이는 명백한 불법이고 이 사건 조건이 이 사건 허가와 실질적 관련성이 없음을 반증한다. 다) 이 사건 조건을 충족하기 위하여는 OO로y번길의 토지 00㎡를 매수하여야 하나, 토지소유자들은 터무니없는 가격을 요구하거나 매도를 거부하였다. 이에 청구인이 이 사건 조건을 이행하는 것은 거의 불가능하므로 이 사건 조건은 공사의 포기를 의미한다. 라) 이상과 같이 이 사건 조건은 이 사건 허가와 실질적 관련이 없는 의무를 부과하거나 강제하는 것으로 부당결부금지의 원칙에 위배된다. 3) 비례성 원칙을 위배한 점에 대하여 위에서 살펴본 것과 같이 이 사건 조건은 이 사건 허가와 직접적인 연관성이 없고 관련법령과 무관하며, 피청구인이 이 사건 조건을 부가하기 위하여 사용한 수단은 불법이고, 이 사건 조건은 사실상 청구인의 사업포기를 종용하는 것이다. 따라서 이 사건 조건은 「행정기본법」 제10조 비례성의 원칙에 위배된다. 4) 이 사건 조건은 부당결부금지의 원칙, 비례성의 원칙에 위배되어 위법하므로 신속히 취소하여 주기 바란다. 【보충서면】 5) 피청구인은 이 사건 조건의 부가를 통보하며 경기도에 접수한 교통영향평가 접수를 취하할 것을 강요하였고 청구인은 인허가권자인 피청구인의 요구에 따라 교통영향평가를 취하하였다. 이후 피청구인은 교통영향평가 심의권한을 피청구인으로 되돌리고, 일자리경제과, OO시장 상인회, 건축심의위원회 등을 통하여 이 사건 조합에게 이 사건 조건과 관련된 보완을 요구하였으며 이 사건 조합은 거부할 수 없어 부득이 보완을 하였던 것이다. 이상의 사정을 종합하면 이 사건 조건이 ‘교통분야 전문가가 「교통영향평가 지침」 별표 2의 내용을 반영하여 현황을 분석하고 해당 건축물 신축 등에 따른 차량 및 보행자의 교통 증가량을 예측하여 작성한 것’이라는 피청구인의 주장은 부당하다. 6) 피청구인은 청구인이 2022. 7. 건축허가 신청 시 이 사건 조건을 포함한 조치계획서를 첨부하였다고 주장하나 이는 청구인의 진의에 의한 것이 아니라 피청구인의 불법행위와 강요에 의하여 한 것이므로 위와 같은 피청구인의 주장은 부당하다. 피청구인은 단지 이행시점을 명시하였을 뿐이라고 주장하나, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제65조제2항에 따르면 도로는 준공 전까지 조성하도록 규정하고, 통상적으로도 준공 전까지 조성하여 관리청과 협의하여 기부채납하고 있다. 그런데 피청구인은 착공 전까지 OO로y번길에 대한 소유권을 확보할 것을 조건으로 부가하였으므로 이는 근거법령이 없는 편의적 처분이고 따라서 반드시 철회되어야 한다. 또한 그러한 조건은 이 사건 공사를 포기하라는 것과 마찬가지여서 부당하다. 피청구인이 주장하는 소방차 진입을 위한 도로 확충은 이 사건 공사와 무관하다. 더욱이 이 사건 사업부지 남측과 북측인 OO로x번길의 경우 10m 도로가 확보되었고, 사업부지 남동측인 OO로y번길은 도시계획도로로 이미 6m 도로가 확보되어 있다. 따라서 유사시 소방차 진입에 지장이 없으므로 피청구인의 주장은 부당하다. 7) 피청구인은 이 사건 조건이 비례성의 원칙에 위배되지 않는다고 주장하나, 위에서 본 것과 같이 소방차 진입도로는 확보되어 있고, 이 사건 조건은 피청구인의 불법적 행위로 갑자기 부가되었다. 그리고 토지소유자들이 터무니없는 가격을 요구하거나 매도를 거부하고 있어 이 사건 조건은 청구인에게 공사포기를 강요하는 것이다. 이러한 상황을 종합하면, 이 사건 조건은 사실상 사익을 완전히 박탈하는 것이고, 그로 인해 얻은 공익은 거의 없다. 따라서 이 사건 조건은 비례성의 원칙에 위배된다. 또한 청구인은 도시계획도로의 결정 및 개설이 완료된 후 「건축법」 등 관련법령에 적합하게 건축허가를 신청하였으므로, 이 사건 조건은 지구단위계획이나 도시개발사업 등 형성적이고 재량행위인 특별허가와 다르게 명령적이고 기속적인 행위로서 건축허가에 이러한 조건을 부가하려면 피청구인은 조건에 부합하는 도시관리계획을 변경한 후 조건을 부가함이 타당하다. 8) 피청구인은 청구인의 청구가 절차상 부적합하다고 주장하나, 이 사건 조건은 피청구인의 불법적 행위에 의하여 갑자기 부가된 것이고 현실적으로 이를 거부할 수 없다. 또한 피청구인은 건축위원회 심의결과와 건축허가 조건을 일방적으로 통보하였을 뿐 위 결과에 대한 이의신청이나 불복절차는 안내하지 않아 청구인은 알 수 없었다. 따라서 위와 같은 피청구인의 주장은 타당하지 않다. 9) 위와 같이 피청구인의 주장은 부당하므로 이 사건 조건은 취소되어야 하고, 만약 이 사건 조건의 취소가 어려울 경우, 최소한 청구인이 공사를 할 수 있도록, 통상적인 도로개설 조건처럼 준공 전까지 OO로y번길을 확장 개설하여 기부채납할 수 있도록 조건을 변경하고, 도시관리계획 결정권자이자 허가권자인 피청구인이 OO로y번길 도로확장에 대한 도시관리계획 결정(변경)을 하도록 조정하여 주길 요청한다. 나. 피청구인 주장 1) 2021. 11. 29. 피청구인에게 OO시장과 인접한 이 사건 토지에 주용도가 오피스텔인 건축물 계획에 대한 건축위원회 심의 신청이 접수되어, 2022. 3. 11. 2022년 제3회 OO시 건축위원회에 상정하여 건축·교통분야를 통합 심의하였으며, 심의 결과 조건부 가결되었다. 청구인은 2022. 7. 26. 피청구인에게 위 심의결과를 반영한 건축계획으로 허가를 신청하였고, 관련기관·부서 협의 및 검토에 따른 보완 등의 과정을 거쳐 건축허가 조건 등을 부가하여 2023. 2. 3. 이 사건 처분을 하였다. 2) 「교통영향평가 지침」 제4조에 따르면 사업자는 사업시행에 따른 교통의 제반 문제점을 도출하고 이에 따른 교통개선대책을 수립하여야 하며, 중점 분석항목에 대하여는 그 사업의 특성을 고려하여 이를 중점으로 분석해서 교통영향평가(또는 건축위원회 심의)를 받아야 하므로, 청구인은 교통분야 전문가가 같은 지침을 반영하여 현황분석 및 교통증가량 예측을 하여 작성한 건축위원회 심의 신청도서를 제출하였는바 이 사건 조건과 같이 OO로y번길의 도로 폭을 6m에서 10m로 확장하는 계획이었다. 위와 같이 청구인이 작성 및 제출한 교통계획에 대하여 OO시 건축위원회는 심의결과로서 이행시점을 명시하여 조건으로 부여한 것에 불과하다. 또한 청구인이 이 사건 조건의 도로 확장계획을 제출하였다는 사실은 이 사건 조건이 해당 사업과 관련이 없어 부당결부 금지의 원칙에 위배된다는 청구인의 주장에 반한다. 3) 국토교통부 고시 「건축위원회 심의 기준」 제2호에 따르면, 심의는 공공적 가치를 증대하는 방향으로 이루어질 수 있도록 노력하여야 하고, 같은 기준 9.3.나.에 따르면 조건부 의결은 상정 안건에 일부 조건을 부여하여 건축사가 반영하도록 하는 의결로서 해당 계획은 OO시 건축위원회에서 조건부 가결되었기에, 청구인이 신청한 건축허가에서 이 사건 조건을 포함한 건축위원회 심의결과를 이행하겠다는 조치계획서가 첨부되었다. 이에 건축위원회 심의결과 건축허가 이후의 시점을 이행시점으로 명시하였으므로 피청구인은 이 사건 조건을 부여하게 된 것이다. 한편 OO시장은 노후시설로 화재에 취약하여 최근 10년간 화재가 다수 발생한 바 있고, OO사건에서는 소방차 진입이 어려워 인명이 희생된 만큼 소방도로 확보는 반드시 필요하다. 이 사건 토지는 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」에 따른 전통시장 구역으로 지정된 토지이다. 이 사건 처분대상 건축물은 지하 0층, 지상 0층 규모의 대형 오피스텔로서 북측과 동측이 아케이드로 막혀 있고, 유일한 접근로는 남측 OO로x번길 하나뿐으로 회전 반경 9.5m에 전폭 2.5m인 대형 소방차 진입이 가능할 수 있도록 도로 확보조건을 전제로 2023. 2. 3. 허가되었다. 따라서 시장을 이용하는 시민들과 상인들의 안전을 위하여 소방차가 원활히 진입할 수 있도록 OO로x번길과 OO로y번길의 도로폭(10m 이상)을 확보하여야 할 것이고, 건축허가 후 당초 협의한 도로 폭을 확보하지 않겠다는 취지의 행정심판 청구는 기각되어야 한다. 4) 일반적으로 건축물은 신축되면 수십 년간 해당 규모나 입지조건을 변경할 수 없다. 분양을 목적으로 하는 청구인은 사업성에 중점을 둘 것으로 예상되나, 피청구인과 OO시 건축위원회는 현재도 통행이 많고 그에 비해 도로기반시설이 열악한 해당 지역을 통행하는 불특정 다수 국민의 공익이 우선되어야 한다는 판단을 하였다. 따라서 이 사건 조건은 비례성의 원칙에 위배된다고 할 수 없다. 5) 「건축법」 제4조의2제3항에 따르면 건축위원회의 심의결과에 이의가 있는 자는 심의 결과를 통보받은 날부터 1개월 이내에 건축위원회의 재심의를 신청할 수 있다. 그럼에도 불구하고 청구인은 이의제기 절차 없이 이 사건 조건을 이행하겠다는 계획서를 첨부한 건축허가를 신청하여 허가를 받은 후 이 사건 조건의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 이는 위 규정을 둔 「건축법」의 취지에도 부합하지 않으며 절차상 부적합하다. 6) 위와 같이 청구인의 주장은 이유없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 【보충서면】 7) 청구인은 피청구인이 경기도 교통영향평가 접수취하를 강요하고, 이에 청구인이 인허가권자인 피청구인의 요구를 거부할 경우 불이익을 우려하여 심의를 취하하였다고 주장하나 이는 사실과 다르다. 청구인이 2021. 12. 1. 관련기관·부서 사전검토 의견을 반영한 보완서를 제출했고, 이에 피청구인 교통행정과는 2021. 12. 2. 교통영향평가의 사전검토보완서를 경기도 광역교통정책과에 제출하였다. 그러나, 전통시장 주변인 이 사건 토지에 소방차 진입통행로 부족, 도로기반시설 협소에 따른 주변지역 교통여건 변화 및 다수인의 민원을 고려하여 건축·교통분야에 대한 종합적인 검토를 추진하고자 피청구인은 2021. 12. 9. 경기도 광역교통정책과에 신청한 교통영향평가 심의를 취소요청하였고, 이에 경기도 광역교통정책과는 2021. 12. 23. 일부 사전의견과 함께 취하 수리를 통지하였다. 이후 피청구인은 2022. 1. 11. OO시장 상인회장 외 176명의 소방도로 확보 민원 현장점검 및 소관부서 검토의견을 포함하여 사업계획서 보완사항을 이 사건 조합에 알렸다. 이상과 같이 청구인의 주장은 사실과 다르다. 8) 청구인은 피청구인이 OO시장 상인회를 이용하는 불법을 범하였다고 주장하나, 피청구인 일자리경제과는 2021. 12. 1. 건축과로부터 협의요청을 받아 같은 달 6일 OO시장 상인회에 의견제출문서를 발송하였고, 이에 OO시장 상인회가 2021. 12. 7. 의견을 제출한 것이므로 위와 같은 청구인의 주장은 이유가 없다. 9) 청구인은 피청구인으로부터 건축위원회 심의결과에 대한 이의·불복 절차를 안내받지 못하였다고 주장하나, 피청구인은 「건축법」 제4조의2제2항에 따라 청구인에게 심의결과를 통보하였고, 같은 조 제3항은 ‘심의 결과에 이의가 있는 자는 심의 결과를 통보받은 날부터 1개월 이내에 건축위원회의 재심의를 신청할 수 있다.’고 규정하므로, 거부처분에 해당한다고 볼 수도 없는 심의결과에 대한 이의신청·불복절차를 안내할 의무는 법에서 정한 것이 없으므로 절차상 하자가 없다. 또한 이의제기 또는 불복 절차에 대한 문의도 없이, 이 사건 조건을 이행하겠다는 조치계획서로 건축허가를 받은 후에, 행정심판에서 건축위원회 심의결과와 다른 내용의 조건으로 변경하라고 주장하는 것은 건축위원회 심의에 대한 이의신청 절차를 두어 건축위원회에서 재심의를 할 수 있도록 규정한 「건축법」 제4조의2제3항의 취지에 부합하지 않는다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제4조(건축위원회) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 사항을 조사ㆍ심의ㆍ조정 또는 재정(이하 이 조에서 “심의등”이라 한다)하기 위하여 각각 건축위원회를 두어야 한다. <개정 2009. 4. 1., 2013. 3. 23., 2014. 5. 28.> 1. 이 법과 조례의 제정ㆍ개정 및 시행에 관한 중요 사항 2. 건축물의 건축등과 관련된 분쟁의 조정 또는 재정에 관한 사항. 다만, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 두는 건축위원회는 제외한다. 3. 건축물의 건축등과 관련된 민원에 관한 사항. 다만, 국토교통부장관이 두는 건축위원회는 제외한다. 4. 건축물의 건축 또는 대수선에 관한 사항 5. 다른 법령에서 건축위원회의 심의를 받도록 규정한 사항 ⑤ 제1항에 따른 각 건축위원회의 조직ㆍ운영, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부령이나 해당 지방자치단체의 조례(자치구의 경우에는 특별시나 광역시의 조례를 말한다. 이하 같다)로 정한다. <개정 2013. 3. 23.> 제4조의2(건축위원회의 건축 심의 등) ① 대통령령으로 정하는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제4조에 따른 건축위원회(이하 “건축위원회”라 한다)의 심의를 신청하여야 한다. <개정 2017. 1. 17.> ② 제1항에 따라 심의 신청을 받은 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축위원회에 심의 안건을 상정하고, 심의 결과를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 심의를 신청한 자에게 통보하여야 한다. ③ 제2항에 따른 건축위원회의 심의 결과에 이의가 있는 자는 심의 결과를 통보받은 날부터 1개월 이내에 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축위원회의 재심의를 신청할 수 있다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 【건축법 시행령】 제5조의5(지방건축위원회) ① 법 제4조제1항에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다) 및 시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 두는 건축위원회(이하 “지방건축위원회”라 한다)는 다음 각 호의 사항에 대한 심의등을 한다. <개정 2013. 11. 20., 2014. 10. 14., 2014. 11. 11., 2014. 11. 28., 2020. 4. 21.> 7. 다른 법령에서 지방건축위원회의 심의를 받도록 한 경우 해당 법령에서 규정한 심의사항 8. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도시 및 건축 환경의 체계적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하여 지정ㆍ공고한 지역에서 건축조례로 정하는 건축물의 건축등에 관한 것으로서 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지방건축위원회의 심의가 필요하다고 인정한 사항. 이 경우 심의 사항은 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 건축 계획, 구조 및 설비 등에 대해 심의 기준을 정하여 공고한 사항으로 한정한다. 제5조의7(지방건축위원회의 심의) ① 법 제4조의2제1항에서 “대통령령으로 정하는 건축물”이란 제5조의5제1항제4호, 제7호 및 제8호에 따른 심의 대상 건축물을 말한다. <개정 2018. 9. 4., 2021. 5. 4.> 【OO시 건축조례】 제7조(위원회의 기능) ① 영 제5조의5제1항에 따라 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의한다. 1. 공동주택 100세대 이상, 도시형생활주택 30세대 이상 2. 분양을 목적으로 하는 건축물 중 연면적 3천제곱미터 이상 건축물. 다만, 일반업무시설 중 오피스텔 및 숙박시설 중 생활숙박시설은 30실 이상 <개정 2021.6.24.> 3. 건축물의 용도나 규모가 주거환경이나 교육환경 등을 보호할 필요가 있다고 시장이 인정한 건축물 <신설 2017.9.26.> 【도시교통정비 촉진법】 제15조(교통영향평가의 실시대상 지역 및 사업) ① 도시교통정비지역 또는 도시교통정비지역의 교통권역에서 다음 각 호의 사업(이하 “대상사업”이라 한다)을 하려는 자(국가와 지방자치단체를 포함하며, 이하 “사업자”라 한다)는 교통영향평가를 실시하여야 한다. <개정 2015. 7. 24.> 11. 「건축법」에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축, 대수선, 리모델링 및 용도변경 제16조(교통영향평가서의 제출ㆍ검토 등) ① 사업자는 대상사업 또는 그 사업계획(이하 “사업계획등”이라 한다)에 대한 승인ㆍ인가ㆍ허가 또는 결정 등(이하 “승인등”이라 한다)을 받아야 하는 경우에는 그 승인등을 하는 기관의 장(이하 “승인관청”이라 한다)에게 대통령령으로 정하는 시기까지 교통영향평가 결과를 정리한 서류(이하 “교통영향평가서”라 한다)를 제출하여야 한다. <개정 2015. 7. 24.> 제17조(교통영향평가서의 심의) ① 승인관청은 제16조제1항에 따라 제출된 교통영향평가서를 검토할 때에는 제19조에 따른 승인관청 소속의 교통영향평가심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.<개정 2015. 7. 24.> ② 승인관청은 제1항에도 불구하고 제15조제1항제11호에 따른 건축물로서 「건축법」 제4조에 따른 건축위원회(이하 “건축위원회”라 한다)의 건축심의 대상인 건축물의 교통영향평가서를 검토할 때에는 참석위원의 4분의 1 이상이 대통령령으로 정하는 교통분야의 관계 전문가로 구성된 건축위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 심의를 거칠 수 있다. <개정 2015. 7. 24., 2017. 8. 9.> <각호 생략> 【도시교통정비 촉진법 시행령】 제13조의2(교통영향평가 대상사업 등) ① 법 제15제1항제11호에서 “대통령령으로 정하는 건축물”이란 다음 각 호의 건축물을 말한다. <개정 2017. 2. 3.> 2. 제1종 근린생활시설 3. 제2종 근린생활시설 11. 업무시설 ③ 법 제15조제1항에 따라 교통영향평가를 실시하여야 하는 대상사업의 범위는 별표 1과 같다. <개정 2016. 1. 22.> ④ 교통영향평가의 평가항목 및 내용은 다음 각 호와 같다. <개정 2016. 1. 22.> 1. 대상사업의 시행으로 교통에 미치는 영향의 시간적ㆍ공간적 범위 2. 대상사업별 교통의 문제점에 대한 교통개선대책(이하 “교통개선대책”이라 한다)에 관한 사항 3. 교통개선대책의 수립사항을 반영한 사업계획의 내용 ⑤ 제4항에 따른 교통영향평가의 평가항목 및 내용의 세부적인 사항과 그 밖에 교통영향평가의 실시에 필요한 사항은 국토교통부장관이 정하여 고시한다. 다만, 제6항제1호의 사항에 관하여는 지역 특성을 고려하여 해당 시ㆍ도의 조례로 다르게 정할 수 있다. 제13조의4(교통영향평가심의위원회의 심의 등) ① 법 제17조제2항 본문에서 “대통령령으로 정하는 교통 분야의 관계 전문가”란 관계 행정기관의 교통업무를 담당하는 공무원이나 교통ㆍ도로에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람을 말한다. <개정 2016. 1. 22.> ② 법 제17조제2항제3호에서 “대통령령으로 정하는 규모, 용도 또는 종류에 해당하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. <신설 2018. 2. 9.> 1. 21층 이상 또는 연면적 10만 제곱미터 이상인 건축물 2. 용도가 별표 1 제2호가목6)의 판매시설이거나 같은 목 7)의 운수시설인 건축물 3. 지방자치단체의 조례로 법 제19조제1항에 따른 교통영향평가심의위원회(이하 “교통영향평가심의위원회”라 한다)의 심의 대상으로 정한 규모, 용도 또는 종류에 해당하는 건축물 ■ 도시교통정비 촉진법 시행령 [별표 1] 교통영향평가 대상사업의 범위 및 교통영향평가서의 제출·심의 시기(제13조의2제3항 및 제13조의3제1항 관련) 2. 건축물 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829257"></img> 가. 단일용도의 건축물 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 건축위원회 심의신청서, 교통영향평가 심의안·사전검토보완서, 건축허가 신청서 이 사건 처분서 및 허가조건 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구외 OO외 0인은 2021. 11. 29. 이 사건 토지에 연면적 합계 00,000㎡, 세대수 00세대인 업무시설(오피스텔)을 신축하고자 하는 건축위원회 심의를 신청하였다. 나) OO시 건축위원회는 2022. 3. 11. 위 안건에 대하여 조건부 가결하였고, 피청구인은 2022. 3. 18. 위 OO외 0인에게 건축위원회 심의결과를 통지하였다. 다) 청구인은 2022. 7. 25. 피청구인에게 OO시 건축위원회의 심의결과에 대한 조치계획을 첨부하여 이 사건 토지 위 연면적 00,000㎡, 세대수 00세대인 업무시설(근린생활시설)의 신축에 관한 건축허가를 신청하였다. <조치계획서 교통 부분 발췌>- 삭제 라) 피청구인은 2023. 2. 3. 위 건축허가 신청에 대하여 청구인이 취소를 구하는 이 사건 조건이 포함된 건축허가 조건을 부가하여 허가하고 이를 청구인에게 통지하였다. <이 사건 처분 건축허가 조건 부분 발췌> - 삭제 2) 피청구인은 이 사건 심판청구가 부적절하다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 피청구인은 「건축법」 제4조의2제3항에 따라 건축위원회의 심의 결과에 이의가 있는 자는 재심의를 신청할 수 있는데, 청구인이 위와 같은 재심의를 거치지 않았으므로 절차상 부적절하다고 주장한다. 건축위원회는 처분청의 자문기관으로서 그 심의결과는 처분청은 물론이고, 당사자에게도 구속력이 있다고 볼 수 없어서 그 심의결과는 권장 사항에 불과하다고 할 것이고, 처분청은 건축위원회에서 당해 건축물의 건축이 부적합하다고 심의하였다는 사유만으로는 건축허가신청을 거부할 수 없다(대법원 2000. 3. 14. 선고 98두4658 판결, 부산고등법원 1993. 11. 19. 선고 93구3462 제1특별부판결). 즉, 건축위원회의 심의결과 통보는 상대방의 구체적인 권리 내지 법률적 지위에 어떠한 위험이나 불안정을 초래하지 아니한다. 또한 「건축법」 제4조의2제3항이 정한 재심의 절차는 건축위원회의 심의 자체에 하자가 있는 경우 이를 바로 잡기 위한 절차이고, 이후 심의결과를 바탕으로 처분청이 행정처분으로 나아간 경우에야 그 처분에 의하여 상대방의 구체적인 권리 내지 법률적 지위에 변동 등이 이루어진다. 따라서 「건축법」 제4조의2제3항이 정한 재심의 절차는 이 사건 처분으로 발생한 청구인의 권리 또는 법률적 지위에 현존하는 불안·위험을 해소시키기 위한 유효·적절한 수단이 될 수 없다고 할 것이므로, 재심의 절차를 거치지 않았다는 이유로 이 사건 청구가 부적법하다는 취지의 피청구인의 주장은 이유가 없다. 3) 청구인은 이 사건 조건이 이 사건 처분과 실질적 관련성이 없어 부당결부금지원칙에 반한다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 가) 청구인은 청구외 OOO의 사실확인서만을 근거로, 피청구인이 이 사건 조건을 부가하기 위하여 OO시장 상인회로 하여금 OO로x번길과 OO로y번길의 확장을 촉구하는 주민서명을 받은 유인물을 제출하고 민원을 제기하도록 하였다고 주장하나 위 사실확인서만으로는 위와 같은 청구인의 주장을 인정하기 어렵고 달리 이를 인정할 근거가 없다. 나) 또한 청구인이 이 사건 건축허가 신청시 밝힌 조치계획은 강요에 의한 것으로 진의가 아니었다고도 주장하나, 청구인이 제출한 자료만으로는 청구인의 주장을 인정하기 어렵고 달리 이를 인정할 근거가 없다. 다) 살피건대 ① 이 사건 토지의 동쪽 경계는 OO로y번길에 접하고 이 사건 토지의 북쪽 및 남쪽 각 경계는 OO로x번길에 접하는 사실, ② 이 사건 토지의 북쪽 및 동쪽의 각 경계와 접한 부분의 OO로x번길과 OO로y번길은 OO시장이 위치하고, ③ OO시장은 19xx년경 형성된 시장으로서 현재 OO로x번길과 OO로y번길에서 각 길 중심으로 양쪽에 약 00여개의 점포가 늘어서 있으며 연속된 기둥과 아치 구조물의 지붕으로 아케이드가 설치되어 있는 사실, ④ 청구인이 2022. 3. 18. OO시 건축위원회의 심의결과 통지를 받았고 청구인이 심의결과 통지를 받은 후 이에 대하여 「건축법」 제4조의2제3항에 따른 이의신청 등의 조치 없이 2022. 7. 25. 이 사건 조건과 같은 내용을 포함한 조치계획을 밝혀 건축허가를 신청한 사실 및 ⑤ 피청구인이 2023. 2. 3. 이 사건 조건이 부가된 이 사건 처분을 한 사실을 인정할 수 있다. 한편, OO시 건축위원회의 심의결과는 구속력이 없음은 위에서 살펴본 것과 같으므로, 청구인으로서는 심의결과와 같이 도로확장을 할 경우 취득하여야 하는 토지의 소유자와 교섭을 해보고, 여의치 않을 경우 이행이 어렵다는 이유로 재차 심의를 신청하거나 또는 이 사건 조건을 포함한 조치계획 없이 바로 건축허가신청을 한 후 그것이 거부된다면 행정쟁송의 방법으로 다툴 수 있었다고 할 것이다. 그런데도 청구인은 위 심의결과를 받아들여 이 사건 조건을 포함한 조치계획을 밝혀 건축허가를 신청하였다. 라) 이상의 사정에 더하여 ① 인구가 밀집하게 되는 전통시장의 특성상 화재 등 사고 발생시 많은 인명과 재산의 피해가 막대하게 발생할 수 있는 점, ② 이 사건 토지 건축계획에 의하면 신축될 건축물의 동쪽 경계 전체가 OO시장과 맞닿게 되고 이 사건 토지와 OO시장 사이에 통행을 위한 설비가 마련되지 않은 점, ③ 신축 건축물의 규모는 연면적 00,000㎡인 오피스텔 00실 지하 0층, 지상 0층으로서 OO시장 등 인근에 화재가 발생할 경우 이 사건 건물 방면에서의 화재진압을 기대할 수 없게 되는 점 등을 함께 고려하면, 이 사건 조건과 이 사건 처분 사이에 실질적 관련성이 없다고는 볼 수 없다. 따라서 이 사건 조건이 부당결부금지원칙에 위반하여 위법하다는 청구인 주장은 이유가 없다. 4) 청구인은 피청구인이 시장상인회로 하여금 민원을 제기하게 하였으며, 이 사건 토지 남측과 북측에 10m 도로가 확보되는 등 소방차 진입에 지장이 없음에도 사실상 이행이 불가능한 이 사건 조건을 부가한 것이 비례의 원칙에 위반된다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 가) 위에서 살펴본 것과 같이 청구인의 주장 및 입증만으로는 피청구인이 이 사건 조건을 부가하기 위하여 시장상인회로 하여금 민원을 제기하도록 하였다는 주장을 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 나) 나아가 청구인이 교통분야 전문가로 하여금 교통영향평가 관련 지침에 따라 현황을 분석하고, 교통증가량 예측을 하도록 하여 OO로y번길 도로 폭을 6m에서 10m로 확장하는 계획을 수립하여 조치계획을 밝힌 점, 지하 0층, 지상 0층 규모의 대형 오피스텔인 신축 건물의 북측과 동측 2면은 아케이드로 막혀 있고, 유일한 접근로는 남측 OO로x번길 하나뿐이므로, 유사시 이 사건 건물 인근에 대형 소방차가 진입할 수 있도록 하려면 위와 같은 도로 확장이 필요한 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 조건은 시민의 생명과 재산의 안전이라는 공익상의 필요에 터잡은 것으로서 그 행정목적에 적합하고 필요하며 상당성을 가진 것이라 인정할 수 있다. 따라서, 이 사건 조건이 비례의 원칙에 위반된다는 청구인의 주장은 이유가 있다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 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