건축허가처분 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○ 대 901㎡의 소유자이다. 청구외 ㈜△△△△△△△는 2015. 4. 6. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지 대지(이하 ‘이 사건허가지’라고 한다)에 단독주택(다가구주택) 1동을 신축하기 위한 건축허가신청을 하였고, 피청구인은 2015. 4. 15. 위 청구외인에 대한 건축허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였는데, 청구인은 위 건축허가처분은 청구인의 동의 없이 청구인 소유 토지를 진출입로로 하여 이루어진 위법한 처분이라고 주장하면서 이 사건 처분이 무효임을 확인하여달라는 행정심판을 제기하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○ 대 901㎡의 소유자로, 청구인은 이 사건 부동산을 소유하던 중 2014. 4. 24. 주식회사 △△은행 △△북지점으로부터 대출을 받아 기존 근저당권자인 △△△△△△조합의 대출금을 변제하고, 주식회사 △△은행 △△북지점의 대출금을 담보하기 위하여 주식회사 △△은행 △△북지점과 부동산신탁계약을 체결하고, 2015. 4. 17. 일부 변경계약을 체결한 후 위 담보신탁계약에 따라 본 건 행정심판청구를 제기하였다. 피청구인은 2015. 4. 15. 청구인 소유의 부동산과 인접한 토지인 같은 동 ○○○ 대 283㎡에 신규 건축허가처분을 하였으며, 위 ○○○번지의 건축주는 이 사건 처분을 근거로 청구인 소유의 부동산을 허가일로부터 현재까지 무단으로 사용·점유하고 있다. 2) 피청구인은 이 사건 처분을 행함에 있어 ○○시의 「개발제한구역 우선해제지역 지구단위계획 통합지침」에 따라 수립된 2013년 ○○시 도시관리계획(지구단위계획)상의 보차혼용통로를 건축법 제2조 제1항 제11호 가목의 도로로 인정하여 이 사건 처분을 하였다. 그러나 보차혼용통로는 대지 내에 공지로 남겨두어야 할 부담에 지나지 아니하고, 보차혼용통로로 지정되었다고 하여 도시계획법상의 도로나 도로법상의 도로에 해당하지 않는다고 판시하고 있어(대법원 97누3088, 97누12693판결 참조) 보차혼용통로가 건축법상의 도로에 해당하지 않음을 명시하고 있다. 이는 서울시를 비롯한 광역시의 지구단위계획 수립지침을 통하여서도 알 수 있다. 보차혼용통로의 정의는 대지 내의 공지로서 이를 도로라고 표현하고 있는 위 통합지침은 법률을 오인한 것이다. 따라서 이 사건 처분은 건축법 제44조를 위반한 처분이다. 3) 피청구인은 2016. 1. 8.자 민원회신을 통하여 보차혼용통로는 통합지침 제24조 제7항 후문에 의하여 건축 인·허가시 시장이 지정 공고한 도로로 인정한다고 밝혔다. 이는 건축법 제2조 제1항 제11호 나목의 도로에 해당된다는 의미인데, 건축법 제45조 제1항은 나목의 도로로 지정·공고하려면 이해관계인의 동의를 받도록 규정하고 있고, 동의를 받기 어려운 각 호의 경우 건축위원회 심의를 거치도록 규정하고 있다. 또한 건축법 제45조 제3항은 제1항에 따라 도로로 규정된 경우 도로관리대장에 이를 적어서 관리하도록 규정하고 있다. 청구인이 2013년부터 현재까지 ○○시 건축위원회 기록을 열람해본 결과 이 사건 부동산 관련 건축위원회는 개최된 적이 없으며, ○○시 도로과 및 ○○구청 건설과에 문의한 결과 이 사건 부동산 내에 도로는 존재하지 않음을 확인하였다. 따라서 보차혼용통로가 건축법 제2조 제1항 제11호 나목의 도로라는 피청구인의 답변은 ○○시장이 건축법 제45조 제1항과 제3항을 위반하였다는 것이고, ○○시가 현재까지 청구인 소유 토지 면적 901㎡을 과세대상으로 하여 부과하여 온 지방세 부과처분이 위법하다는 의미일 것이다. 4) 피청구인의 처분근거인 통합지침은 행정규칙에 해당하며, 지침 제3조 제4항은 법령이 허용하는 범위 안에서 지침을 적용할 것을 규정하고 있다. 더불어 통합지침에 따른 보차혼용통로의 개설절차는 이 사건 부동산의 소유자인 청구인이 새로이 건축행위를 할 때 보차혼용통로로 지정된 토지를 공공에 기여하고 이에 대한 인센티브로서 용적률 10%를 추가로 제공받아 건축시점에 개설하도록 되어 있다. 그러나 청구인은 일체의 건축행위를 신청한 바 없으므로, 해당 보차혼용통로는 행정계획사항일 뿐 개설되었다고 할 수 없을 것이다. 5) 피청구인은 이 사건 처분행위를 통하여 청구인 소유의 토지에 대한 소유권을 제한하였고, ○○동 ○○○ 토지의 건축행위에 따른 수인의무를 부과하였다. 이는 행정절차법상의 처분으로서 피청구인은 이 사건 처분 전에 청구인에게 동법 제21조 내지 제26조의 절차를 이행하여야 함에도 이를 이행하지 아니하였다. 또한 청구인이 제기한 이 사건 처분의 적법성 검토요청 민원에 대해서도 현재까지 의법처리 되었다는 답변만을 할 뿐이다. 이와 같이 피청구인은 청구인이 사전에 이 사건 처분을 인지하지 못하도록 하였을 뿐 아니라 이 사건 처분의 적법성까지 의심치 않게 하여 이 사건 처분의 취소를 구할 법정기간을 도과하도록 하였다. 6) 아울러 청구인은 피청구인의 처분으로 인하여 토지 소유권의 제한을 받았는데, 이는 법률에 의하지 않은 피청구인의 일방적인 처분에 의한 것이며, 이 사건 처분을 근거로 ○○동 ○○○번지 건축주는 청구인에게 사용승낙 및 사용료지급 등의 권리가 없다고 주장하고 있다. 이와 같은 상황에도 불구하고 피청구인은 ○○동 ○○○번지 건축주에게 청구인의 사용승낙을 등을 구하는 부담을 부과하지 않고 사용승인처분을 행하려고 하고 있다. 피청구인의 이와 같은 이 사건 처분은 외면상 ○○동 ○○○ 토지의 건축만을 의미하는 것으로 보일 수 있으나, 청구인 소유 토지와 ○○동 ○○○ 토지는 타 토지로의 통행이 불가능한 곳에 위치하여 공공의 통행로에 해당하지 않으므로 이는 공익과 사익간의 문제가 아닌 사익 상호간의 이익의 형량 문제이며, 이 사건 처분 전에는 토지 통행에 관한 분쟁을 없었고, 발생되더라도 사인 간에 주위토지통행권 등 다른 해결수단이 존재하고 있으며, 개별 토지는 각각의 토지가 가지고 있는 지적 환경적 특성 등에 의하여 그 경제적 가치인 시장가격이 결정되는 것인데, 특정인이 맹지에 대한 가격을 지불하고 구입한 토지를 행정청이 스스로 개입하여 맹지상태를 해소하게 해 주어 해당 토지의 시장가격을 상승시켜주려 한다는 점에서 피청구인의 이 사건 처분은 불법적이고 강압적이며, 따라서 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) ○○시는 2002. 12. 4. 이후 4차례에 걸쳐 주민공람공고 및 주민의견청취를 한 후 2005. 6. 27. 개발제한구역 우선해제지역 지구단위계획 결정고시를 하였고, 그 이후 지구단위계획 재정비에 착수하여 2012. 10. 31. 주민공람공고를 거쳐 주미의견을 청취한 후 2013. 1. 30. 개발제한구역 우선해제지억 지구단위계획 변경결정고시를 하게 되었다. 청구인 토지의 인접토지인 ○○동 ○○○번지의 토지주는 2015. 4. 6. 건축허가신청을 하였고, 피청구인은 관련부서 협의를 거쳐 2015. 4. 15. 건축허가처분을 하였다. 이후 청구인은 사건 토지의 보차혼용통로를 도로로 이용하는 것에 대하여 담당부서 및 감사원에 수차례 민원을 제기하다가 이 사건 행정심판을 청구하였다. 2) 청구인은 보차혼용통로는 국토계획법상 도로가 아니라 대지내의 공지에 불과하므로 이를 도로라고 표현하는 것은 위법하다고 주장하고 있으나, 보파혼용통로는 단지 대지내의 공지를 확보하기 위해서가 아니라 대지 내 공지 확보로 양호한 보행환경 조성 및 원활한 차량의 통행을 위해 지정하는 것으로서 보차혼용통로 지정목적 및 기능을 고려하면 도로에 준하는 것으로 볼 수 있는 것이다. 아울러 지구단위계획 시행지침 제24조 제7항에 따르면 ‘보차혼용통로는 지구단위계획으로 도로 이외의 목적으로 사용이 불가하게 되어 있으므로 건축인허가시 시장이 지정공고한 도로로 인정한다’고 규정되어 있고, 국토계획법 제54조에 따르면 ‘지구단위계획구역에서 건축물의 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다’고 규정되어 있으므로, 지구단위계획상 보차혼용통로로 계획되어 있다면 도로에 준하는 기능을 유지하도록 공법상 규율을 받게 되는 것이다. 3) 청구인은 보차혼용통로가 있는 토지의 소유자인 청구인이 건축행위를 신청한 적이 없으므로 해당 보차혼용통로는 행정계획사항일 뿐 개설되었다고 할 수 없다고 주장하고 있으나, 동 지역 지구단위계획 시행지침 제24조 제6항에 따르면, 보차혼용통로의 조성은 각각의 건축이 행해지는 시점에 사업시행자(건축주 등)가 조성한다고 규정되어 있는바, 이 조항의 의미는 보차혼용통로의 토지주가 건축행위를 신청할 때 토지주가 개설해야 한다는 것이 아니라, 보차혼용통로를 도로로 하여 건축행위를 하고자 하는 건축주 등이 조성을 할 수 있다는 의미이다. 비록 사건 토지의 보차혼용통로는 불가피하게 사유지에 결정되었지만, 대부분의 보차혼용통로가 국유지 또는 시유지에 지정된 것으로 볼 때, 보차혼용통로의 소유자가 건축행위를 할 때 조성하는 것이 아니라 보차혼용통로를 건축법상 도로로 하여 건축행위를 할 대 건축이 행해지는 시점에 건축주가 조성하는 것이다. 또한, 현재 도로가 개설되어 있지 않았다는 청구인의 주장을 인정하더라도 건축법 제2조 ‘도로’의 정의에서 ‘예정도로’도 건축법상 도로로 인정을 하고 있으므로 현재 허가처리 된 ○○동 ○○○번지 건축허가가 위법하다고 볼 수 없다. 4) 청구인은 ○○동 ○○○번지 토지의 건축행위 따른 수인의무를 부과 받았고, 이는 행정절차법상 처분이며, 청구인에게 사전통지를 하여야 한다고 주장하고 있다. 그러나 행정청에서 건축법에 따라 건축허가처리를 함에 있어 주변의 토지주들에게 건축허가사항 등을 일일이 고지하지 않으며, 청구인 토지의 지구단위계획상 보차혼용통로는 2013년 지구단위계획 재정비로 인하여 변경결정 당시 최종 결정 이전에 공람공고 및 주민의견청취 등 절차를 거쳐 이행하였으므로 행정절차법을 위반한 사항은 없다. 아울러 국토해양부에서도 지구단위계획구역상 보차혼용통로는 도로에 준하는 기능을 유지하도록 공법상 규율을 받게 되므로 건축인허가시 보차혼용통로로 토지소유자의 토지사용승낙서를 별도로 받을 필요는 없다는 취지로 회신한 바 있다. 5) 아울러 청구인은 이 사건 처분에 의하여 헌법에서 보장된 재산권을 제한받았다고 주장하고 있으나, 지구단위계획 시행지침 제33조 규정에 의하여 보차혼용통로로 지정된 부분은 건축허가시 대지면적에 포함되어 용적률 및 건폐율이 산정되고, 대지 내 보차혼용통로로 인하여 지구단위계획 시행지침 제15조에 규정된 기준용적률에 인센티브 10%가 적용되는 부분을 감안하면, 청구인 소유 토지가 보차혼용통로로 지정되어 침해되는 청구인의 이익이 사회통념상 감당하기 어려울만큼 크다고 보기는 어렵다. 6) 이상과 같이 이 사건 건축허가는 지구단위계획상 결정된 보차혼용통로를 도로로 하여 적법하게 처리된 것으로, 청구인의 주장과 같은 위법사항은 존재하지 아니하며, 건축허가 사항은 기속행위로서 중대한 공익상 필요가 있는 경우에만 제한을 할 수 있고, 그로 인하여 청구인에게 행적작용 한 바가 있다고 보기 어려우므로 이 사건 청구를 기각 또는 각하하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ② 시장·군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토교통부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. <개정 2013.3.23., 2014.5.28.> 1. 제1항 단서에 해당하는 건축물. 다만, 도시환경, 광역교통 등을 고려하여 해당 도의 조례로 정하는 건축물은 제외한다. 2. 자연환경이나 수질을 보호하기 위하여 도지사가 지정·공고한 구역에 건축하는 3층 이상 또는 연면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 건축물로서 위락시설과 숙박시설 등 대통령령으로 정하는 용도에 해당하는 건축물 3. 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하여 도지사가 지정·공고한 구역에 건축하는 위락시설 및 숙박시설에 해당하는 건축물 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ④ 허가권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다. <개정 2012.1.17., 2012.10.22., 2014.1.14.> 1. 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제5호에 따른 방재지구(이하 "방재지구"라 한다) 및 「자연재해대책법」 제12조제1항에 따른 자연재해위험개선지구 등 상습적으로 침수되거나 침수가 우려되는 지역에 건축하려는 건축물에 대하여 지하층 등 일부 공간을 주거용으로 사용하거나 거실을 설치하는 것이 부적합하다고 인정되는 경우 ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.5.31., 2011.5.30., 2014.1.14.> 1. ~ 21. 생략. ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없다. ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. <개정 2014.1.14.> 1. 허가를 받은 날부터 1년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설·증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년. 다만, 농지전용허가 또는 신고가 의제된 공장의 경우에는 2년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 ⑧ 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항과 제12조제1항의 관계 법령을 관장하는 중앙행정기관의 장은 그 처리기준을 국토교통부장관에게 통보하여야 한다. 처리기준을 변경한 경우에도 또한 같다. <개정 2013.3.23.> ⑨ 국토교통부장관은 제8항에 따라 처리기준을 통보받은 때에는 이를 통합하여 고시하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑩ 제4조제1항에 따른 건축위원회의 심의를 받은 자가 심의 결과를 통지 받은 날부터 2년 이내에 건축허가를 신청하지 아니하면 건축위원회 심의의 효력이 상실된다.<신설 2011.5.30.> 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 ② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다. 제45조(도로의 지정·폐지 또는 변경) ① 허가권자는 제2조제1항제11호나목에 따라 도로의 위치를 지정·공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 건축위원회의 심의를 거쳐 도로를 지정할 수 있다. <개정 2013.3.23.> 1. 허가권자가 이해관계인이 해외에 거주하는 등의 사유로 이해관계인의 동의를 받기가 곤란하다고 인정하는 경우 2. 주민이 오랫 동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것인 경우 ② 허가권자는 제1항에 따라 지정한 도로를 폐지하거나 변경하려면 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 그 도로에 편입된 토지의 소유자, 건축주 등이 허가권자에게 제1항에 따라 지정된 도로의 폐지나 변경을 신청하는 경우에도 또한 같다. ③ 허가권자는 제1항과 제2항에 따라 도로를 지정하거나 변경하면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 도로관리대장에 이를 적어서 관리하여야 한다. <개정 2011.5.30., 2013.3.23.> 【건축법 시행령】 제28조(대지와 도로의 관계) ① 법 제44조제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 공지"란 광장, 공원, 유원지, 그 밖에 관계 법령에 따라 건축이 금지되고 공중의 통행에 지장이 없는 공지로서 허가권자가 인정한 것을 말한다. ② 법 제44조제2항에 따라 연면적의 합계가 2천 제곱미터(공장인 경우에는 3천 제곱미터) 이상인 건축물(축사, 작물 재배사, 그 밖에 이와 비슷한 건축물로서 건축조례로 정하는 규모의 건축물은 제외한다)의 대지는 너비 6미터 이상의 도로에 4미터 이상 접하여야 한다. <개정 2009.6.30, 2009.7.16> [전문개정 2008.10.29.] 나. 판 단 1) 인정사실 행정심판 청구서, 답변서, 새올전자민원창구 민원서류, 이 사건 처분서, 확인서, ○○시 고시 제2013-13호 지구단위계획 변경에 관한 도시관리계획 결정(변경)조서 및 ○○지구 지구단위계획 결정(변경)도서, 등의 내용을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) ○○시장은 2013. 1. 30. 개발제한구역 우선해제지역 16개지구 및 ○○지구 지구단위계획구역에 대한 도시관리계획(지구단위계획)을 결정(변경)하고 그 지형도면을 고시하였는데, 위 결정에 따라 청구인 소유의 ○○동 ○○○번지 중 일부가 보차혼용통로로 지정되었고, 이에 따라 맹지인 이 사건 토지가 위 보차혼용통로를 통하여 같은 동 ○○○-○○ 구거에 개설된 도로부분에 진출입할 수 있게 되었다. 나) 청구외 ㈜△△△△△△△는 2015. 4. 6. 단독주택(다가구주택) 1동을 신축하기 위한 건축허가신청을 하였고, 피청구인은 2015. 4. 15. 위 청구외인에 대하여 건축허가처분을 하였다. 다) 한편, 청구인은 이 사건 건축허가 여부의 심의중이던 2015. 4. 8. 이 사건 건축허가를 하여주어서는 안된다는 민원을 제기한 이래 약 12차례에 걸쳐 이 사건 건축허가를 반대하는 민원을 제기하였고, 피청구인은 ○○시 지구단위계획지침에 의하면 ○○동 ○○○번지는 같은 동 ○○○번지 대지 일부를 보차혼용통로로 이용하여 진출입로로 이용할 수 있도록 지구단위계획지침도에 기재 및 고시하였으므로, 소유자의 동의 여부와 관계없이 건축 인·허가시 시장(구청장)이 지정 공고한 도로로 인정하고 있다고 회신하였다. 2) 「건축법」제44조에 의하면, 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 하고, 다만, 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우와 건축물의 주변에 광장, 공원, 유원지, 그 밖에 관계 법령에 따라 건축이 금지되고 공중의 통행에 지장이 없는 공지로서 허가권자가 인정한 공지가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 한편 「○○시 개발제한구역 우선해제지역 지구단위계획 통합지침」에 의하면, 보차혼용통로라 함은 일반인에게 상시 개방되어 보행 및 차량의 통행에 이용될 수 있도록 대지 안에 조성한 통로를 말하며, 보차혼용통로(이하 대지내 통로라 한다)가 지정된 대지는 항시 일반인이 통로로 이용할 수 있도록 조성하여야 하고, 보차혼용통로의 조성은 각각의 건축이 행해지는 시점에 사업시행자(건축주 등)가 조성하며, 보차혼용통로는 지구단위계획으로 도로 이외의 목적으로 사용이 불가하게 되어 있으므로 건축인·허가시 시장(구청장)이 지정 공고한 도로로 인정한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 보차혼용통로는 건축법상 도로에 해당하지 않으므로, 이 사건 건축허가처분을 하기 위해서는 ○○동 ○○○번지 소유주인 청구인의 동의가 필요한데도 피청구인이 청구인의 동의 없이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 중대 명백한 하자가 있어 무효라고 주장하고 있다. 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다고 할 것이다( 대법원 1997. 6. 19. 선고 95누8669 전원합의체 판결 등 참조). 4) 살피건대, 2013. 1. 30. ○○시 고시 제2013-13호 지구단위계획 변경에 관한 도시관리계획 결정(변경)에 따라 청구인 소유의 ○○동 ○○○ 토지의 일부 및 ○○○-○○ 구거의 일부가 보차혼용통로로 결정되었던 점, 「○○시 지구단위계획지침」상 보차혼용통로는 일반인에게 상시 개방되어 보행 및 차량의 통행에 이용될 수 있도록 대지 안에 조성한 통로로서, 지구단위계획에 의하여 도로 외의 목적으로 사용이 불가능하므로 건축 인·허가시 시장(구청장)이 지정 공고한 도로로 인정하는 것으로 규정하고 있는 점, 이 사건 허가지는 도시관리계획이 결정된 2013. 1. 30. 이전에는 지적도상 도로에 접하여 있지 않은 맹지였으나, 건축이 금지되고 공중의 통행에 지장이 없는 공지로서 허가권자가 인정한 공지인 보차혼용통로가 지정됨에 따라 적법하게 건축허가가 가능하게 되었던 것으로 보이는 점 및 위 도시관리계획 결정(변경)이 적법한 절차에 따라 고시되어 유효한 것으로 보이는 점을 종합하면, 이 사건 처분은 적법하며 이 사건 처분에 중대하고 명백한 하자가 있어 무효라고 볼만한 사정은 보이지 아니한다. 5) 따라서 위와 같이 이 사건 처분은 적법하고, 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.