건축허가 철회거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 □□시 ○○2길 일원에 소재한 ‘△△△△중고자동차매매단지’(이하 ‘이 사건 건축부지’라 한다)의 구분소유자 30명 중 한명이고, 청구인을 포함한 구분소유자 30명은 2017년 청구외 주식회사 □□□□□(이하 ‘청구외인’이라 한다)에게 건축행위를 위한 모든 사항을 위임하며 토지사용승낙을 하였다. 피청구인은 2018. 7. 27. 청구외인에게 자동차관련시설(매매장) 신축을 위해 이 사건 건축부지 상에 건축허가(부지면적: 9,131㎡, 지하 1층 / 지상 4층, 건축면적: 1,691.67㎡, 연면적: 5,601.27㎡, 이하 ‘이 사건 건축허가’라 한다)를 하였다. 청구인 등 구분소유자 14명은 2019. 12. 3. 청구외인에게 한 토지사용승낙을 철회하였으므로 피청구인에게 이 사건 건축허가를 철회하여 줄 것을 신청하였고, 피청구인은 같은 해 12. 10. 토지사용승낙 철회로 건축대지의 일부 지분에 대하여 건축주가 토지를 사용할 권원을 상실하여 건축허가 취소 사유가 일부 있다고 하더라도 당연히 건축허가가 취소되는 것은 아니며, 수허가자와 토지소유자 등 당사자들의 불이익, 공익상 취소의 정당성 등을 종합적으로 검토하여 취소 여부를 결정할 사항이라는 사유로 건축허가 철회 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 이 사건 건축부지의 구분소유자 중 1명이다. 피청구인은 이 사건 건축부지에 관하여 청구외인에게 2018. 7. 27. 2018-건축과-신축허가-497(2018-3910224-1101-497)의 건으로 건축허가를 하였다. 청구외인은 이 사건 건축허가 후 2개월 이내 착공하겠다는 조건을 ‘재건축승낙조건확약서’로 정하여 구분소유자들로부터 토지사용승낙서를 징구하였다. 재건축승낙조건확약서에서는 승낙 조건으로 ‘11) 건축허가 권리사항 가) 건축허가 후 2개월 이내 착공한다.’라고 정하고 있는바, 「민법」상 해제조건이고, 따라서 청구외인이 건축허가 후 2개월 이내 착공하지 않을 경우 토지사용승낙은 자동 철회되는 것으로 해석된다. 청구외인은 이 사건 건축허가 후 2개월 이내에 착공하지 못하였기 때문에 이 사건 건축부지 구분소유자들로부터 징구한 토지사용승낙서는 모두 효력을 상실한 것이고, 이에 청구인은 피청구인에게 이 사건 건축허가 철회신청을 하였으나, 피청구인은 이 사건 건축허가 철회신청을 거부하는 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법성 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있습니다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 참조). 또한, 건축허가는 대물적 성질을 갖는 것이어서 행정청으로서는 허가를 할 때에 건축주 또는 토지 소유자가 누구인지 등 인적 요소에 관하여는 형식적 심사만 한다. 건축주가 토지 소유자로부터 토지사용승낙서를 받아 그 토지 위에 건축물을 건축하는 대물적(對物的) 성질의 건축허가를 받았다가 착공에 앞서 건축주의 귀책사유로 해당 토지를 사용할 권리를 상실한 경우, 건축허가의 존재로 말미암아 토지에 대한 소유권 행사에 지장을 받을 수 있는 토지 소유자로서는 건축허가의 철회를 신청할 수 있다고 보아야 합니다. 따라서 토지 소유자의 위와 같은 신청을 거부한 행위는 항고소송의 대상이 됩니다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2014두41490 판결). 「건축법 시행령」 제9조제1항은 “건축물의 건축허가를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축허가신청서에 관계 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 이에 따른 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1의2호에서는 건축허가를 받으려는 자가 첨부하여야 할 서류로 ‘건축할 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류’ 등을 정하고 있는바, 건축할 대지에 대한 소유권 또는 사용권이 확보되지 않은 상태에서 그 지상에 건축물이 축조되는 경우에는 그 소유자의 용익 권능이 침해되어 분쟁을 야기하고, 향후 건축물이 철거될 운명에 처하게 되어 사회경제적 손실을 야기하게 되므로, 건축할 대지에 대한 소유권 또는 사용권의 존재는 행정청이 건축허가시 반드시 고려해야 할 필수요건이고, 만약 수허가자가 그 소유권 또는 사용권을 상실하게 되는 경우에는 건축허가를 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 발생한 것이다. 이 사건에서 청구외인은 건축허가 후 2개월 내에 착공하지 않았으므로, 이 사건 건축부지 소유자들의 토지사용승낙은 재건축승낙조건확약서에 따라 그 효력을 상실하였다. 따라서 이 사건 건축허가에는 그 효력을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 발생한 것이다. 한편, 청구인은 이 사건 건축허가가 존속함으로 인해 이 사건 건축부지에 관하여 사실상 사용·처분 권능을 행사하지 못하고 있고, 청구외인은 이 사건 건축부지에 사업을 진행할 수 있는 능력이 없다. 더구나 건축허가를 득한 이 사건 건축부지는 26명의 구분소유자가 존재하여 청구외인은 26명 전부로부터 소유권을 취득하여야만 사업을 진행할 수 있는데, 구분소유자 중 과반수를 넘는 14명(이○미는 2개 호실을 소유하므로 2명으로 본다)이 동의를 철회하였기 때문에 청구외인은 이 사건 건축허가에 따른 건축을 하는 것이 불가능한바, 청구외인에게 보호가치 있는 이익은 전혀 없다. 3) 따라서 피청구인은 이 사건 건축허가에 대한 철회권한을 행사할 의무가 있음에도 불구하고 이를 거부하였으므로 이 사건 처분은 위법하다. 【보충서면】 4) 피청구인 주장의 부당성 가) 피청구인은 토지사용승낙서에는 토지사용승낙 기간 및 취소 요건 등이 기재되어 있지 아니하고, 건축주와 토지소유자 사인 간의 계약에 따른 조건 미이행에 따른 토지주 전원이 아닌 일부 토지사용승낙 철회를 이유로 건축허가를 취소하는 것은 타당하지 못하며, 전체 토지소유자가 아닌 일부 구분소유자의 토지사용승낙 철회로 인하여 이 사건 건축허가를 취소할 경우 토지사용승낙서를 받아 건축허가를 득한 사항에 대하여 일부 토지소유자의 사정 변경에 따른 건축허가 취소요청으로 청구외인과 그 외 토지소유자가 입는 피해가 상당하므로 이는 행정 비례의 원칙에 반한다고 주장한다. 나) 청구외인은 이 사건 건축허가에 따른 건축을 할 수 없다. 청구외인이 이 사건 건축허가에 따른 건축을 하기 위해서는 현재 이 사건 구분소유자 26명이 소유한 건물을 철거하여야만 하는바, 청구외인은 건축을 하기에 앞서 반드시 구분소유자 전원으로부터 소유권을 양도받아야 하고, 구분소유자 과반수 이상의 대지권 사용동의를 받아야 한다. 그러나 이 사건 구분소유자 중 14명이 토지사용승낙철회를 하였기 때문에, 청구외인이 이 사건 건축허가에 따른 건축을 하는 것은 법적으로 불가능하다. 다) 이 사건 건축허가의 취소는 행정비례의 원칙에 반하지 않는다. 이 사건 건축부지 구분소유자 26명 중 14명(이○미는 2개 호실을 소유하여 2명으로 봄)이 토지사용승낙을 철회함으로써, 청구외인이 이 사건 건축허가에 따른 건축을 하는 것은 불가능하고, 따라서 이 사건 건축허가가 취소되더라도 이미 이 사건 건축허가에 따른 건축을 하는 것이 불가능한 청구외인과 나머지 구분소유자들에게 추가적으로 발생하게 되는 피해는 없다. 반면, 이 사건 건축허가를 취소하지 않을 경우 건축이 불가능한 무의미한 건축허가가 존재함으로 인하여 이 사건 구분소유자 중 철회서를 제출한 14명은 「헌법」상 보장된 재산권의 행사에 심각한 지장을 겪게 되는바, 피청구인의 부작위로 인하여 상당한 피해를 입을 수밖에 없다. 따라서 이 사건 건축허가 취소는 행정비례의 원칙에 반하지 않고, 오히려 이 사건 건축허가 취소를 반려하는 것이 행정비례의 원칙에 반하는 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구외인은 2017. 12. 28. 이 사건 건축부지에 토지사용승낙서를 첨부하여 자동차관련시설(매매장)용도로 건축허가를 신청하여 2018. 7. 27. 건축허가를 받았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023667"></img> 청구인은 2019. 11. 17. 및 같은 해 12. 3. 이 사건 건축허가에 대하여 토지사용승낙서 철회에 따른 건축허가 취소요청 민원을 신청하였고, 피청구인은 건축법령을 검토한 후 청구인에게 같은 해 11. 19., 같은 해 12. 10. 건축허가 취소 불가 및 건축법령에 따른 취소 요건을 회신하였다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) 건축허가를 받고자 하는 자는 「건축법」 제11조제11항, 같은 법 시행령 제9조제1항, 같은 법 시행규칙 제6조제1항에 따라 대지의 소유 및 사용 권원 확보를 증명하는 서류를 제출하여야 하고, 이 사건 건축허가 신청은 신○순 외 29명의 토지사용승낙서가 제출되어 건축허가를 처리한 사항으로 피청구인이 건축허가를 취소할 수 있는 경우는 건축주의 취소 신청 또는 「건축법」 제11조제7항 각호의 규정에 따른 취소 요건에 해당하는 경우 건축허가를 취소할 수 있다. 나) 청구인은 청구외인이 ‘재건축승낙조건확약서’에 따른 조건(건축허가 후 2개월 이내 착공)을 이행하지 않아 토지사용승낙은 자동으로 철회되는 것으로 당연히 건축허가를 취소하여야 한다고 주장하고 있으나, 이 사건 건축허가 신청 시 제출된 토지사용승낙서는 ‘재건축 승낙조건 확약’ 등 토지사용승낙 기간 및 취소 요건 등이 기재되어 있지 아니하며, 청구외인과 토지소유자의 사인 간의 계약 조건 미이행에 따른 토지주 전원이 아닌 일부 구분소유자의 토지사용승낙 철회를 이유로 건축허가를 취소하는 것은 타당하지 아니하고, 이와 같은 사유로 건축공사가 불가능할 경우 피청구인은 「건축법」 제11조제7항에 의한 취소 절차를 진행하는 것이 타당하다. 건축허가를 득한 건축대지의 토지주들의 토지사용승낙 철회에 따라 건축주가 토지를 사용할 권원을 상실하였다 하더라도 건축허가의 취소는 그에 따른 수허가자와 토지소유자의 피해 및 공공이 얻는 이익과 개인이 입는 피해정도를 감안하여야 하는 사항으로(대법원 선고 2014두41190) 전체 토지소유자가 아닌 일부 구분소유자의 토지사용승낙 철회로 인하여 이 사건 건축허가를 취소할 경우 토지사용승낙서를 받아 건축허가를 득한 사항에 대하여 일부 토지소유자의 사정 변경에 따른 건축허가 취소요청으로 건축주와 그 외 토지소유자가 입는 피해가 상당하므로 이는 행정 비례의 원칙에 반하는 것으로 보는 것이 타당하다. 3) 따라서, 청구인이 신청한 건축허가 취소 요청은 결과적으로 「건축법」 제11조제7항에 건축허가 취소에 대한 규정이 있음에도 불구하고, 일부 토지소유자의 토지사용승낙서 철회를 사유로 건축허가 취소를 요청한 사항으로 피청구인은 청구인에게 건축허가 취소 불가사유 및 취소요건을 안내하였으며, 토지주 전원 토지사용 승낙서를 득하여 건축허가된 사항에 대하여 건축허가 취소 불가처분이 위법하다는 청구인의 주장은 이유가 없으므로 마땅히 기각되어야 한다. 【보충서면】 4) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 이 사건 건축허가는 건축공사 착수가 불가하다는 주장에 대하여 「건축법」 제11조제7항에 의하면 허가권자는 같은 법 제11조제1항에 따른 허가를 받은 자가 각 호의 어느 하나에 해당되어야 허가를 취소할 수 있으며, 피청구인은 해당 건축허가가 같은 법 제11조제7항 각 호의 취소 요건에 해당될 경우 「행정절차법」에 따른 절차를 거친 후 건축허가 취소 여부를 결정할 예정이다. 「건축법」 제11조제1항에 따르면 건축허가를 받으려는 자는 해당 대지 소유권을 확보하거나 사용할 수 있는 권원을 확보하여야 하고, 같은 법 제21조에 따른 착공신고 시 해당 대지의 소유권의 양수 및 토지소유권 동의에 대한 별도의 규정이 없으므로 건축착공신고시 해당토지에 대한 토지소유권 확보 및 동의를 받아야 한다는 청구인의 주장은 사실과 다르다. 나) 이 사건 건축허가 취소 불가에 따른 피해에 대하여 이 사건 건축부지의 대지권 설정은 36건으로 전체 토지소유자가 아닌 일부 구분소유자 14명의 토지사용승낙 철회로 인하여 건축허가를 취소할 경우 토지사용승낙을 철회한 구분소유자 보다는 청구외인과 그 외 토지소유자가 입는 피해가 상당하다고 봄이 타당하다. 「건축법」 제11조제11항, 같은 법 시행령 제9조제1항, 같은 법 시행규칙 제6조제1항에 따르면 건축허가를 받고자 하는 자는 대지의 소유 및 사용권원 확보를 증명하는 서류를 피청구인에게 제출하여야 하므로 이 사건 건축부지의 구분소유자 전원의 동의가 필요하다. 또한 건축허가를 받은 대지의 매매 등에 대한 규제사항이 없으므로 해당 건축허가의 존재로 인하여 토지사용승낙을 철회한 일부 구분소유자의 재산권 침해가 상당하다는 주장은 이유 없다. 5) 이 사건 건축허가는 토지주 전원의 토지사용승낙서를 득하여 적법하게 건축허가된 사항으로 청구인의 주장은 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】[시행 2019. 11. 1. 법률 제16380호(시행 2020. 4. 24.)로 일부개정되기 이전의 것] 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014. 1. 14.> ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 국토교통부장관이 관계 행정기관의 장과 협의하여 국토교통부령으로 정하는 신청서 및 구비서류는 제21조에 따른 착공신고 전까지 제출할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2015. 5. 18.> ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. <개정 2014. 1. 14., 2017. 1. 17.> 1. 허가를 받은 날부터 2년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 3. 제21조에 따른 착공신고 전에 경매 또는 공매 등으로 건축주가 대지의 소유권을 상실한 때부터 6개월이 경과한 이후 공사의 착수가 불가능하다고 판단되는 경우 ⑪ 제1항에 따라 건축허가를 받으려는 자는 해당 대지의 소유권을 확보하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <신설 2016. 1. 19., 2017. 1. 17.> 1. 건축주가 대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우. 다만, 분양을 목적으로 하는 공동주택은 제외한다. 2. 건축주가 건축물의 노후화 또는 구조안전 문제 등 대통령령으로 정하는 사유로 건축물을 신축ㆍ개축ㆍ재축 및 리모델링을 하기 위하여 건축물 및 해당 대지의 공유자 수의 100분의 80 이상의 동의를 얻고 동의한 공유자의 지분 합계가 전체 지분의 100분의 80 이상인 경우 3. 건축주가 제1항에 따른 건축허가를 받아 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하기 위하여 「주택법」 제21조를 준용한 대지 소유 등의 권리 관계를 증명한 경우. 다만, 「주택법」 제15조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 대통령령으로 정하는 호수 이상으로 건설ㆍ공급하는 경우에 한정한다. 4. 건축하려는 대지에 포함된 국유지 또는 공유지에 대하여 허가권자가 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 건축주에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 경우 5. 건축주가 집합건물의 공용부분을 변경하기 위하여 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제15조제1항에 따른 결의가 있었음을 증명한 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지사용승낙서, 녹색건축물 건축허가(신축) 처리 통지서, 토지사용승낙 철회에 따른 건축허가 취소요청서, 이 사건 건축부지 구분소유자 현황표 및 등기부등본, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 □□시 ○○2길 일원에 소재한 ‘△△△△중고자동차매매단지’의 구분소유자 30명 중 한 명이고, 청구인을 포함한 구분소유자 30명은 2017년 청구외 주식회사 □□□□□에게 건축행위를 위한 모든 사항을 위임하며 토지사용승낙을 하였다. 나) 피청구인은 2018. 7. 27. 청구외인에게 자동차관련시설(매매장) 신축을 위해 이 사건 건축부지 상에 건축허가(부지면적: 9,131㎡, 지하 1층 / 지상 4층, 건축면적: 1,691.67㎡, 연면적: 5,601.27㎡)를 하였다. 다) 청구인 등 구분소유자 14명은 2019. 12. 3. 청구외인에게 한 토지사용승낙은 재건축승낙조건 미이행에 따라 철회되었다는 사유로 피청구인에게 이 사건 건축허가를 철회하여 줄 것을 요청하였다. 라) 피청구인은 2019. 12. 10. 이 사건 건축부지 구분소유자 일부의 토지사용승낙이 철회되어 건축주가 건축대지의 일부 지분에 대하여 토지사용권원을 상실하여 건축허가 취소 사유가 일부 있다고 하더라도 당연히 건축허가가 취소되는 것은 아니며, 수허가자와 토지소유자 등 당사자들의 불이익, 공익상 취소의 정당성 등을 종합적으로 검토하여 취소 여부를 결정할 사항이라는 사유로 건축허가 철회 거부처분을 하였다. 2) 「건축법」 제11조제1항 및 제11항에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으려는 자는 해당 대지의 소유권을 확보하여야 하는데 하며, 건축주가 대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우에는 그러하지 아니한다. 「건축법」 제11조제7항에 따르면 허가권자는 건축허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 2년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우, 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우, 제21조에 따른 착공신고 전에 경매 또는 공매 등으로 건축주가 대지의 소유권을 상실한 때부터 6개월이 경과한 이후 공사의 착수가 불가능하다고 판단되는 경우 등에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 3) 청구인은 청구외인이 재건축승낙조건을 미이행하여 이 사건 건축부지에 대한 토지사용승낙이 철회되었으므로 이 사건 건축허가는 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 건축주가 토지 소유자로부터 토지사용승낙서를 받아 그 토지 위에 건축물을 건축하는 대물적(對物的) 성질의 건축허가를 받았다가 그 착공에 앞서 건축주의 귀책사유로 해당 토지를 사용할 권리를 상실한 경우, 건축허가의 존재로 말미암아 토지에 대한 소유권 행사에 지장을 받을 수 있는 토지 소유자로서는 그 건축허가의 철회를 신청할 수 있다고 보아야 한다. 한편 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다(대법원 2014 두 41190 판결 등 참조). 다만 수익적 행정행위를 취소 또는 철회하거나 중지시키는 경우에는 이미 부여된 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익을 보호할 필요가 있고, 이를 상대방이 받는 불이익과 비교ㆍ교량하여 볼 때 공익상의 필요 등이 상대방이 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 허용될 수 있다(대법원 2012. 3. 15. 선고 2011두27322 판결 등 참조). 그런데 이 사건 건축허가 신청은 이 사건 건축부지의 소유자인 신○순 등 30명의 토지사용승낙서가 제출되어 이루어진 것으로 위 구분소유자 30명중 14명이 청구외인에게 한 토지사용승낙을 철회하였다. 비록 이와 같은 토지의 사용승낙철회가 「건축법」 제11조제7항의 취소요건에는 해당하지 아니하나, 그 절반에 가까운 토지소유자들로서는 자신들의 토지사용승낙의사를 철회하였음에도 이 사건 건축이 진행되는 경우 해당 토지에 대한 소유자로서의 권리를 행사함에 있어 큰 지장을 받을 가능성이 높다 할 것이다. 그러므로 이 사건 건축허가를 철회함으로써 청구외인이 얻는 불이익보다는 토지사용승낙의사를 철회하였음에도 해당 토지에 대한 소유권을 행사할 수 없게 되는 토지소유자의 불이익이 결코 작지 않다고 보이는 점, 청구외인으로서는 건축을 하기 위해서는 이 사건 건축부지 사용승낙외에 지상 건물들을 양도받아야 하는데 현재와 같은 상황에서는 그와 같은 양도가 쉽게 이루어지리라 보기 어려운 점 등을 고려할 때, 청구인 등 이 사건 건축부지의 토지 소유자들의 이익을 보호할 필요가 더 큰 것으로 보인다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.