건축허가 취소처분 취소청구

1 사건개요 청구인은 2006. 1. 2. ○○시 ○○○읍 ○○리 ○○○-○○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상에 창고를 건축하기 위한 건축허가를 받아 2007. 3. 16. 착공신고에 따른 착공신고필증을 교부받았다. 피청구인은 2014. 1. 3. 청구인에 대해 의견서에 대한 검토 결과 공사의 완료가 불가능하다고 판단된다는 사유로 「건축법」 제11조제7항에 따라 건축허가를 취소처분하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 2 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지(30,097㎡)의 소유자로, 2006. 1월 경 건축허가를 받았다. 청구인은 1986년 12월 경 당시 임야였던 이 사건 토지를 매수하여 2000년 9월 경 잡종지로 변경하고, 같은 리 ○○○-○○와 합병하여 이 사건 토지를 소유하게 되었다. 청구인이 이 사건 토지를 매입할 때부터 지금까지 매매를 통해 시세차익을 얻으려고 한 것은 아니고, ○○지역에 창고시설을 건축하여 물류창고로 활용했으면 좋겠다는 생각으로 지금까지 왔다. 청구인은 2005. 12월 경 이 사건 토지 상 창고 9동을 건축하는 건축허가를 받기 위해 ○○군 ○○읍 ○○리 0-8에 소재한 ○○건축사무소에 설계용역을 의뢰하였고, 건축사가 작성한 설계도면을 같은 해 12월에 받아서 피청구인으로부터 2006. 1. 2. 경 건축허가를 득하였다. 청구인은 2007. 3월 경 피청구인에게 착공신고를 하고, 2007. 3. 16. 경 착공신고필증을 교부받았다. 이렇게 건축행위를 준비하기 위해서 청구인이 많은 비용을 들였는데, 각종 허가 등을 받기 위해 소요된 비용을 포함해서 대략 1,394,000,000원이나 된다. 2) 피청구인은 2014. 1. 3. 경 청구인에게 다른 미준공과 일괄하여 장기 미준공을 이유로 건축허가를 취소한다는 행정처분을 하였다. 피청구인은 청구인에게 건축허가를 취소하는 이유는 ‘공사의 완료가 불가능하다고 판단’되고 「건축법」 제11조제7항에 근거한 것이라고 밝혔다. 3) 피청구인은 「건축법」 제11조제7항제2호에 근거하여 ‘공사의 완료가 불가능’하다고 판단하였지만, 청구인들은 공사를 진행할 준비를 충분히 하고 있다. 청구인들의 공사가 완료되지 못했던 근본적인 이유는 자금 사정 때문이었다. 청구인은 어떻게 해서든 공사를 마무리하고 싶은 마음뿐이며, 공사의 완료가 불가능한지의 여부는 사실 공사대금에 결정적인 원인이 있다. 청구인은 공사를 마무리 짓기 위해 자금을 마련한 상태이다. 청구인은 이 사건 행정심판청구서를 제출할 즈음인 2014. 3월 경 설계도면을 토대로 견적서를 제출받았는데, 창고건축을 위해서 도급공사비가 5,226,100,000원 정도 소요되는 것으로 나타났다. 청구인은 어떻게 해서든 이 사건 공사를 마무리하고 싶은 생각에 자금을 충분히 마련하였으며 2014. 3. 17. 현재 우리은행에 잔고로 7억 원을 마련해놓고 이후 자금계획에 따라서 원활히 공사가 마무리될 것이라고 자신하고 있다. 4) 피청구인은 무슨 이유로 공사의 완료가 불가능하다고 하는지에 대한 구체적인 이유를 설시하지 않았다. 다만 처분 제목에서 ‘장기 미준공’의 사유를 든 것으로 보아서 장기간 준공되지 않은 허가처분을 일괄하여 취소처분한 것으로 이해하고 있다. 이러한 처분이유의 설시가 「행정절차법」에서 규정한 구체적인 처분이유 설시에 부합하는 것인지 의문이다. 「행정절차법」 및 판례에 의하면 행정처분을 함에 있어서는 그 처분의 내용 및 이유를 알 수 있도록 구체적인 이유 설시를 요한다고 하였지만, 피청구인은 법령의 조항만 옮겨 적었을 뿐이며, 개인별로 어떤 이유로 처분을 한 것인지 도무지 알 수가 없다. 5) 「건축법」이 일정한 요건을 갖춘 경우에 건축허가처분을 취소할 수 있도록 규정한 것도 사실이다. 그러나 이 사건의 경우에는 행정청에 상당한 판단재량을 준 것으로 공사의 완료가 가능하다는 것은 이미 보았다. 한편 피청구인의 행정처분으로 인해서 보호할 수 있는 공익은 그로 인해서 받게 되는 청구인들의 불이익에 비해서 현저히 작거나 미미하다. 이 사건 공사가 비록 미준공된 상태로 있기는 하였지만, 그로 인해서 공사 방치에 대한 민원이 있었던 것도 아니고, 행정청이 반드시 건축허가를 취소해야 행정목적을 달성할 수 있는 것도 아니다. 행정청인 피청구인이 행정행위에 따른 의무들을 청구인에게 경각시키고 행정지도 등을 통해서 적절히 재량권을 행사할 필요도 있었지만, 한 차례의 지도도 없이 바로 미준공을 이유로 이 사건 허가처분을 취소하였다. 그에 반해 청구인은 창고를 건축하기 위해 이미 막대한 토지 구입비용을 부담한 상태이고, 개발행위허가 및 건축허가 등을 위해서 엄청난 비용을 투입한 상태이다. 이 사건 처분으로 인해 건축허가를 다시 받아야 하는 어려움이 발생되고, 그로 인한 경제적 정신적 고통은 말할 수 없는 상태에 직면하게 된다. 6) 구체적 이유 없이 이 사건 처분을 한 것은 행정절차법에 위반되고, 청구인은 일정한 자금을 이미 은행에 입금하여 공사대금을 충분히 마련하였기 때문에 공사의 준공은 확실히 가능한 상태임에도 그러한 고려나 판단 없이 시간이 오래되었기 때문에 공사의 완료가 불가능하다고 판단한 것은 재량권을 일탈 또는 남용한 위법하고 부당한 처분이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2006. 1. 2. 건축허가를 득하고, 2007. 3. 16. 착공신고를 득하였다. 이 사건 토지는 2013. 3. 22. ∼ 2013. 5. 14. 실시한 장기 미준공 건축물 점검 시 건축공사 진행 없이 방치되어있었다. 이는 「건축법」 제11조제7항제2호 규정에 따른 건축허가 취소대상에 해당된다. 2) 「행정절차법」 제21조제1항 규정에 따라 건축허가취소를 위한 처분사전통지를 하였고, 청구인은 의견제출서를 2013년 6월에 제출하였다. 제출된 의견제출서에는 객관적인 자료제시 없이 경제적인 이유로 건축허가취소 유예요청을 하였다. 이 사건 토지는 착공신고 후 6년이라는 시간 동안 방치되어 있었다. 이러한 사항을 종합해볼 때 건축허가를 유예할 어떠한 명분도 없다. 3) 의견제출서에는 의견기재 뿐만 아니라 증거자료 등을 첨부하라고 적시하였는데도 불구하고 객관적인 자료(공사예정표, 자금확보계획 등)의 제시 없이 경제적인 어려움이 해소되면 건축공사를 시작하여 2013년 말까지 착공하겠다는 의견은 공사를 진행하려는 의지가 없는 것으로 판단된다. 이는 기약없는 계획으로 해당 부지는 계속 방치될 것이 명백하다. 4) 의견제출은 2013. 6월에, 건축허가 취소통보는 2014. 1. 3. 에 이루어졌다. 의견제출 시부터 건축허가취소까지 6개월가량의 시간이 있었음에도 불구하고 청구인은 건축공사를 진행하지 않았다. 이는 공사를 완료하려는 의지가 없음을 다시 한 번 드러낸 것이어서 청구인의 심판 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 1. 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 제21조(착공신고 등) ① 제11조·제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 한다. 다만, 제36조에 따라 건축물의 철거를 신고할 때 착공 예정일을 기재한 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.3.23.> 【건축법 시행규칙】 제14조(착공신고등) ② 건축주는 법 제11조제7항 각 호 외의 부분 단서에 따라 공사착수시기를 연기하려는 경우에는 별지 제14호 서식의 착공연기신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)를 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 1996.1.18., 1999.5.11., 2004.11.29., 2008.12.11.> 【행정절차법】 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 ② 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 가) 청구인은 2006. 1. 2. ○○시 ○○○읍 ○○리 ○○○-○○번지 상에 창고를 건축하기 위한 건축허가를 받아 2007. 3. 16. 건축 착공 예정일을 2007. 3. 6.으로 한 착공신고필증을 교부받았다. 나) 피청구인은 2013. 3월 이 사건 토지에 대해 현장확인한 결과 미착공하였음을 확인하였고, 피청구인은 청구인에게 2013. 6. 7. 「건축법」 제11조제7항에 따라 이 사건 건축허가를 취소할 것을 사전통지하였다. 다) 청구인은 2013. 6월 피청구인에게 “2007. 3. 16. 착공신고를 하였으나 2013년 6월경 ○○발 금융위기로 시작된 국내외적인 경제침체로 착공하지 못하고 있었으며, 현재 대형 창고로 건축코자 설계변경을 진행하고 있고, 2013년 말까지는 어떻게든 착공하고자 하며, 그 이후 시행하지 않음으로 인해 발생되는 불이익에 대하여 더 이상 이의를 제기하지 않을 것이니 선처하여주기 바란다”는 내용의 의견을 제출하였다. 라) 2014. 1. 3. 청구인에 대해 의견서에 대한 검토 결과 공사의 완료가 불가능하다고 판단된다는 사유로 「건축법」 제11조제7항에 따라 건축허가를 취소처분하였다. 2) 「건축법」 제11조에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 허가권자는 허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 또는 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 허가를 취소하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 공사가 완료되지 못했던 것은 자금 사정 때문인데, 2014. 3. 17. 현재 7억 원의 예금 등 자금을 충분히 마련하였고, 피청구인은 무슨 이유로 공사의 완료가 불가능하다고 하는지에 대한 구체적인 이유를 설시하지 않았으며, 이 사건 처분으로 보호할 수 있는 공익이 사익 침해에 비해 미미하여 이 사건 처분은 재량권을 일탈.남용한 위법하고 부당한 처분이라고 주장한다. 4) 「건축법」 제11조제7항의 규정은 건축행위의 규제에 있어 건축물과 관련된 안전의 확보 및 위험의 방지뿐만 아니라 국토의 효율적인 이용 및 환경보전 등 다양한 공익적 고려요소를 시의에 맞도록 합리적으로 반영하기 위한 것이고, 건축주로 하여금 건축허가 이후 1년 이내에 공사에 필요한 제반 준비를 하여 착공하도록 유도하는 한편, 공사에 착수하지 않고 1년이 지난 후에 계속 건축을 원하는 경우에는 새로운 시점에서의 허가요건을 갖추어 다시 건축허가를 받도록 하려는 취지라 할 것이다(헌법재판소 2010. 2. 25. 선고 2009헌바70 결정 등 참조). 5) 먼저, 「건축법」 제11조제7항은 건축허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 않은 경우이거나 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 허가권자는 그 허가를 반드시 취소하도록 규정하고 있어, 위 규정에 따른 건축허가의 취소는 취소 여부에 관한 재량권을 부여하지 아니하는 기속행위에 해당한다고 보아야 할 것이고(○○지방법원 2013. 2. 7. 선고 2012구합3512 판결 참조), 피청구인으로서는 청구인이 건축허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 않은 정당한 사유가 없는 한 이 사건 건축허가를 반드시 취소하여야 할 것이다. 다만, 「건축법」 제11조제7항 단서는 허가를 받은 날로부터 1년 이내에 공사에 착수하지 않았으나 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제14조제2항은 건축주가 공사착수시기를 연기하려는 경우에는 착공연기신청서를 허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는 점, 착공의 연기는 성질상 건축주에게 수익적 행정행위로 보이는 점 등을 고려하면 착공연기 여부는 재량행위라 볼 것이다. 6) 이 사건의 경우 2006. 1. 2. 건축허가가 난 이후 약 7년이 지난 점, 2007. 3. 16. 착공신고 이후 2013. 3월 현장조사 당시까지 건축물 신축을 위한 굴착공사 등 착공이 전혀 시행되지 않은 점, 자금사정으로 인한 착공 불가는 청구인에게 귀책사유가 있는 것으로서 「건축법」 제11조제7항 단서의 ‘정당한 사유’라고 볼 수 없을 뿐 아니라 청구인은 「건축법」 시행규칙 제14조제2항에 따른 착공연기신청서를 제출한 바도 없는 점, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 근거가 되는 적용법조가 「건축법」 제11조제7항의 제1호인지 제2호인지 여부를 분명히 하지 않았으나 내용 상 “공사의 완료가 불가능하다고 판단되어” 건축허가를 취소한 것임을 명시하여 청구인으로 하여금 건축허가 취소 사유를 알 수 있도록 한 점, 「건축법」 제11조제7항은 건축허가를 받은 자가 소정의 기간 내에 공사에 착수하지 않은 경우 건축허가를 필요적으로 취소하도록 규정하고 있는 점 등을 볼 때 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 수 없어 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.