건축허가 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2022. 8. 12. 피청구인에게 경기도 OO시 OO동 OO번지 토지(공장용지 6,326㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 일부 4,998㎡ 면적에 대하여 레미콘공장(이하 ‘이 사건 공장’이라 한다) 건축(신축)허가를 받았던 자이다. 피청구인은 2022. 8. 24. 청구인에게 위 건축허가와 관련하여 인근 지역주민들의 입지 반대 여론으로 향후 공사추진에 어려움이 예상된다며 이에 대한 조치계획 제출을 요구하였고, 같은 해 12. 12. 청문을 거쳐 2023. 1. 12. 청구인에게 ① 청구인이 건축허가 시 제출한 사업계획 및 폐수배출량 산정에 오류가 있고, ② 실제 사업면적이 허가된 면적을 상회한 5,000㎡ 이상으로, 이는 「OO시 도시계획 조례」에서 정한 도시계획위원회 자문 대상에 해당하지만 해당 자문을 득하지 못하였으며, ③ 이 사건 공장 건축으로 인해 주변 환경 훼손 및 주변 지역주민들의 생활환경이 파괴된다는 이유로「건축법」 제79조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제133조, 「행정기본법」 제18조에 근거하여 위 건축허가를 취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 가) 청구인의 이 사건 공장의 건축허가 신청 및 관계부서 협의에 따라 피청구인이 건축허가 한 사실 청구인은 대기오염을 줄이기 위해 벙커C유 대신 도시가스로 골재를 가열해 아스콘을 생산하고 있는 회사로, 이 사건 토지에 레미콘공장을 건축하고자 피청구인에게 건축허가 신청을 하였고, 피청구인은 2022. 8. 12. 청구인에게 「건축법」 제11조에 따라 건축허가 처분(허가번호: 2022-건축과-신축허가-447호)을 하였다. 이에 청구인은 2022. 8. 16. 위 허가에 따른 건축·대수선·용도변경 허가서를 수령하였다. 이때 피청구인은 청구인에게 건축허가에 따른 이행조건으로는 이례적으로 착공신고 시 이행조건 37건, 사용승인 신청 시 이행조건 39건, 건축공사 시 유의사항 28건 등 도합 104가지의 조건 및 유의사항을 부가하였고 청구인은 성실하게 관련 법령 및 이행조건을 준수하며 건축허가에 따른 건축 절차를 준비하였다. 나) 피청구인이 건축허가 뒤 청구인에게 민원해소 계획 제출을 요구하였고 청구인은 충실하게 이에 따랐던 사실 피청구인은 관계부처 협의에 따라 100가지가 넘는 까다로운 조건 및 유의사항을 부가하는 등 극도로 신중한 검토를 거쳐 건축허가를 하였다. 그러나 건축허가가 있은 2022. 8. 12.로부터 12일 지난 같은 해 8. 24. 갑자기 인근 지역주민들의 극심한 반대 여론을 이유로 향후 공사추진이 어려울 것으로 판단된다면서 청구인에게 사업계획변경, 사업추진 중단 등을 포함한 구체적인 민원해소 계획을 제출하라는 공문을 보내왔다. 이때까지는 이 사건 처분 사전통지에서 이 사건 처분의 사유로 들고 있는 허위 서류의 제출 등에 대해서는 일체의 언급을 하지 않았다. 청구인은 건축허가를 신청하면서 ㈜OOO 명의로 신청을 하는 바람에 지역 맘카페 등에서 아스콘 공장 신축을 신청한 것으로 오인하고 반대 여론이 비등하였다가 아스콘 공장이 아니라 레미콘공장이라는 것이 밝혀짐에 따라 반대 여론이 잦아들었다. 이후 이 사건 토지 인근도 아닌 4km나 떨어진 OO시 OO동 지역의 일부 활동가들이 지역 정치인과 결합하여 레미콘공장이 들어설 경우 환경피해 우려 등을 침소봉대 함으로써 반대 여론을 조직적으로 부추겨 왔다. 청구인으로서는 피청구인의 위와 같은 민원해소 계획 제출 공문이 선뜻 이해하기 어려웠으나 그럼에도 불구하고 충실히 위 공문의 취지에 부응하여 조치계획을 제출하였다. 구체적으로 말하면 청구인은 2022. 9. 2.경 피청구인에게 당초 승인계획에 따른 차량 운행 대수를 상당수 줄이고, 차량통행이나 주차 문제 개선책, 경관이나 환경피해에 대한 대책을 담은 조치계획서를 피청구인에 제출하였다. 다) 피청구인이 청구인에게 이 사건 처분 사전통지를 한 사실 위에서 설명한 바와 같이 청구인은 피청구인의 이행조건 및 유의사항, 민원해소 제출 요구에 충실히 따랐음에도 피청구인은 2022. 9. 26. 청구인에게 느닷없이 건축허가의 취소처분을 예고하는 내용의 이 사건 처분 사전통지를 하였다. 피청구인은 처분 사전통지서에서 「건축법」 제79조, 국토계획법 제133조를 근거 법령으로 적시하여 “허위 서류 제출로 건축허가(개발행위허가)를 득함”이라고 하면서 구체적으로, ① 청구인이 건축허가 당시 제출한 폐수배출(처리)계획을 부적정하게 산정하여 「물환경보전법」 제33조 및 같은 법 시행규칙 제41조 위반 등에 따른 입지가 불가하다는 점, ② 건축허가를 득한 개발면적은 4,998㎡이나 해당 필지의 실제 개발면적은 6,326㎡이며 건축주가 추가로 제출한 사업계획서상 추가로 매입하고자 하는 OO동 OO번지의 대지면적은 1,702㎡이므로 총 개발면적은 8,028㎡에 달한다는 점, ③ 개발면적이 5,000㎡ 이상일 경우 「OO시 도시계획 조례」 제31조에 따라 OO시도시계획위원회의 자문을 득하여야 하는 점, ④ 「개발행위허가운영지침」에 따라 개발규모가 5,000㎡ 이상 30,000㎡ 미만일 경우 6m 이상의 진입도로를 확보하여야 하는데 사유지를 제외한 도로 폭이 6m를 넘지 않아 도로확보기준에 미달되는 점, ⑤ 레미콘공장 건축으로 주변 환경 훼손 및 주변 지역주민들의 생활환경이 파괴된다는 점 등의 이유로 건축허가를 취소할 예정이라는 사전통지를 하였다. 라) 건축허가의 취소와 관련한 청문 일정이 여러 차례 연기되었고, 피청구인이 주장하는 취소사유도 추가된 사실 당초 이 사건 처분 관련 청문기일은 2022. 10. 26. 예정되어 있었고 청구인은 2023년 5월경 조달청의 관수사업에 참여하기 위하여 늦어도 2022년 11월에는 이 사건 공장 건설을 착공해야 하는 사정이 있어 위 예정된 청문 일정에 맞추어 피청구인이 요구하는 자료를 모두 준비 및 점검하였다. 그런데 피청구인은 청문기일을 2022. 11. 8.로 변경하면서 근거 법령에 「행정기본법」 제18조(위법 또는 부당한 처분의 취소)를 추가하였다. 이후 피청구인은 다시 청구인에게 청문기일을 1달 뒤로 변경하겠다고 통지하면서 기일변경신청서를 제출해 줄 것을 요구함에 따라 청문기일은 2022. 11. 23.로 변경되었다. 그리고 피청구인은 청문기일 전날인 2022. 11. 22. 청구인에게 다시 같은 해 12. 12.로 청문기일을 변경해달라고 요구함에 따라 청문기일은 같은 해 12. 12.로 변경되었다. 마) 청문 이후 피청구인이 청구인에게 추가 의견제출을 요구한 뒤 이 사건 처분을 한 사실 피청구인은 청문 이후 청구인에게 레미콘 차량 세척에 사용하는 세척용량 산출 근거, 폐수배출공정 흐름도상 레미콘 차량이 하루에 한 번만 세척이 이루어지는 이유, 레미콘 차량 반입 및 반출 과정에서 레미콘 차량 믹서기의 세척 여부, 레미콘공장 하루 생산량을 l,000㎥ 이하로 제한할 수 있는 시스템 등이 갖추어져 있는지, 건축허가 된 공장 시설규모에서 하루 생산할 수 있는 레미콘 양이 어느 정도인지 밝히라는 취지의 추가 의견제출을 요구하였고, 청구인은 이에 대하여도 정확한 사실관계 및 청구인의 레미콘 생산과정 이 모두 관련 법령을 준수하도록 계획되어 있다는 취지의 답변자료를 제출하였다. 그럼에도 피청구인은 청구인이 건축허가 이후 제출한 조치계획, 건축허가취소 청문에 대한 의견서, 추가 의견 답변서 등을 무시하고 2023. 1. 12. 이 사건 처분을 하기에 이르렀다. 피청구인은 이 사건 처분의 사유로 ① 건축허가 시 제출한 사업계획 및 폐수배출량 산정에 오류가 있어 입지가 불가한 점, ② 실제 사업면적은 허가된 면적을 상회한 5,000㎡ 이상으로 이는 「OO시 도시계획 조례」에서 정한 OO시도시계획위원회 자문대상으로, 도시계획 자문을 득하지 못한 점, ③ 이 사건 공장 건축으로 인해 주변 환경 훼손 및 주변 지역주민들의 생활환경이 파괴되는 점을 들고 있는데, 이를 처분 사전통지서의 처분사유와 비교해 보면, 처분 사전통지서에서 처분사유로 명시한 “허위 서류 제출로 건축허가(개발행위허가)를 득함”은 빠져 있음을 알 수 있다. 그리고 청구인이 정확하게 계산하여 폐수배출량 및 사업면적에 관해 구체적인 산출식 및 계획을 밝혔음에도 그에 대해서는 아무런 판단이나 근거도 제시하지 않은 채 청구인의 주장을 받아들이지 않고 이 사건 처분을 하고 말았다. 청구인으로서는 위와 같은 이해할 수 없는 이 사건 처분의 경위, 청문기일이 수차례 연기된 사정 및 이 사건 처분의 처분사유 변경 및 처분사유의 허구성 등을 종합해 볼 때, 피청구인이 건축허가의 취소 여부를 판단 함에 있어 법령에 근거하여 판단한 것이 아니라 반대 여론의 무마를 위해 무리하게 초법적인 판단을 한 것은 아닌가 하는 의구심을 지울 수 없다. 피청구인 시장은 한 언론 인터뷰에서 “시의원이던 지난 2022년 3월 레미콘공장 설립이 추진된다는 소식에 일관되게 반대의사를 표명했다”면서 “지역주민들을 위해 소송까지 불사한다는 각오로 모든 수단을 통원해 해결책을 마련할 것”이라며 건축허가에 반대했던 사실과 이 사건 처분에 대한 강력한 의지를 밝힌 바 있는데, 그와 같은 의지가 이 사건 처분을 통해 현실화된 것이다. 위와 같은 이 사건 처분에 이르기까지의 일련의 과정에 비추어 보면, 피청구인은 건축허가 후 제기된 일부 반대 여론을 무마하고자 청구인에게 사업중단을 종용하였으나 청구인이 개선조치 계획을 제출하는 등 사업계속 의지를 보이자 민원을 이유로 적법한 허가처분을 취소할 수는 없어 허위 서류 제출이라는 엉뚱한 핑계를 만들었다가 그마저도 청구인이 허위 서류 제출 사실이 없음을 일일이 소명하자 구체적인 이유 제시도 없이 이 사건 처분을 한 것임을 알 수 있다. 그리고 피청구인이 들고 있는 이 사건 처분의 사유는 사실관계가 맞지도 않을 뿐만 아니라, 청구인으로서는 건축허가를 받는 과정에서 피청구인이 부가한 이행조건 및 관계부처의 협조 요청에 적극적으로 응하였고 그 과정에서 피청구인의 요청에 따라 일부 제출서류의 수정이 있었을 뿐 허위 서류를 제출하거나 관련 법령을 위반한 사실이 전혀 없다. 이러한 사정은 누구보다도 피청구인 담당자들이 잘 알고 있을 것임에도 처음에는 허위 서류 제출로 매도하다가 나중에는 뚜렷한 이유 제시 없이 이 사건 처분에 이르렀는바, 이는 피청구인의 부가 조건 및 협조 요청에 성실하게 임한 청구인의 신뢰를 저버린 것이자 수익적 행정행위를 취소함에 있어 행정청에게 제한적으로 부여된 재량을 일탈·남용한 위법한 처분이므로 취소되어야 한다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 절차적 하자 - 이 사건 처분은 구체적인 처분 사유를 제시하지 않았다. (1) 피청구인이 제시한 이 사건 처분 사유 피청구인이 제시한 이 사건 처분 사유는 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829103"></img> (2) 피청구인은 이 사건 처분 사유에서 사업계획 및 폐수배출량 산정에 오류가 있고 실제 사업 면적이 허가된 면적을 초과한다는 일방적인 결론만 있을 뿐, 구체적인 근거나 이유를 전혀 제시하지 않고 있다. 청구인은 아래 다)항에서 보는 바와 같이 공장의 사업계획 및 폐수배출량에 관하여 정밀하게 계산하였고 그와 같은 계산 결과를 뒷받침하는 산출식 및 관련 업계 종사자의 사실확인서까지 제출하였다. 구체적으로 말하면 ‘폐수배출공정 흐름계획서’에서 어떻게 폐수발생량이 산출되었는지, 운행차량 세륜시설의 용수 사용량을 합리적으로 조정함으로써 세륜의 효과를 감소시키지 않으면서도 폐수발생량을 줄이는 최적점을 찾은 과정 등을 상세하게 설명하였다. 아울러 청구인은 실제 사업면적에 관해서도 이 사건 토지의 전체 면적 중 4,998㎡에 대해서만 개발행위허가를 신청하였고, 그 중 공장건축면적은 1,355.65㎡에 불과한 점, 게다가 잔여지 1,328㎡에 관하여는 어떠한 개발계획도 없으며, 2022년 8월경 피청구인에게 제출한 ‘잔여지 피해방지 및 활용계획서’를 통해 잔여지는 잡종지로 존치할 계획이고 추가 건축 및 개발계획이 전혀 없음을 밝히기까지 하였다. 그럼에도 피청구인은 위와 같은 청구인의 주장 및 소명에 관하여 이를 배척하는 이유에 대한 아무런 구체적 설명 없이 다시 똑같은 반대 결론만을 처분사유로 제시하고 있는바, 이것만으로는 청구인이 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분이 이루어진 것인지 도저히 알 수 없으므로, 적법한 처분사유 제시라고 볼 수 없다. 나) 이 사건 처분은 수익적 행정행위를 취소하기 위한 요건을 갖추지 못하여 위법하다. (1) 이 사건 처분의 성격 건축허가는 청구인에게 권리·이익을 부여하는 이른바 수익적 행정행위이며, 수익적 행정행위를 취소하는 경우에는 보다 강화된 요건이 요구된다. (2) 수익적 행정처분의 취소 제한에 관한 판례 대법원은, “일정한 행정처분으로 국민이 일정한 이익과 권리를 취득하였을 경우에 종전 행정처분을 취소하는 행정처분은 이미 취득한 국민의 기존 이익과 권리를 박탈하는 별개의 행정처분으로 취소될 행정처분에 하자 또는 취소해야 할 공공의 필요가 있어야 하고, 나아가 행정처분에 하자 등이 있다고 하더라도 취소해야 할 공익상 필요와 취소로 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있는 것이며, 하자나 취소해야 할 필요성에 관한 증명책임은 기존 이익과 권리를 침해하는 처분을 한 행정청에 있다”라고 판시하고 있다(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두23375 판결 등 참조). (3) 검토 대법원 판례에 의하면 수익적 행정행위를 취소하기 위하여는 이미 수익적 행정행위에 따라 형성된 권리의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요가 있어야 한다. 하지만, 피청구인이 들고 있는 취소사유 어디에도 중대한 공익상의 필요에 관한 납득할 만한 구체적인 근거나 설명이 없으며, 청구인이 이미 환경 및 교통 등에 미치는 영향을 최소화하기 위하여 확약서, 차량진출입계획서, 차량운행변경계획서, 건축허가에 따른 조치계획서 등을 마련하였음에도 어떠한 추가적인 공익상의 필요가 있어서 이 사건 처분을 하려는 것인지 알기 어렵다. 따라서 이 사건 처분은 수익적 행정행위를 취소할 수 있는 요 건을 갖추지 못하여 부적법하다. 그리고 나), 다), 라)항에서 보는 바와 같이 청구인은 피청구인과 끊임없이 협의하며 피청구인 요청에 따라 사업계획을 조정하였을 뿐이다. 다) 청구인은 폐수배출량과 관련하여 정확하게 계산하여 서류를 제출하였고, 오류가 존재하지 아니하며 「물환경보전법 시행규칙」에 따른 기준치에 위반되는 사실도 존재하지 않음에도 신뢰보호원칙을 위반하고 재량을 일탈·남용하여 이 사건 처분을 하였다. (1) 피청구인 주장의 요지 피청구인은 이 사건 처분의 사유 중 하나로, 건축허가 시 제출한 사업계획 및 폐수배출량 산정에 오류가 있어 입지가 불가능하다는 취지로 주장한다(처분사유 1). (2) 관련 법리 신뢰보호원칙은 수익적 행정행위의 직권취소에서는 그 제한 법리로서 적용된다. 구체적으로 처분 상대방에게 귀책사유가 없는 경우 하자 있는 처분의 직권취소는 상대방의 신뢰이익 고려와 그에 대한 공·사익의 이익형량 고려가 판단기준이 된다. 다만, 수익적 행정처분의 하자가 당사자의 사실 은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것이라면 당사자는 그 처분에 의한 이익이 위법하게 취득되었음을 알아 그 취소 가능성도 예상하고 있었다고 할 것이므로 그 자신이 위 처분에 관한 신뢰이익을 원용할 수 없음은 물론 피청구인이 이를 고려하지 않았다고 하여도 재량권의 남용이 되지 않는다고 할 수 있을 것이다(대법원 2002. 2. 5. 선고 2001두5286 판결 등 참조). (3) 검토 청구인은 피청구인의 보완요구 및 권고에 따라 폐수발생량이나 그 산출방식을 조정하였으며 폐수배출량은 「물환경보전법 시행규칙」에 따른 기준치에 위반되지도 않는다. 그럼에도 피청구인이 이를 빌미로 이 사건 처분을 하는 것은 청구인의 신뢰를 저버리는 것이고 재량을 일탈·남용하는 것이다. 청구인은 건축허가를 전후한 모든 절차에서 피청구인의 요구에 적극 협조하였으며 폐수발생량 관련 문제에 있어서도 피청구인의 행정지도에 해당하는 보완·보정 요구를 충실하게 이행하였다. 구체적으로 청구인은 2022. 6. 13. 1일 운행차량 세륜공정상 폐수발생량 등을 포함하여 1일 폐수발생량을 19.43㎥(= ①혼합탱크 세척 2.0ml + ②레미콘 차량 세척 6.3㎥l + ③운행 차량 타이어 세륜 11.13㎥), 위탁처리저장소의 저장용량을 1일 210㎥로 산출한 ‘폐수배출공정 흐름계획서’를 작성하여 피청구인에게 제출하였으나, 피청구인은 같은 해 6. 23. 운행차량 세륜공정상 폐수발생량 계산식 등 산출자료 보완을 요구하였다. 이에 청구인은 2022. 6. 24. 피청구인에게 1일 폐수발생량을 20.43㎥(= 혼합탱크 세척 3.0㎥ + 레미콘 차량 세척 6.3㎥ + 운행 차량 타이어 세륜 11.13㎥), 위탁처리저장소의 저장용량을 1일 325㎥로 산출한 계획서를 추가로 제출하였다. 피청구인은 이후 2022. 6. 27. 다시 1일 폐수발생량을 20㎥ 미만으로 조정할 것을 권고하였고, 이에 청구인은 내부 논의를 통해 폐수발생량을 줄일 수 있는 방안을 모색하였다. 그 결과, 운행차량 타이어 세륜시설에 사용되는 펌프의 용량을 200ℓ에서 180ℓ로 줄이고, 세륜시설에 설치된 세척노즐의 개당 물 분사량을 분당 5ℓ에서 4.5ℓ로 조절함으로써 세륜시설에서 발생하는 1일 폐수량을 10.02㎖로 줄여 1일 전체 폐수발생량을 19.32㎥로 산출한 계획서를 보완 제출하였다. ※ 피청구인 환경위생국 수질정책과 담당자가 위와 같이 권고한 이유는 「물환경보전법」 제35조제1항 단서, 같은 법 시행령 제33조제2호, 같은 법 시행규칙 제41조제1호에 따라 피청구인의 경우 1일 폐수배출량이 20㎥ 미만이고, 폐수처리업자에게 전량 위탁처리하는 경우 수질오염방지시설의 설치의무가 면제되기 때문인 것으로 보인다. 그리고 이후에도 청구인은 피청구인 환경위생국 수질정책과와 협의하여 2022년 7월경 수질정책과로부터 “「물환경보전법」에 따른 폐수배출시설 신고 시 1일 폐수배출량이 200㎥ 이상이거나 특정수질유해물질을 배출하지 아니하는 경우 저촉 없음”이라는 의견을 받는 등 지속적으로 피청구인과 협의하여 보완사항을 이행하였다. 이처럼 청구인은 피청구인의 행정지도라 할 수 있는 보완요구를 이행하는 과정에서 폐수발생량을 조절 및 수정하여 즉시 보완하였고, 피청구인은 이를 받아들여 건축허가를 한 것이다. 청구인이 최종적으로 수정 제출한 ‘폐수배출공정 흐름계획서’는 폐수배출량을 정당하게 산정하였으며 관련 법령 기준치에도 위배되지 않는다. 피청구인은 이 사건 처분 사유의 하나로 청구인이 건축허가 시 제출한 사업계획 및 폐수배출량 산정에 오류가 있어 입지가 불가능하다는 취지로 주장하지만, 이 사건 처분 통지서에는 입지가 불가능한 이유를 구체적으로 적시하지 않은 채 근거 법령으로 「수도법」 제7조의2, 「물환경보전법」 제33조를 기재하고 있을 뿐이다. 청구인으로서는 이 사건 공장이 위 근거 법령의 어느 부분에 저촉되어 입지가 불가능하다는 것인지 알 수 없다. 게다가 이 사건 처분에 앞서 피청구인이 처분 사전통지서에서 밝힌 이 부분 취소사유의 근거 법령에서는 「수도법」에 대한 언급은 없이 「물환경보전법」 제33조 및 같은 법 시행규칙 제41조를 제시하였을 뿐인데, 위 시행규칙 조항을 살펴보더라도 이 사건 공장의 입지조건을 정하고 있는 것이 아니라 방지시설 설치의무가 면제되는 조건을 규정하고 있을 뿐이다. 따라서 만에 하나 이 사건 공장에서 배출되는 1일 폐수량이 20㎥ 이상인 경우에도 청구인에게 방지시설 설치의무가 부가될 뿐 이 사건 공장의 건축허가를 할 수 없는 것은 아니다. 따라서, 피청구인은 당초 처분 사전통지서에는 언급이 없었던 「수도법」을 근거 법령으로 추가한 경위, 「수도법」에 따를 경우 어떠한 이유로 이 사건 공장의 입지가 불가능하다는 것인지 설명하여야 할 것이다. 나아가 청구인이 최종 수정 제출한 ‘폐수배출공정 흐름계획서’에서 산출한 1일 폐수발생량 19.32㎥는 운행차량 세륜시설의 용수사용량을 합리적으로 조정함으로써 세륜의 효과를 감소시키지 않으면서도 폐수발생량을 줄이는 최적점을 찾은 것이지 이를 임의로 조작한 것이 결코 아니다. 레미콘공장 세륜장 설비시설에서 분당 노즐의 물 분사량을 조절하여 세륜의 효과를 저감시키지 않으면서도 폐수발생량을 줄이는 것은 기술적으로 얼마든지 가능한 일일 뿐만 아니라 실제 레미콘공장에서 널리 사용되고 있는 방법이기도 하다. 이와 관련하여 세륜장 설비시설을 제조·공급하는 업체로서 이 사건 공장에도 세륜장 설비시설을 설치할 예정으로 있는 ㈜○○○는 “레미콘공장 세륜장 설비시설의 경우 평균적으로 분당 노즐 수치를 4.0ℓ에서 4.5ℓ 정도로 맞추어 사용하고 있으며, 실제 4.5ℓ 이하 기준으로 사용하는 회사들이 매우 많다”며 분당 노즐의 물 분사량을 4.5ℓ 이하로 사용하고 있는 회사들의 명단까지 제출하고 있다. 노즐의 분당 물 분사량을 4.5ℓ 이하로 조절하여 폐수발생량을 관련 법령 기준치에 맞추는 것은 청구인이 사용할 예정인 제품인 ‘○○○’의 설계 및 규격 기준에 비추어도 충분히 가능하며, 4.5ℓ가 아닌 3.9ℓ, 3.2ℓ 등으로 조절하는 것도 가능하고, 세륜의 효율성은 단순히 물 분사량이 아닌 분사하는 속도에 의하여 결정된다. 아울러 세륜의 효과를 유지하기 위하여 에어분사기를 병용하는 사업장도 많이 있다. <엠에스노즐 ‘○○○’설계 및 규격 안내서> (4) 소결 위에서 설명한 바와 같이 청구인은 피청구인의 행정지도(보완요구)를 신뢰하고 이에 적극적으로 응하여 폐수발생량을 조정하여 수정 산출한 계획서를 제출하였을 뿐이고, 피청구인도 이를 인정하여 건축허가를 한 것이다. 그리고 청구인이 건축허가 신청과정에서 제출한 사업계획 및 폐수배출량 산정에 오류가 있다고 볼 수 없다. 그럼에도 피청구인의 보완요구를 성실히 이행한 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 행정지도에 성실히 따른 청구인의 신뢰를 저버린 것으로 신뢰보호의 원칙에 정면으로 반할 뿐만 아니라 수익적 행정행위를 취소하는 경우에 행정청이 준수하여야 할 재량을 일탈·남용한 것으로 위법하다. 라) 건축허가 대상인 개발면적은 정확하게 4,998㎡이고, 피청구인이 주장하는 실제 개발면적 및 총 개발면적은 근거 없는 억측에 불과하다(처분사유 2). (1) 피청구인 주장의 요지 피청구인은 청구인이 건축허가를 득한 개발면적은 4,998㎡이나 해당 필지의 실제 개발면적은 이를 초과하고 개발면적이 5,000㎡ 이상일 경우 「○○시 도시계획 조례」 제31조에 따라 ○○시도시계획위원회 자문을 득하여야 하는데 이를 흠결 하였다는 점을 처분사유로 주장하고 있으므로 이에 관하여 차례로 살펴보겠다. (2) 검토 청구인은 개발행위허가를 신청한 4,998㎡ 면적을 제외한 잔여지 및 추가매입토지에 대해서는 전혀 건축 또는 개발계획이 없다. 청구인은 이 사건 토지 전체 면적 6,326㎡ 중 4,998㎡에 대해서만 건축허가를 신청하였고, 잔여지인 1,328㎡는 전혀 건축계획이나 이 사건 공장과 관련한 부속시설을 설치할 계획이 없다. 추가로 매입한 1,702㎡ 역시 그 매입 경위나 위치, 형상에 비추어 이 사건 공장과 관련된 용도로 사용할 계획이 전혀 없고, 추가 매입지의 지형이나 입지상 이 사건 공장과 연계하여 활용하는 것이 물리적으로도 어렵다. 그러나 피청구인은 위와 같은 사정을 잘 알면서도 아무런 근거도 없이 청구인이 총면적 8,028㎡를 개발하려 한다고 주장한다. 이러한 사정은 청구인이 2022년 6월 개발행위허가를 신청하면서 피청구인에 제출한 사업계획서에도 명확히 드러나 있다. 청구인은 이 사건 토지의 전체 면적 중 4,998㎡에 대해서만 개발행위허가를 신청하였고, 그 중 공장 건축면적은 1,355.65㎡에 불과하다. 잔여지 1,328㎡에 대한 어떠한 개발계획도 포함되어 있지 않다. 나아가 청구인은 2022년 8월경에도 피청구인에게 ‘잔여지 피해방지 및 활용계획서’를 제출하여 잔여지는 잡종지로 존치할 계획이고 추가 건축 및 개발계획은 전혀 없음을 밝힌 바 있다. 구체적으로 청구인은 “개발면적 4,998㎡ 외 잔여지 1,328㎡에 대해서는 별도의 이용 계획이 없는바, 가분할 경계라인에 펜스를 설치하여 잔여 구간에 건물 말소 등의 조치를 취한 후 잡종지로 존치하여 피해가 없도록 할 계획이다”라며 피청구인에게 잔여지 피해방지 및 활용계획서를 제출하였다. 이러한 과정을 거쳐 건축허가에 이르기까지 피청구인은 한 번도 개발행위 면적을 문제 삼거나 도시계획위원회의 자문을 거칠 것을 요구한 사실이 없다. 만약 피청구인이 협의 과정에서 이 점에 대해 의심을 갖고 이를 해소하려 하였다면, 청구인에게 해명을 요구하거나 나아가 도시계획위원회의 자문을 거치도록 행정지도를 했어야 하고, 그랬더라면 청구인으로서는 기꺼이 그러한 행정지도를 따랐을 것이다. 건축허가 전 협의 단계에서 아무런 문제제기를 하지 않다가 허가처분 후에 비로소 이를 빌미로 처분의 취소사유로 삼는 것은 신뢰보호의 원칙에도 반할 뿐 아니라 자기구속의 법리에도 위반되는 처사라 하지 않을 수 없다. 이처럼 피청구인은 청구인이 이 사건 공장의 건축과 운영을 위하여 이 사건 토지 중 일부만 개발할 계획임을 누구보다 잘 알고 있는 상태에서 건축허가를 하였음에도 불구하고, 사후 민원이 제기되고 일부 부정적인 언론의 보도가 있자 사안의 실체를 호도하여 이 사건 처분의 사유로 삼은 것이다. 게다가 청구인이 추가로 매입한 인접 토지 1,702㎡는 이 사건 토지와 인접해 있다고는 하나 단차가 매우 커서 일단의 토지로 함께 개발하는 것이 불가능한 상태이다. 위 사진상 옹벽 위쪽이 이 사건 토지이고, 옹벽 오른쪽이 추가로 매입한 토지인데, 사진상으로도 명백히 알 수 있듯이 양 토지는 단차가 심하여 함께 개발할 수 있는 상태가 아니다. 다만, 청구인은 건축허가 이후 피청구인이 교통문제 등 인근 지역주민들의 민원에 대한 대책을 요구함에 따라 위 추가매수 토지를 주차공간으로 활용할 계획을 수립한 바 있으나, 이는 건축허가 이후 피청구인의 요구에 따라 비로소 발생한 사정변경일 뿐이지 청구인이 이 사건 공장과 함께 개발할 계획으로 위 토지를 추가로 매수하였거나 이 사건 개발행위허가 신청 당시 이를 숨긴 채 신청하였던 것은 전혀 아니다. 나아가 청구인이 추가로 매입한 위 인접 토지 1,702㎡는 레미콘공장 건축에 반대하는 인근 업체 사업주단체 대표자가 소유한 토지로 위 단체가 피청구인에 민원을 제기한 상태에서 피청구인도 청구인에게 민원해결을 강력히 요구하여 어쩔 수 없이 이를 매수하게 된 것일 뿐, 청구인이 필요해서 자발적으로 매수한 것이 아니다. 당시 청구인은 위 인접 토지를 매수한 외에 별도로 ○○시 ○○동 기업인 협의회에 1억 원을 기부한 사실도 있는데 이는 모두 민원을 해결하려는 차원에서 이루어진 것이다. 이러한 사정은 민원해결을 요구했던 피청구인 담당자들도 너무나 잘 알고 있는 사실이다. 아울러 피청구인은 건축허가 대상 토지의 개발면적이 5,000㎡ 이상일 경우 「○○시 도시계획 조례」 제31조에 따라 ○○시도시계획위원회 자문을 득해야 함에도 이를 회피할 목적으로 허위 서류를 제출했다는 취지로 주장하지만, 전술한 바와 같이 청구인의 개발면적은 4,998㎡임이 명백할 뿐만 아니라 만에 하나 청구인이 이 사건 토지 전체나 인접 토지까지 함께 개발할 의도가 있었다 하더라도 건축허가 여부를 결정하는 ‘심의’가 아닌 구속력 없는 ‘자문’에 불과한 절차를 회피하기 위하여 허위 서류를 제출했다는 피청구인의 주장은 근거없는 억측에 불과하다. 심의위원회는 지방자치단체장이 의사결정 전에 반드시 거쳐야 하는 필수절차로 법령에 근거하여 설치·운영되는 반면, 자문위원회는 의사결정에 도움을 주기 위한 임의절차로 지방자치단체 특성에 따라 조례 등을 근거로 설치·운영되는 특성에 비추어 볼 때, 자문을 회피하기 위하여 5,000㎡ 이하로 허위 서류를 제출하여 축소 신고했다는 피청구인의 주장은 명백히 부당하다. 그리고 피청구인은 이 사건 공장의 개발규모가 5,000㎡ 이상 30,000㎡ 미만인 경우에 해당하므로 「개발행위허가운영지침」에 따라 청구인이 6m 이상의 진입도로를 확보하여야 하는데 사유지를 제외한 도로 폭이 6m를 넘지 않아 도로확보기준에 미달한다고 주장하나 청구인의 개발규모가 5,000㎡ 미만임은 앞서본 바와 같고 이미 도로 폭도 6m 이상으로 확보되어 있다. (3) 소결 이상과 같이, 청구인이 건축허가를 득한 개발면적은 4,998m''''이며 잔여지는 잡종지로 활용할 것임은 청구인이 피청구인에 이미 제출한 사업계획서, 잔여지 피해방지 및 활용계획서를 통해 여러 차례 밝힌 바 있고, 청구인은 위 계획에 따라 개발면적을 준수하는 한도에서 이 사건 공장을 건축할 예정이다. 그럼에도 불구하고 청구인이 잔여지나 추가매입 토지도 이 사건 공장을 위하여 개발할 것이라는 피청구인의 주장은 근거 없는 억측에 불과하다. 게다가 추가로 매입한 ○○동 ○○번지 1,702㎡ 토지 역시 피청구인 주장과 달리 청구인이 자발적으로 구입한 것이 아니며, 추가매입 토지와 이 사건 토지는 단차가 심하여 함께 개발하는 것이 불가능한 상황임에도 이러한 추가매입 토지까지 총 개발면적에 포함시켜 이 사건 처분의 사유로 삼은 피청구인의 처사는 근거도 없고, 부당하다. 아울러 청구인은 건축허가 여부를 결정하는 ‘심의위원회’도 아닌 ‘자문위원회’의 자문을 회피할 아무런 이유도 없으므로 피청구인이 주장하는 처분사유들은 모두 이유 없다. 마) 청구인은 주변 환경에 미치는 영향을 최소화하기 위하여 모든 조치를 다하고 있으며, 인근 주민들의 생활환경이 파괴될 위험이 존재하지 아니함에도 피청구인은 사실상 민원을 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 이는 적법한 처분사유도 아니며 재량을 일탈·남용한 것으로 위법하다(처분사유 3). (1) 피청구인 주장의 요지 피청구인은 이 사건 공장 건축으로 인해 주변 환경 훼손 및 주변 지역주민들의 생활환경이 파괴되는 점을 처분사유로 주장한다. (2) 관련 법리 행정청은 허가 여부를 결정함에 있어서 관련 법령이 정한 허가기준을 충족하는지 여부를 기준으로 삼아야 하고, 인근 주민들의 민원이나 반대 진정이 있다는 것만으로 허가신청을 거부할 수는 없다(대법원 1992. 9. 25. 선고 91누13083 판결 등 참조). 위 판례의 취지에 비추어 보면, 일단 허가처분이 있은 후에 민원을 이유로 그 허가처분을 취소하는 것은 더욱 허용되지 않는다고 할 것이다. (3) 검토 청구인은 건축허가를 통해 레미콘공장을 설립하는 과정에서 허가신청 당시 피청구인이 부가한 조건은 물론이고, 허가처분 이후에 피청구인이 요구한 사항들에 대해서도 이를 수용하여 가능한 모든 환경보전의 노력을 위하여 최선을 다하였다. 청구인은 건축허가 전인 2022년 7월경 이 사건 공장으로 인해 발생 가능한 교통정체의 대안으로 “차량으로 인한 비산먼지 발생 방지를 위한 살수차 수시 운행”, “도로포장 파손 시 즉각 복구”, 러시아워 시간을 체크하여 분산 운행 및 교통요원 배치” 등 구체적인 교통처리계획 확약서를 피청구인에게 제출하였고, 레미콘 차량 및 골재 차량의 각 수량 및 운행 횟수를 규정한 차량진출입계획서 역시 피청구인에 제출하였다. 그런데 이후 어떠한 사정변경이 없음에도 이 사건 공장 건설을 반대하는 민원이 들어오자 피청구인은 건축허가 직후인 2022. 8. 24. 청구인에 대하여 “레미콘공장 건축으로 인한 주변 환경피해 및 교통문제 등에 대해 인근 지역주민들의 극심한 입지 반대 등 여론이 형성되고 있으므로 향후 공사추진이 어려울 것으로 판단되는바, 이에 대한 사업계획 변경 또는 사업추진 중단 등을 포함한 구체적인 민원해소 계획을 2022. 9. 2.까지 밝혀달라”는 취지로 민원해소 조치계획 제출을 요구하였다. 이에 청구인은 이미 계획을 밝혔음에도 다시 사업계획을 변경하여 레미콘 차량을 10대 감축하고, 레미콘 예정 생산량 부지 역시 286㎡ 감축함과 동시에 차량 운행회수, 골재 수송차량, 모래 수송차량, 시멘트 수송차량 모두 각 48회, 5대, 3대, 1대로 감축하는 등 대대적으로 수정된 차량운행계획변경서를 제출하였다. 그리고 건축허가에 따른 조치계획서를 통해 교통차량동선 확보 및 경관환경피해 최소화를 위하여 추가매수 토지를 주차공간으로 활용할 계획을 수립하였으며 비산먼지, 위해물질이 발생하지 않는 도심형 공장 신축계획 등을 밝혔다. (4) 소결 청구인은 건축허가 당시 부가된 이행조건에 따라 주변 환경 및 생활환경 훼손의 최소화를 위하여 구체적인 계획을 담은 확약서를 피청구인에 제출하였고 건축허가 이후 재차 피청구인이 민원해소를 위한 사업계획변경을 요구한 데 대해서도 적극적으로 이에 응하였다. 이처럼 건축허가 당시의 사실관계는 전혀 달라진 것이 없음에도 피청구인이 이 사건 처분을 한 주된 원인은 결국 이 사건 공장이 들어서는 것을 반대하는 민원 때문인 것으로 보인다. 그러나 법령이 정한 허가의 요건을 갖추었음에도 민원을 이유로 불허가처분을 하는 것은 허용되지 않으며, 이미 허가처분을 한 상태에서 이를 이유로 허가처분을 취소하는 것은 더욱 용납될 수 없다. 건축허가권자는 건축허가신청이 「건축법」 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는 데도 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두6946 판결 등 참조). 이 사건의 경우 요건을 갖추었음을 인정하여 허가처분을 하였음에도 사후에 사실상 민원을 이유로 삼아 허가처분을 취소한 이 사건 처분은 재량을 일탈·남용한 것으로 위법하다 할 것이다. 3) 결론(절차 진행에 관한 의견 포함) 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 회사가 존폐의 기로에 처해 있다. 청구인은 이 사건 공장 건축을 위해 5년 전부터 시장조사 및 자금 준비를 해왔고, 부족한 자금을 충당하기 위하여 상당한 규모의 대출을 받기도 했다. 그렇게 마련한 자금으로 이 사건 토지 등을 매입하였고(이 사건 토지 등의 매입비용으로 약 105억 원, 인허가 과정에서 소요된 비용만도 6억여 원에 이른다), 건축허가를 받는 과정에서도 피청구인의 다양한 요구사항을 충족시키기 위하여 수익성을 양보하면서까지 공익에 부합하는 여러 조치들을 강구해 왔다. 그 결과 어렵게 건축허가를 받을 수 있었다. ○○시에서 아스콘과 레미콘업체를 운영해 온 청구인은 그동안의 노하우를 살려 사업규모를 확장하고자 청구인의 형편으로서는 다소 무리를 하면서까지 이 사건 공장 건축을 추진하였고, 지난한 과정을 거쳐 건축허가를 받았던 것인데, 이 사건 처분으로 인하여 저간에 들인 비용과 노력이 무위로 돌아간다면 이 사건 공장뿐만 아니라 기존 공장의 운영에도 심대한 타격을 받을 수밖에 없다. 부디 이러한 청구인의 사정을 깊이 헤아려 이 사건 처분을 취소하는 재결을 내려 주기 바란다. 아울러 이 사건 심리가 늦어질 경우 청구인이 입을 피해는 단순히 경제적인 손실에 그치지 않는다는 점을 고려하셔서 신속히 심리기일을 지정해 주시고, 심리기일에서 청구인이 구술로 소명할 수 있도록 구술심리절차로 진행해 주기를 간절히 요청한다. 【보충서면】 4) 피청구인 주장의 부당성 가) 폐수배출량 관련한 청구인의 주장 및 계산은 믿을 수 없다는 피청구인이 주장에 대하여 (1) 피청구인의 폐수배출량 관련 주장의 요지 피청구인은, 이 사건 공장 건축허가 당시 청구인이 최초로 제출한 1일 폐수발생량이 20.43㎥이었으나, 보완하여 제출한 서류에는 운행차량 타이어 세륜시설 폐수발생량을 11.13㎖에서 10.02㎖로 축소하였고, 레미콘믹스 세척은 재료 분리, 작업 후 잔여 콘크리트로 인한 강도저하 등으로 매회 작업 종료 후 세척해야 함에도 당일 작업 최종 종료 후 1회만 하는 것으로 축소함으로써 1일 폐수발생량을 신고대상 규모 이하인 19.32㎥로 숫자만 변경하여 폐수배출시설 설치계획 및 발생폐수 처리계획서를 제출하였다고 주장한다. 위와 같이 청구인이 축소하여 제출한 폐수배출량은 레미콘믹스 세척을 매회 작업 종료 후 세척해야 한다는 점에서 믿을 수 없고, 생산시설 규모가 3,000㎥/일임에도 불구하고 폐수배출량을 20㎥/일로 맞추기 위하여 생산량을 조정하겠다는 것 역시 단순히 건축허가에 필요한 요건을 충족시키기 위한 것이라는 합리적인 의심이 들어 폐수배출량과 관련한 청구인의 주장 및 계산은 믿을 수 없다는 취지로 주장한다. (2) 피청구인 주장의 부당성 (가) 청구인은 피청구인의 행정지도에 따라 충실하게 폐수발생량을 조절 및 수정 산출한 것으로, 산출식에 어떠한 오류도 없다. 피청구인의 주장을 살펴보면 결국 청구인이 1일 폐수발생량을 20㎥ 미만으로 산정한 것에 대하여 믿지 못하겠다는 것일 뿐, 이를 뒷받침할 아무런 구체적인 근거도 제시하고 있지 않다. 그리고 피청구인은 폐수발생량 20㎥/일 이상일 경우를 전제하여 위탁처리할 수 없다고 주장하는데 폐수발생량을 20㎥/일 미만으로 조절하는 것은 기술적으로 충분히 가능한 일이다. 따라서 피청구인의 위 주장은 잘못된 전제 사실에 터 잡은 것이라는 점에서 수긍하기 어렵다. 아울러, 피청구인은 이 사건 공장의 건축허가나 이 사건 처분 사전통지서에서는 전혀 언급하지 않았던 「수도법」 조항을 관련 법령으로 주장하고 있는데, 이점에 관하여 청구인은 이 사건 심판청구서에서 관련 법령을 추가한 경위에 관하여 석명을 요구한 바 있으나, 피청구인은 답변서에서 이에 대해 아무런 설명을 하고 있지 않다. (나) 피청구인이 근거를 제시하지 않은 채 제기하는 의문은 “레미콘믹스를 세척할 때에는 작업 종료 후 최종 1회 하는 것이 아니라 재료 분리, 작업 후 잔여 콘크리트로 인한 강도 저하 등으로 매회 작업 종료 후 세척해야 하기 때문에 청구인이 주장하는 폐수배출량 19.32㎥는 그저 입지기준을 충족시키기 위할 뿐이라는 합리적인 의심이 든다”는 것이다. 그러나 청구인이 최종 수정 제출한 ‘폐수배출공정 흐름계획서’에서 산출한 1일 폐수발생량 19.32㎥는 운행차량 세륜시설의 용수사용량을 조절함으로써 충분히 가능한 수치이며 더 낮은 수치도 가능하다. 레미콘공장 세륜장 설비시설에서 분당 노즐의 물 분사량을 조절하여 세륜의 효과를 저감시키지 않으면서도 폐수발생량을 줄이는 것은 이 사건 심판청구서에서 설명한 바와 같이 세륜장 설비시설 설치회사인 ㈜○○○도 가능하다고 진술하고 있으며, 실제 많은 레미콘공장에서 그와 같은 방식으로 운용되고 있다. (다) 또한 피청구인이 레미콘믹스의 세척 빈도와 관련하여 그 전제로 주장하는 부분 즉, “레미콘은 재료 분리, 작업 후 잔여 콘크리트로 인한 강도저하 등으로 매회 작업 종료 후 세척하여야 한다”는 주장 역시 실제와 부합하지 않는 잘못된 주장이다. 실제 많은 레미콘공장에서는 레미콘믹스의 세척을 일일 생산 마감할 때 1회하고 있으며 세륜시설에 사용하는 노즐 역시 모두 4.5 이하로 설치하고 있다. 유수의 레미콘 제조업체인 주식회사 ○○레미콘, ○○레미콘, ○○레미콘, ○○레미콘 주식회사, ○○레미콘 주식회사 모두 “레미콘 세차는 매회 작업 종료 시마다 하는 것이 아니라 생산 마감할 때 1회씩 하며 세륜 노즐 역시 4.5 이하”로 설치되었다고 확인하고 있다. (라) 한편 레미콘 차량의 바퀴당 세척 횟수를 규제하는 별도의 법령은 존재하지 않는다. 단, 그렇기 때문에 많은 레미콘공장들이 노즐 수치를 4.0ℓ에서 4.5ℓ 정도로 맞추어 사용하고 있으며 이 점에 관하여 세륜장 설비시설 설치업체인 ㈜○○○는 “레미콘공장 세륜장 설비시설의 경우 평균적으로 분당 노즐 수치를 4.0ℓ에서 4.5ℓ 정도로 맞추어 사용하고 있으며, 실제 4.5ℓ 이하 기준으로 사용하는 회사들이 매우 많다”라고 확인해 주고 있다. 또한 세륜 효과를 유지하면서도 노즐의 분당 물 분사량을 3.2ℓ까지도 낮추어 설정하는 것이 가능하다는 점은 엠에스 ‘노즐 설계 및 규격 안내서에 상세하게 나와 있는 내용이다. 이처럼 노즐의 분당 물 분사량을 4.5 ℓ로 맞출 경우 세륜시설의 회당 물분사량은 60ℓ [= 4(노즐 개수) × 4.5ℓ(노즐별 분당 물 분사량) × 20초(회당소요시간)/60초]로 되고, 1일 레미콘 출하 횟수를 167회로 상정할 경우 1일 총 세륜시설에서 발생하는 폐수는 10.02㎥(10,020ℓ = 167 × 60ℓ )로 되는 것이다. 따라서 청구인이 제출한 폐수배출공정 흐름도상 폐수발생량 산출과정은 아무런 문제가 없다. (마) 그럼에도 피청구인은 아무런 실증적인 근거도 제시하지 않은 채 단지 청구인의 주장에 합리적인 의심이 든다고만 하거나, 혹은 사실과 다른 전제 사실에서 출발하여 공장설립이 불가하다고 주장하고 있다. 이는 자신들이 충분히 검토하여 허가한 처분을 석연치 않은 이유로 취소하기 위하여 무리하게 견강부회하는 것으로 법치행정에 부합하는 옳은 접근이라 할 수 없다. (바) 이상과 같이 청구인은 피청구인의 행정지도에 따라 충실하게 폐수발생량을 조절 및 수정·산출하여 즉각적으로 보완 및 대응하였고, 산출식에도 아무런 오류가 없다. 따라서 피청구인의 폐수배출량과 관련한 위 주장은 이유 없다 할 것이다. 나) 공장 개발면적이 5,000㎥ 이상이라는 피청구인 주장에 대하여 (1) 피청구인의 개발면적 관련 주장의 요지 피청구인은 이 사건 공장의 설계도면 상으로는 대형차량의 진출입 차량 동선이 매우 비좁아 잔여지를 대형차량의 진출입로로 활용할 가능성이 크고, 단차와 관계없이 경사 가 있는 부지로 충분히 함께 개발이 가능하며 개발면적이 5,000㎡ 이상인 경우 6m 이상의 진입도로 폭이 확보되어야 함에도 확보되어 있지 않다는 취지로 주장한다. (2) 피청구인 주장이 부당성 청구인은 4,998㎡ 면적만 개발행위허가를 신청하였고 위 면적에 한하여 개발행위를 할 계획이며, 달리 잔여지 및 추가매입 토지에 대해서는 건축 또는 개발계획이 없다. (가) 피청구인은 청구인이 신청한 공장부지 개발면적은 4,998㎡이지만 분할 전 대지면적이 6,326㎡이므로 잔여지(1,328㎡)에 이 사건 공장과 관련 부속시설을 설치하거나 대형차량의 진출입로로 활용할 가능성이 크다고 주장한다. (나) 우선 위 주장은 주장 자체로 막연한 추측에 근거한 것일 뿐이다. 당초 이 사건 공장 건축허가 처분 단계에서도 피청구인은 잔여지에 관하여 피해방지 및 활용계획을 청구인에게 밝힐 것을 요구한 바 있고, 청구인은 이에 충실하게 응하여 성실하게 자료를 제출하였다. 청구인은 “개발면적 4,998㎡ 외 잔여지 1,328㎡에 대해서는 별도의 이용계획이 없는바, 가분할 경계라인에 펜스를 설치하여 잔여구간에 건물 말소 등의 조치를 취한 후 잡종지로 존치하여 피해가 없도록 할 계획이다”라며 피청구인에게 잔여지 피해방지 및 활용계획서를 제출하였다. (다) 게다가 이 사건 공장의 사무실 면적이 좁게 설계되어 있고 잔여지를 대형차량의 진출입로로 활용할 가능성이 크다는 주장은 너무나 막연하고 피청구인이 제출한 ‘건축허가 배치도’를 살펴보아도 청구인이 잔여지를 이 사건 공장 부지나 차량 진출입로로 활용할 것이라는 근거는 전혀 나타나 있지 않다. 오히려 청구인이 이 사건 공장을 항공 드론으로 촬영한 사진에 의하면 잔여지는 이 사건 공장 부지의 후면부에 위치하여 레미콘 차량이 그곳까지 진입할 이유가 없고, 레미콘 차량이 진입하거나 대기할 장소인 레미콘 시설 출입구 부근은 레미콘 차량이 동시에 3 ~ 4대는 족히 다닐 수 있을 정도로 진출입에 전혀 문제없을 정도의 여유 공간이 확보되었음이 확인된다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829107"></img> (라) 그리고 진입도로 폭 6m의 확보 여부는 건축허가를 받은 개발 면적이 4,998㎡로 5,000㎡에 미치지 않는 이상 전혀 문제될 것이 없음에도 피청구인은 근거 없는 전제 사실에 터 잡아 일부 진입도로 폭이 6m 미만이라고 문제 삼고 있다. 그런데 이는 부당하다. 청구인은 이 사건 토지 중 일부를 가분할하여 4,998㎡에만 공장을 건축하겠다고 사업계획을 밝혔고(위 4,998㎡ 중 건축면적은 l,151.7㎡에 불과하다), 피청구인은 그 계획의 현실성과 타당성을 심사하여 건축허가 처분을 하였다. 만약 개발면적을 4,998㎡로 신청한 사업계획이 현실성과 타당성을 갖추지 못한 것이라면 당초 건축허가를 위한 심사과정에서 피청구인이 그 점과 관련된 문제제기하였을 것이고, 이에 따라 청구인은 그와 같은 문제제기를 해소할 방안을 마련하였을 것이다. 그러나 피청구인은 이 사건 공장의 건축허가처분 과정에서 관련부서와 여러 차례 협의하고, 건축허가 처분에 이행조건을 부가하면서도 개발면적에 대해서는 아무런 문제제기한 바 없다. 만에 하나 청구인이 사업계획과 달리 이 사건 공장을 운영하는 과정에서 잔여지를 이용하는 것이 밝혀져 이 사건 공장의 건축허가 처분을 잠탈한 것으로 드러난다면 그때 이를 이유로 건축허가 처분을 취소하는 등 제재조치를 하면 될 일이다. 그럼에도 불구하고 아무런 구체적인 근거도 없이 막연한 억측만으로 이미 유효하게 한 건축허가 처분을 자의적으로 취소하는 것은 법치행정이나 신뢰보호의 관점에서 허용될 수 없다. (마) 백번을 양보하여 개발면적이 5,000㎡ 이상이라 하더라도 진입도로의 폭 6m가 확보되어 있지 않다는 피청구인의 주장은 사실과 다르다. 청구인은 경미한 지장물의 존재로 진입도로의 폭이 6m에 약간 못 미친 부분에 관하여 지장물 설치자로부터 자진철거 확약을 받았으며, 실제 진입도로의 폭을 측정한 결과도 6m를 넘기 때문이다. (바) 이상과 같이 청구인은 개발행위허가를 신청한 4,998㎡ 면적을 제외한 잔여지 및 추가매입 토지에 대해서는 전혀 건축 또는 개발계획이 없고, 달리 청구인이 이 사건 공장에 관하여 5,000㎡ 이상 개발행위를 할 것이라고 인정할만한 증거도 없으므로 피청구인의 주장은 이유 없다. 다) 이 사건 공장 인근 주민의 건강과 쾌적한 생활권, 학생들의 학습권 등이 침해된다는 피청구인의 주장에 대하여 (1) 피청구인 주장의 요지 피청구인은, 이 사건 공장 진출입로부터 10m 이내에 지역이동센터가 위치하여 이 사건 공장에서 배출되는 유해물질로 인하여 어린이들의 건강에 좋지 않은 영향을 미치고 레 미콘 제조 관련 대형차량의 이동으로 인한 소음과 먼지 발생으로 인근 주민들이 건강과 쾌적한 주거생활을 누릴 수 없으며 학생들의 학습권이 침해당한다는 취지로 주장한다. (2) 피청구인 주장의 부당성 청구인은 이 사건 공장 인근에 미치는 환경적 영향을 최소화하기 위하여 모든 조치를 다 하였으며 인근 주민들의 건강 및 생활권, 학습권 침해는 근거가 없고 오히려 피청구인이 정치적 이유로 주민들의 민원을 빙자하여 일방적으로 건축허가 처분을 취소한 것이다. (가) 모든 건축은 일정 부분 환경의 변화를 초래할 수밖에 없다. 그렇기 때문에 국토계획법 제1조는 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 정하였고, 이에 따라 관할 행정청은 처리·공급 및 수용능력이 건축물의 연면적, 수용인구 등 개발밀도와 적절한 조회를 이룰 수 있도록 철저히 행정지도하여 개발행위를 허가하는 것이다. (나) 그리고 청구인은 피청구인의 행정지도에 성실하게 따랐다. 이 사건 공장의 건축허가 처분 전인 2022년 7월경 이 사건 공장으로 인해 발생가능한 교통적체의 대안으로 “차량으로 인한 비산먼지 발생 방지를 위한 살수차 수시 운행”, “도로포장 파손 시 즉각 복구”, “러시아워 시간을 체크하여 분산운행 및 교통요원 배치” 등 구체적인 교통처리계획 확약서를 피청구인에게 제출하였고, 레미콘 차량 및 골재 차량의 각 수량 및 운행 횟수를 규정한 차량 진출입 계획서 역시 피청구인에 제출하였다. (다) 그럼에도 피청구인은 이 사건 공장의 건축허가 처분을 하고 난 뒤인 2022. 8. 24. 청구인에 대하여 “레미콘공장 건축으로 인한 주변 환경피해 및 교통문제 등에 대해 인근 지역주민들의 극심한 입지반대 등 여론이 형성되고 있으므로 향후 공사추진이 어려울 것으로 판단되는바, 이에 대한 사업계획 변경 또는 사업추진 중단 등을 포함한 구체적인 민원해소 계획을 2022. 9. 2.까지 밝혀달라”는 취지로 민원해소 조치계획 제출을 요구하였고 청구인은 이에 사업계획을 변경하여 구체적인 차량운행계획변경서, 건축허가에 따른 조치계획서 등을 제출하였다. (라) 이와 같이 청구인이 행정지도에 충실히 따랐음에도 피청구인이 결국 이 사건 처분을 한 이유는 오로지 해당 지역 ○○동 주민과 주변 공장 민원이 아닌 타지역 주민들의 민원을 우선적으로 고려하였기 때문이다. 피청구인 시장은 2022년 9월경 “시의원이던 지난 3월 해당 지역에 레미콘공장 설립이 추진된다는 소식에 일관되게 반대의사를 표명했다”고 하면서 “지역주민들을 위해 소송까지 불사한다는 각오로 모든 수단을 동원해 해결책을 마련할 것”이라고 언론에 공개적으로 이 사건 공장 건축허가 처분의 취소 방침을 밝힌 바 있다. 이처럼 이 사건 처분은 피청구인이 처분서에서 밝힌 취소사유와 달리 선출직인 지방자치단체장이 일부 지역 여론을 내세워 정당한 허가처분을 뒤집은 정치적인 행위이다. (마) 또한 이 사건 공장 진출입로로부터 10m 이내에 지역아동센터가 위치하여 유해물질로 어린이들의 건강에 좋지 않은 영향을 미치고, 레미콘 제조 관련 대형차량의 이동으로 인한 소음과 먼지 발생으로 주민들의 건강과 쾌적한 주거생활을 누릴 수 없으며 학생들의 학습권이 침해당한다는 피청구인의 주장 역시 구체적인 근거가 뒷받침되지 않은 억측에 불과하다. 피청구인이 이 사건 공장 인근 10m 이내에 위치하고 있다고 주장하는 ○○시 ○○동 ○○번지 지역아동센터는 현재까지도 학생들을 가르치는 시설이나 교육시설로 쓰이고 있지 않으며 최근 ‘공장용지’로 지목변경이 되었다는 점에서 생활권, 학습권이 침해된다는 피청구인의 주장도 전혀 근거가 없는 것임을 알 수 있다. (바) 그리고 행정청은 허가 여부를 결정함에 있어 관련법령이 정한 허가기준을 충족하는지 여부를 기준으로 삼아야 하고, 단순히 주민들의 민원 그것도 인근 주민들도 아닌 타지역 주민 민원이나 반대 진정이 있다는 것만으로 허가신청을 거부할 수는 없다. 따라서 민원을 이유로 이 사건 처분을 하는 것이 허용되어서는 아니된다(대법원 1992. 9. 25. 선고 91누13083 판결 등 참조). 5) 결론 청구인이 이 사건 처분으로 인하여 회사가 폐업 위기에 있음은 이 사건 심판청구서에서 설명한 바와 같다. 그리고 이 사건 처분의 부당함은 판례에 의하여도 명백하다. 이미 이루어진 이 사건 공장의 건축허가 처분을 취소하는 것은 이미 형성된 신청인의 권리 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익을 보호할 필요가 있는 경우여야 하는데 그러한 경우임을 입증할 증거가 전혀 없는 반면, 이 사건 공장의 건축허가 처분이 취소될 경우 신청인이 입게 될 손해는 회사의 존립을 위협할 만큼 현저하게 크고 확정적이기 때문이다. 따라서, 이를 깊이 고려하여 이 사건 처분을 취소하는 재결을 간곡히 요청한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 주장 가) 건축허가 시 제출한 사업계획 및 폐수배출량 산정 오류에 대한 구체적인 근거나 이유에 대하여 나) 건축허가 대상인 개발면적은 4,998㎡이고, 피청구인이 주장하는 실제 개발면적 및 총 개발면적은 근거 없는 억측에 불과하다는 주장 다) 이 사건 공장 건축으로 주변 환경에 미치는 영향을 최소화하기 위하여 모든 조치를 다하고 있으며 인근 주민들의 생활환경이 파괴될 위험이 존재하지 아니하다는 주장 2) 피청구인 답변 가) 건축허가 시 제출한 사업계획 및 폐수배출량 산정에 오류에 대한 구체적인 근거나 이유에 대하여 (1) 「수도법」 제7조의2제1항에는 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(광역상수도 및 지방상수도의 취수시설만을 말한다)의 상류·하류 일정 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장을 설립할 수 없다. 「수도법 시행령」 제14조의2제1호에는 취수시설의 용량이 1일 20만 ㎥ 이상인 경우에 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리 20㎞ 이내인 지역이 상수원보호구역으로 지정 공고되어 있다. (2) 「물환경보전법」 제33조제7항 및 제8항에는 배출시설의 설치 및 신고에 대한 규정과 같은 법 제41조 위탁처리대상 폐수는 같은 법 제33조제7항 및 제8항에 따라 폐수배출시설의 설치를 제한할 수 있는 지역에서는 20㎥ 미만으로 배출되는 폐수에 대하여 위탁처리 할 수 있다고 규정되어 있다. 따라서, 공장에서 배출되는 1일 폐수량이 20㎥ 이상인 경우에는 위탁처리 공장설립이 불가하다. (3) 또한, ○○시는 전 지역이 「환경정책기본법」 제38조에 따라 수질보전을 위해 지정·고시된 특별대책지역이며 「물환경보전법 시행령」 제32조에 따른 배출시설 설치 제한 지역으로, 상수원보호구역의 상류지역 등에 설립된 공장에서 발생하는 사고 등으로 인하여 상수원이 오염될 가능성을 사전에 예방하고자 「수도법」 제7조의2에 의거 공장설립 승인지역으로 지정하여 폐수배출시설의 설치를 엄격하게 제한하고 있다. (4) 폐수배출 사업장에서 발생하는 폐수를 처리 혹은 재이용하는 과정에서 처리되지 않고 공장 내부에 저장되었던 폐수가 이후 사고 등으로 방류되어 상수원을 오염시킬 수 있고 결과적으로 상수원 수질오염의 위험성이 높다는 취지로 오염 가능성을 사전에 예방하고자 규정하고 있는 내용이다. (5) 청구인이 제출한 폐수배출(처리) 계획에 따르면 레미콘 제조공정(레미콘 차량은 관련 시설로 포함) 및 운수장비 수선 및 세차 또는 세척시설, 운행차량 타이어 세륜시설에서 발생되는 폐수를 전량 위탁처리한다는 내용으로 폐수배출시설 설치계획 및 발생폐수 처리계획서를 작성하였다. (6) 건축허가 신청 시 최초로 제출한 1일 폐수발생량이 20.43㎥였으나 보완하여 제출한 서류에는 운행차량 타이어 세륜시설 폐수발생량이 11.13㎥에서 10.02㎥로 축소되었으며, 레미콘믹스 세척은 작업 종료 후 최종 1회 하는 것으로 되어있으나 재료 분리, 작업 후 잔여 콘크리트로 인한 강도 저하 등으로 매회 작업 종료 후 세척 해야 함에도 1일 폐수발생량을 19.32㎥로 신고대상 규모 이하로 숫자만 변경하여 폐수배출시설 설치계획 및 발생폐수처리계획서를 제출하였다. (7) 「물환경보전법 시행규칙」 [별표 4] 폐수배출시설의 적용기준에 해당되는 시설의 경우 발생되는 폐수량은 그 사업장의 용수 사용량을 기준으로 아래 산식에 따라 산정된다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829099"></img> (8) 이때 발생되는 폐수량은 그 사업장의 1일 최대 폐수배출량을 기준으로 하며 발생되는 폐수의 성상 및 예측되는 수질오염물질의 종류에 따라 적정한 처리방법을 선정하여 「물환경보전법」 제33조에 따른 배출시설의 설치 허가 및 신고를 득하여야 한다. (9) 관내 11개 레미콘업체 인허가 현황자료에 따르면 발생되는 폐수를 침전 등 물리화학적 처리방법을 통하여 처리한 후 전량 재이용하는 방법으로 발생폐수를 처리하고 있으며, 이는 방지시설 전문업체에서 레미콘업체 발생폐수에 대한 가장 적절한 처리방법으로 인정하여 설계·시공하는 사항임에도 불구하고 청구인은 상기 처리방법 외 동종업계에서 폐수처리 방법으로 일반적으로 선택하지 않는 다른 처리방법(전량 위탁처리)을 제시하였고, 피청구인은 관련 내용에 대한 서류보완과 환경방지시설 전문가 의견청취를 권고하였다. (10) 청구인이 제출(보완)한 폐수배출시설 설치계획 및 발생폐수처리계획서와 답변자료에 따르면 배출시설 설치 제한지역에서의 위탁처리량에 대한 규정을 맞추기 위하여 제품(레미콘) 생산량의 조정과 시설세척 시 발생되는 폐수량, 세륜시설의 노즐 규격 조정 등을 통한 용수 사용량 조정을 통하여 폐수발생량을 저감 시킨다는 계획으로 제출하였다. (11) 이는 청구인 사업장의 1일 최대 폐수량이 적정하게 산정되었다고 인정하기 어렵고 각각의 보완자료로 제출된 발생량 또한 자료마다 산정내역이 상이하여 제출된 내용을 신뢰할 수 없으며, 특히 생산시설 규모가 3,000㎥/일임에도 불구하고 발생되는 폐수량을 법적 기준량(20㎥/일)에 맞추기 위하여 생산량을 조정하는 행위는 사업장에서 발생되는 폐수의 양을 정확하게 파악하고 이에 대한 효율적인 처리방법을 모색해서 수질오염사고를 예방하고자 하는 본래의 목적을 망각하고 건축허가만을 받기 위한 입지기준을 충족시키기 위한 것이라는 합리적인 의심을 하지 않을 수 없다. (12) 또한 건축허가 취소를 위한 청문 시 제출된 추가 의견에 따르면 폐수관리방안으로 침지식 중공사막을 결합한 Dynamic state 폐수고도처리 공정을 설치하여 폐기되는 폐수의 재활용으로 폐수처리 및 회수수 수질오염 문제를 해결하겠다는 내용의 답변서를 제출하였다. (13) 이는 발생되는 폐수를 재이용하겠다는 내용으로 청구인이 제출한 폐수배출시설 설치계획 및 처리계획이 적절하며 정확한 사실관계 및 청구인의 레미콘업체 생산과정이 모두 관련 법령을 준수하도록 계획되어 있다는 답변에 모순이 있고 제출된 내용이 사실이 아님을 스스로 인정하고 있음을 증명하는 것으로 해석된다. (14) 청구인이 주장하고 있는 신뢰보호의 원칙이 성립하기 위해서는 보호받고자 하는 신뢰가 청구인의 귀책사유 없이 보호 가치가 있는 신뢰임을 입증하여야 할 것이다. 나) 건축허가 대상인 개발 면적은 4,998㎡이고, 피청구인이 주장하는 실제 개발면적 및 총 개발면적은 근거 없는 억측에 불과하다는 주장에 대하여 (1) 「건축법」 제11조제1항 규정에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에 따르면 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 본다고 규정하면서, 제3호에는 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 의제할 수 있도록 하고 있다. (2) 건축허가에 따른 104가지 이행조건이 이례적이라는 청구인의 주장은 이 사건뿐만 아니라 대부분의 건축허가 시 관련 부서 협의를 거쳐 100가지 전후의 이행조건 및 유의사항이 부과되는 것은 일반적이며, 적법한 행정절차(청문 등)를 거쳐서 건축허가 취소처분 처리가 된 행정행위이다. (3) 청구인의 주장대로 건축허가(개발행위허가 의제) 처리된 가분할 대지면적은 4,998㎡이나, 분할 전 대지면적은 6,326㎡이고 건축주가 추가로 제출한 사업계획서(교통처리계획 등)상 추가로 매입한 인접 필지(○○동 ○○번지 1,702㎡)를 합산할 경우 총 개발면적은 5,000㎡ 이상으로 이는 「○○시 도시계획 조례」에 따른 도시계획위원회 자문 대상에 해당된다. (4) 건축허가 신청 시 제출한 설계도면(배치도 등) 상에는 골재공급 등을 위한 대형차량의 골재 야적장 진출입 차량 동선이 어려워 보이며 이 사건 공장의 사무실 면적 또한 매우 비좁게 설계되어 있고, 청구인은 잔여지에 대한 개발계획이 없다고 주장하였으나 대형차량의 진출입로로 이용할 가능성이 크다고 할 수 있다. (5) 건축허가(개발행위허가 의제)를 신청한 4,998㎡ 면적을 제외한 잔여지 및 추가매입 토지에 대하여는 건축 또는 개발계획이 없으며 추가로 매입한 토지가 단차가 심하여 함께 개발할 수 없다고 하였으나, 현장 확인한바 이 사건 토지 인근은 임야를 개발하여 경사가 있는 부지로, 충분히 함께 개발이 가능한 토지이며 청구인은 기 제출한 민원발생에 따른 조치계획서상 ‘인근 부지(○○동 ○○번지)를 매수하여 부설주차장으로 활용할 계획’을 수립하였고, 이는 6m 이상인 진입도로가 미확보되어 의도적으로 개발면적을 5,000㎡ 미만으로 한 허위 사업계획서를 제출하여 「○○시 도시계획 조례」 제31조(개발행위에 대한 도시계획위원회 자문) 규정에 따른 ○○시도시계획위원회 자문 절차를 거치지 않은 명백히 위법한 행위이다. (6) 또한, 국토교통부 개발행위허가 운영지침 3-3-2-1에 따라 개발 규모(개설 또는 확장하는 도로 면적은 제외한다)가 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 하며, 진입도로의 폭은 실제 차량 통행에 이용될 수 있는 부분으로 산정하도록 규정되어 있다. (7) 청구인은 6m 이상의 진입도로를 확보하였다고 주장하나 피청구인이 현장을 방문하여 실제로 진입도로 폭을 실측한바 일부 구간은 6m 미만으로 되어있음을 확인하였다. 이와 같이, 청구인은 진입도로 폭이 6m 미만인 점과 ○○시도시계획위원회 자문을 회피할 목적으로 개발면적을 5,000㎡ 미만으로 작성한 허위 서류를 제출하여 건축허가(개발행위허가 의제)를 득하였다. 다) 이 사건 공장 건축으로 주변 환경에 미치는 영향을 최소화하기 위해 모든 조치를 다하고 있으며 인근 주민들의 생활환경이 파괴될 위험이 존재하지 않는다는 주장에 대하여 (1) 피청구인은 건축허가 직후 이 사건 공장 건축으로 인한 주변 환경피해 및 교통 문제 등에 따른 사업계획변경 또는 사업추진 중단 등을 포함한 구체적인 민원해소 조치계획을 제출할 것을 요구하였으나, 청구인은 특수레