건축허가 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-2번지 외 4필지(과수원, 대지: 9,330㎡, 이하 ‘이 사건 부지’라 한다) 상 청구외 ○○제약(주)이 공장용도로 받은 건축허가를 양도받아 2009. 8. 28.「건축법」제16조에 따른 건축주 명의변경신고를 하여 건축허가 및 건축주의 지위를 승계하였고 같은 날 건축물의 구조와 건축면적 및 연면적을 일부 변경하는 건축허가 변경이 수리되었다. 이후, 청구인이 건축공사에 착수하고 있지 않음에 따라 2013. 1. 10. 피청구인이 ‘장기미사용승인 건축물 일제정비계획’(이하 ‘이 사건 정비계획’이라 한다) 을 수립하여 청구인에게 건축허가 취소대상임을 통지하였고, 2013. 4. 22. 이 사건 처분 전 실시된 청문에서 청구인은 2013년 12월말까지 토목공사를 완료하고 2014년부터 파일공사(기초공사)를 실시하겠다는 계획(이하 ‘이 사건 공사계획’이라 한다)을 제출하였다. 피청구인은 이를 감안하여 2013. 12. 31.까지 공사기간을 연장하여 건축허가 취소를 유예하였으나 2014. 2. 4. 현장확인 결과 공사에 착수하지 않아, 2014. 2. 7. 건축허가를 취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 어려운 경제여건에도 불구하고 재도약을 위한 공장신축의 필요성을 절감하여 ○○제약(주)로부터 이 사건 부지상의 공장신설승인 및 부대허가권 일체를 4억 원에 인수하여 2009. 8. 28. 청구인으로 건축주 명의변경이 수리되었고 2009. 12. 14. 새로운 시공자를 선정하여 이에 대한 신고도 마쳤다. 이후, 2011. 7. 9. ~ 8. 2. 지하 흙막이 공사를 위한 H빔 100본을 타설하여 현재까지 공사비 14억 3천만 원이 투입된 상황에서 대내외 경제 불황으로 ○○공장매각이 지연됨에 따라 자금부족으로 공사가 지연되던 중 2013. 6. 17. 이 사건 처분에 관한 청문에 참석하여 의견서 및 이 사건 공사계획안을 제출하여 약 6개월간 건축허가취소 유예를 받았다. 2) 현재 이 사건 부지는 토목공사가 진행 중이며 당초 제출한 이 사건 공사계획서에 따른 공정보다는 토목공사가 다소 지연되고 있으나, 기업의 애로사항을 무시한 채 일방적으로 행한 이 사건 처분은 부당하다. 이 사건 부지의 도시.군관리계획상 용도지역이 관리지역에서 자연녹지지역으로 변경되어 건폐율이 40%에서 20%로 하향 조정되었기 때문에 만약 이 사건 처분이 이루어져 건축허가를 다시 받아야 한다면 근본적으로 공장을 이전할 수 없을 뿐만 아니라, 이에 따라 1억 원에 가까운 원상복구비용이 추가로 소요되므로 이 사건 처분으로 인한 청구인의 재산상 손실이 너무 과도하다. 따라서 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 「건축법」제11조제7항에 따르면 건축허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 않는 경우 허가권자는 허가를 취소하여야 한다고 규정하고 있고 같은 법 제86조에서는 법 제79조에 따라 허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다고 규정하고 있는바, 피청구인은 이 사건 처분 전 「행정절차법」에 따라 청문사전통지를 하고 2014년 1월부터 파일공사(기초공사)를 실시하겠다는 이 사건 계획안을 제출받았으며, 청문의 진술을 토대로 2013. 12. 31.까지 건축허가 취소를 유예하였으나, 유예기간보다 1개월이 지난 2014. 2. 4.까지 건축행위에 착수하지 않아 이 사건 처분을 한 것이다. 따라서 이 사건 처분은 「행정절차법」에 따른 적법 절차를 거쳐 청구인이 공사에 착수하지 않은 행위가 「건축법」에 따른 건축허가 취소요건에 해당하여 이뤄진 것이므로 위법하지 않다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ② 시장·군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토교통부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. <개정 2013.3.23.> 1. 제1항 단서에 해당하는 건축물 2. 자연환경이나 수질을 보호하기 위하여 도지사가 지정·공고한 구역에 건축하는 3층 이상 또는 연면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 건축물로서 위락시설과 숙박시설 등 대통령령으로 정하는 용도에 해당하는 건축물 3. 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하여 도지사가 지정·공고한 구역에 건축하는 위락시설 및 숙박시설에 해당하는 건축물 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ④ 허가권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다. <개정 2012.1.17., 2012.10.22., 2014.1.14.> 1. 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제5호에 따른 방재지구(이하 "방재지구"라 한다) 및 「자연재해대책법」 제12조제1항에 따른 자연재해위험개선지구 등 상습적으로 침수되거나 침수가 우려되는 지역에 건축하려는 건축물에 대하여 지하층 등 일부 공간을 주거용으로 사용하거나 거실을 설치하는 것이 부적합하다고 인정되는 경우 ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.5.31., 2011.5.30.> 1.~21. 생략 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없다. ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. <개정 2014.1.14.> 1. 허가를 받은 날부터 1년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설·증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년. 다만, 농지전용허가 또는 신고가 의제된 공장의 경우에는 2년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 ⑧ 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항과 제12조제1항의 관계 법령을 관장하는 중앙행정기관의 장은 그 처리기준을 국토교통부장관에게 통보하여야 한다. 처리기준을 변경한 경우에도 또한 같다. <개정 2013.3.23.> ⑨ 국토교통부장관은 제8항에 따라 처리기준을 통보받은 때에는 이를 통합하여 고시하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑩ 제4조제1항에 따른 건축위원회의 심의를 받은 자가 심의 결과를 통지 받은 날부터 2년 이내에 건축허가를 신청하지 아니하면 건축위원회 심의의 효력이 상실된다. <신설 2011.5.30.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 행정처분서, 장기미사용 건축물 일제정비계획, 의견제출서 및 공사계획서, 청문조서, 이 사건 부지 현장사진을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-2번지 외 4필지(과수원, 대지: 9,330㎡)상에 청구외 ○○제약(주)이 공장용도로 받은 건축허가에 대해 2009. 8. 28.「건축법」제16조에 따른 건축주 명의변경신고를 하여 건축주 지위를 취득하였고 같은 날 건축물의 구조와 건축면적 및 연면적을 일부 변경하는 건축허가 변경이 수리되었다. 나) 이후, 청구인은 공사에 착수하고 있지 않다가 2013. 1. 10. 피청구인은 ‘장기미사용승인 건축물 일제정비계획’을 수립하여 이에 따라 청구인에게 건축허가 취소대상임을 통지하였다. 다) 2013. 6. 17. 이 사건 처분 전 실시된 청문에서 청구인은 2013년 12월말까지 토목공사를 완료하고 2014년부터 파일공사(기초공사)를 실시하겠다는 계획을 제출하였고, 2013. 7. 11. 피청구인은 이러한 사정이 「건축법」제11조제7항단서에 따른 정당한 사유에 해당한다고 판단하여 2013. 12. 31.까지 건축허가 취소를 유예하였다. 라) 피청구인은 2014. 2. 4. 이 사건 부지에 대한 현장 확인 결과 공사에 착수하지 않았다는 이유로 2014. 2. 7. 건축허가를 취소하였다. 2) 「건축법」제11조제7항에 따르면 허가권자는 허가를 받은 자가 허가를 받은 날로부터 1년 이내에 공사에 착수하지 않는 경우 또는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설·증설 또는 업종변경의 승인을 받고 농지전용허가 또는 신고가 의제된 공장의 경우에는 2년 이내에 공사를 착수하지 않는 경우에는 허가를 취소하여야 한다고 규정하고 있고, 다만 정당한 사유가 있는 경우 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장하도록 하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 처분 전 청문과정에서 제출한 이 사건 공사계획의 공정보다는 다소 토목공사 완료 일정이 지연되고 있으나, 이미 흙막이를 위한 빔타설과 토목공사에 상당한 공사비가 투입된 상황에서 건축허가가 취소될 경우 건폐율 변경에 따라 실질적인 공장 신축이 불가능하고 경제적 손실 또한 막대하므로 이러한 애로사항을 무시하고 행한 이 사건 처분은 위법.부당하여 취소되어야 한다고 주장한다. 4) 「건축법」제11조제7항제1호에서 2년이라는 기간을 정하여 건축허가를 받은 자가 공사에 착수하지 않은 경우 건축허가를 필요적으로 취소하도록 한 취지를 살펴본다면, 건축허가는 국토계획상 공간의 효율적 이용과 환경보전 등과 같은 다양한 공익적 요소를 고려하여 이루어지는 것으로 건축허가 당시에 고려한 이러한 요소들은 시간이 지나면서 지속적으로 변화할 수 있고, 건축허가를 받은 자가 공사에 착수 하지 않는 상황을 계속적으로 방치할 경우 건축허가 대지 주변의 환경 및 토지이용계획의 변화 등에 따라 당초 건축허가시점에 고려한 요건들에 부합하지 않아 건축허가제도의 취지가 상실될 수 있어 추후에 공익에 반하는 건축물이 건축.사용되는 것을 방지하고자 하는 취지인바, 청구외 ○○제약(주)이 이 사건 부지에 2005. 9. 15. 건축허가를 받아 2005. 12. 20. 착공신고를 하였으나 공사에 착수하지 못했고, 청구인은 ㈜○○제약으로부터 2009. 9. 28. 건축주 명의변경신고와 건축허가변경신고를 하여 수리되었으나 추후 공사에 착수하지 못한 것은 「건축법」제11조제7항제1호에 따른 건축허가취소의 사유에 해당한다 할 것이다. 5) 「건축법」제11조제7항제1호에 따른 ‘공사에 착수’하였다고 인정하기 위해서는 경계측량이나 지반조사, 도급 및 기술지도 계약의 체결, 기존 건축물을 철거하거나 착공신고서를 제출하는 것만으로는 부족하고 건물의 신축을 위한 굴착공사에 착수하는 경우에야 위 법 소정의 공사에 착수하였다고 보아야 하고(대법원 1994. 12. 2. 선고 94누7058판결 등 참조), 여기서 굴착공사 내지 터파기는 최소한 당해 건축물의 건축을 위한 실질적인 공사의 실행이라 볼 수 있는 행위로서 축조할 건축물을 유지할 수 있는 최소한의 정도로 부지를 파내는 것을 의미한다고 할 것인바, 청구인은 청문과정을 통해 공사에 조속히 착수하겠다는 이 사건 공사계획서를 제출하여 피청구인으로부터 2013. 12. 31.까지 공사의 착수기간을 연장 받았고 그 이후 청구인은 이 사건 부지에 터파기와 토류판 설치를 하였다고 주장하고 있으나, 이 사건 토지의 현재 상황을 살펴보면 위 행위들은 건축물을 위한 전반적인 대지조성에 따른 절토 및 성토에 불과할 뿐이고 이 사건 건축허가에서 허가받은 건축물 짓기 위한 독립되고 특정한 토목공사라고 볼 수 없다 할 것이어서 2014. 2. 4. 피청구인의 현장 확인 당시에 공사에 착수하지 못한 사실이 인정된다. 6) 따라서 청구인이 연장된 기간까지 공사에 착수하지 못한 것은 「건축법」제11조제7항에 따른 건축허가 취소사유에 해당하고, 청구인은 이 사건 처분이 이루어진다면 향후 이 사건 부지에 공장을 지을 수 없고 막대한 경제적 타격을 입는다고 주장하지만, 「건축법」제11조제7항제1항에 따른 건축허가취소는 요건에 해당하면 반드시 하여야만 하는 필요적 취소행위로서 피청구인의 재량이 허용되지 않는 것인 점, 피청구인이 2013. 6. 17. 청문을 통해 청구인의 사정을 고려하여 2013. 12. 31.까지 공사착수기간을 연장하였음에도 청구인이 이를 이행하지 못한 점, 청구외 ○○제약(주)에게 최초로 건축허가가 이루어진 시점이 2005. 12. 20.이고 청구인이 건축주 명의변경 수리를 받은 시점이 2009. 9. 28.로서 이미 많은 시간이 흘렀는데도 공사가 착수되지 못한 점, 이에 따라 청구인이 주장하였듯 이 사건 부지의 토지이용계획 등이 바뀌었고 이러한 사정 변경이 있는 데도 건축허가를 유지하는 것은 주변의 환경과 토지이용상황에 부합하지 않는 건축물을 허용하게 할 수 있고 이는 공익에 어긋난다는 점을 고려한다면 청구인의 주장은 이유 없으므로 이 사건 처분은 위법하지 아니하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.