건축허가 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구외 ○○○○ 주식회사는 2015. 12. 3. 피청구인에게 ○○시 ○○길 ○○(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 단독주택 신축을 내용으로 하는 건축허가(이하 ‘이 사건 건축허가’라 한다)를 받았고, 청구인은 이 사건 건축허가의 변경된 건축주로서 2020. 3. 30. 착공신고를 하였다. 피청구인은 청구인이 이 사건 건축허가를 받은 날로부터 2년 이내에 공사에 착수하지 아니한 것 등의 사유로 청구인에게 처분 사전통지를 하고, 같은 해 10. 18. 청구인에게 「건축법」 제11조제7항에 따라 위와 같은 사유로 이 사건 건축허가 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 5. 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고. 다만, 보전산지인 경우에는 도시지역만 해당된다. ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 1. 허가를 받은 날부터 2년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 3. 제21조에 따른 착공신고 전에 경매 또는 공매 등으로 건축주가 대지의 소유권을 상실한 때부터 6개월이 지난 이후 공사의 착수가 불가능하다고 판단되는 경우 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 현장 출장보고서, 건축관계자 변경신고 수리서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구외 ○○○○ 주식회사는 2015. 12. 3. 피청구인에게 ○○시 ○○길 ○○에 단독주택 신축을 내용으로 하는 건축허가를 받았다. 나) 이 사건 건축허가의 건축주는 2018. 1. 8. ○○○○ 주식회사에서 주식회사 ○○○○으로 변경되었고, 2019. 5. 10. 주식회사 ○○○○에서 청구인으로 변경되었다. 다) 청구인은 이 사건 건축허가와 관련하여 2020. 3. 30. 착공신고를 하였다. 라) 피청구인은 2023. 6. 22. 청구인에게 이 사건 처분의 사전통지서 및 청문실시통지서를 등기우편으로 발송하였고, 같은 해 6. 26. 청구인의 회사동료가 이를 수령하였다. 마) 피청구인은 2023. 10. 18. 청구인에게 「건축법」 제11조제7항에 따라 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. <2023. 10. 18. 이 사건 처분서 일부 발췌> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830187"></img> 2) 「건축법」 제11조제7항에 따르면, 관할 행정청장은 같은 조 제1항에 따른 허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 2년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우(제1호) 또는 같은 조 제7항제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우(제2호)에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만 같은 법 제11조제7항제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 3) 절차적 하자 위반 여부에 대하여 「행정절차법」 제21조제1항제1호에 따르면 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등의 사항을 당사자에게 통지를 하여야 하고, 같은 법 제22조제1항에 따라 청문을 실시하는 경우, 청문 주재자의 소속·직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항도 같이 통지하여야 한다. 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하기 전 사전통지를 하지 않았다고 주장하나, 인정사실에 따르면 피청구인이 2023. 6. 22. 이 사건 처분의 사전통지서를 등기우편으로 발송하였고 청구인의 회사동료가 2023. 6. 26. 이를 수령하였다는 사실이 인정된다. 더 나아가 피청구인이 「행정절차법」 제21조에 따른 사항들을 준수하여 이 사건 처분의 사전통지를 한 사실이 인정되므로 이 사건 처분에 위법·부당한 절차적 하자가 있다고 보기 어렵다. 4) 「건축법」 제11조제7항제1호 해당 여부에 대하여 청구인은 이 사건 토지에 가설울타리 설치 공사, 터파기공사 등을 진행하고 있으므로 「건축법」 제11조제7항제1호에 해당되지 않는다는 취지로 주장한다. 건물의 신축 공사에 착수하였다고 보려면 특별한 사정이 없는 한 신축하려는 건물 부지의 굴착이나 건물의 축조와 같은 공사를 개시하여야 하므로, 기존 건물이나 시설 등의 철거, 벌목이나 수목 식재, 신축 건물의 부지 조성, 울타리 가설이나 진입로 개설 등 건물 신축을 위한 준비행위에 해당하는 작업이나 공사를 개시한 것만으로는 공사 착수가 있었다고 할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2012두22973 판결). 살피건대 ① 청구인이 제출한 사진대지의 내용에 따르면 이 사건 토지에 일부 공사가 있었음은 확인할 수 있으나 청구인이 건물 부지의 굴착이나 건물의 축조와 같은 공사를 한 사실은 확인할 수 없는 점, ② 위 판시 법리에 따르면 울타리 가설이나 진입로 개설 등은 건물 신축을 위한 준비행위에 해당하는 것으로서 건물의 신축공사에 착수하였다고 보기 어려운 점, ③ 청구인이 2020. 3. 30. 착공신고 이후 이 사건 토지의 부지정리 등의 공사는 한 것으로 보이나, 이 사건 처분 직전인 2023. 10. 5.까지 건물 부지의 굴착이나 건물의 축조와 같은 터파기공사로 나아가지는 못한 것으로 봄이 상당한 점 등을 고려할 때, 「건축법」 제11조제7항제1호에 해당되지 않는다는 청구인의 주장은 이유없다. 5) 신뢰보호의 원칙 위반 여부에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는 우선 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하는데(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 등 참조), 피청구인이 청구인에게 이 사건 건축허가를 취소하지 않겠다는 등의 공적인 견해표명을 한 사실이 없는 점, 청구인은 2023. 7. 17. 청문 절차 이후 피청구인이 중장비 등을 배치하라는 행정지도를 하였다고 주장하나 이에 대하여 입증이 부족한 점, 위의 행정지도가 실제로 있었다고 하더라도 이는 이 사건 건축허가를 취소하지 않겠다는 공적인 견해표명이 있었다고 볼 수 없는 점 등을 고려했을 때, 달리 이 사건 처분에 반하는 공적인 견해표명이 있었음을 인정할 근거가 없다. 따라서 신뢰보호의 원칙에 관한 청구인의 주장은 이유가 없다. 6) 청구인의 나머지 주장에 대하여 청구인은 이 사건 처분이 취소되지 않을 경우, 막대한 경제적 손실 등이 발생된다고 주장한다. 개별 건축허가는 그 허가 시점에서의 공익적 요소들을 고려하여 발급되는 것이므로, 건축허가 이후 장기간 공사에 착수하지 아니하면 그 허가 시점에서 구체적인 허가요건을 정한 취지에 반하게 될 뿐만 아니라, 뒤늦게 공사에 착수한다 하더라도 시기적으로 적절한 위험방지의 조건 및 공간의 활용 계획과 환경 조건 등에 어울리지 않는 건축물이 만들어짐으로써 공익에 반하게 된다. 나아가 건축주가 수년이 지나도 현행법에 대한 고려 없이 건축계획을 실현시키기 위해 일종의 예비용으로 건축허가를 활용하게 될 우려도 있다(대법원 1998. 5. 8. 선고 97누7875 판결, 대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두10180 판결 등 참조). 따라서 청구인의 피해는 청구인이 허가받은 내용대로 착공하지 아니하여 발생한 것으로 청구인에게 귀책사유가 있다고 봄이 상당하고, 앞에서 살펴본 「건축법」의 취지에도 배치된다. 그렇다면 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익에 비해 청구인이 입을 손실이 현저히 크다고 보이지 않아 이 사건 처분이 지나치게 과중하여 부당하다고 보기도 어렵다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.