결함가공제품 처리명령 취소청구

1. 사건개요 청구인이 수입ㆍ판매한 ‘천연 라텍스 매트리스 슈퍼싱글 5cm 제품’(이하 ‘이 사건 제품’이라 한다)에 의한 연간 피폭방사선량을 측정한 결과 연간 5.283 밀리시버트(mSv)로 「생활주변방사선 안전관리법」(이하 ‘생활방사선법’이라 한다) 제15조제3호 및 원자력안전위원회 고시인 「생활주변방사선 안전관리에 관한 규정」 제4조제1항에서 정하고 있는 안전기준인 연간 1 밀리시버트(mSv)를 초과하였다는 이유로, 피청구인은 2018. 11. 12. 청구인에게 결함가공제품의 사실 공개 및 수거ㆍ폐기 등 조치명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 이 사건 처분을 진행하면서 처분하려는 원인이 되는 사실을 충분히 통지하지 않는 등 이 사건 처분에는 절차상 하자가 있다. 나. 이 사건 처분의 근거 법률인 생활방사선법에는 피폭방사선량의 안전기준만 피청구인에게 위임하였을 뿐, 피폭방사선량의 측정 및 산출에 관한 권한은 위임하지 않았다. 다. 토론은 라돈과 달리 유해성이 입증되지 않았으나, 피청구인은 토론의 유해도를 과도하게 적용하여 피폭선량을 산출하였다. 라. 따라서 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 관계법령 등 생활주변방사선 안전관리법 제1조, 제2조, 제8조, 제15조, 제16조, 제17조 생활주변방사선 안전관리에 관한 규정(원자력안전위원회 고시) 제4조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 피폭선량 측정결과서, 분석성적서, 보도자료, 처분 사전통지서, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2018년 5월경 ○○침대 주식회사에서 판매한 침대에서 라돈이 검출된 사실이 확인됨에 따라 2018. 5. 14. 방사선 전문가들로 구성된 ‘라돈 내부피폭 기준설정 전문위원회’를 개최하여 최신 국제기준인 국제방사선방호위원회 간행물 115 등에서 라돈의 폐암 위험 가능성이 높아졌음을 참조하여 라돈(222Rn)ㆍ토론(220Rn)(라돈의 방사성 동위원소)에 의한 내부피폭 측정 기준을 결정하였는데, 그 산출식은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 연간 피폭선량 = 라돈 또는 토론 농도 X 평형인자 X 노출시간 X 선량환산인자 - 라돈 또는 토론 농도 : 공기 중 라돈 또는 토론 농도(Bq/㎥) - 평형인자 : 라돈과 단수명 자손핵종의 공기 중 유효 존재비 ㆍ라돈 : 0.4 (라돈 자손핵종이 공기 에어로졸 입자에 부착비율) ㆍ토론 : 0.04 (토론 자손핵종이 공기 에어로졸 입자에 부착비율) - 노출시간 : 연간 라돈 또는 토론 농도에 노출되는 총 시간 - 선량환산인자 : 가벼운 활동 시(1.2㎥/h) 호흡률 기준으로 농도를 피폭선량으로 환산에 필요한 인자(이하 생략) 나. 피청구인은 이 사건 제품에 대하여 연간 피폭선량 측정을 하였는데, 그 결과는 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=82156393"></img> 다. 피청구인은 2018. 11. 2. 청구인에게 다음과 같은 내용으로 이 사건 처분의 사전통지와 의견제출을 안내하였다. - 다 음 - ○ 처분의 원인이 되는 사실 : 천연 라텍스 매트리스 슈퍼싱글 5cm 제품에 의한 피폭방사선량이 연간 1 밀리시버트(mSv)를 초과하므로 생활방사선법 제15조제3호 위반 ○ 처분하고자 하는 내용 : 결함 가공제품의 사실공개 및 수거ㆍ폐기 등 조치명령 ○ 법적근거 및 조문내용 : 생활방사선법 제15조제3호 등 라. 피청구인은 2018. 11. 12. 이 사건 제품의 피폭방사선량이 안전기준인 연간 1 밀리시버트(mSv)를 초과하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였는데, 이 사건 처분서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 처분의 원인이 되는 사실 : 천연 라텍스 매트리스 슈퍼싱글 5cm 제품에 의한 피폭방사선량이 연간 1 밀리시버트(mSv)를 초과하므로 생활방사선법 제15조제3호 위반 ○ 처분 내용 : 결함 가공제품의 사실공개 및 수거ㆍ폐기 등 조치명령 ○ 법적 근거 및 조문 : 생활방사선법 제15조제3호 등 마. 청구인이 한국○○○○연구원에 의뢰하여 발급받은 2018. 7. 18.~2018. 7. 19. 시행 분석성적서에는 라돈 측정 결과가 19.9 Bq/㎥, 토론 측정 결과가 57.7 Bq/㎥로 되어 있고, 시험방법은 ‘국립환경과학원 고시 제2017-16호’ 준용이라고 되어 있다. 바. 2018. 5. 15.자 피청구인의 보도자료에는 피청구인이 ○○침대에 대한 2차 조사 결과 ○○침대가 판매한 침대 매트리스 7종 모델이 생활방사선법의 가공제품 안전기준에 부적합한 가공제품으로 확인되어 수거 명령 등 행정조치를 실시한다고 밝히면서, 그동안 국내외적으로 라돈은 실내 공기의 질 차원에서 관리되고 있었기 때문에 피청구인은 가공제품 피폭선량 평가에 라돈에 의한 내부피폭선량은 고려하지 않고 피폭선량이 연간 1mSv를 넘지 않도록 적용하여 왔으나, 이번 침대처럼 호흡기에 오랜 시간 밀착되는 제품에서 발생하는 라돈ㆍ토론에 의한 피폭을 확인하고 2018. 5. 14. 방사선 전문가들로 구성된 ‘라돈 내부피폭 기준설정 전문위원회’를 개최하여 라돈ㆍ토론에 의한 내부피폭 측정기준을 확립하고, 동 기준에 따라 평가한 내부피폭선량을 가공제품 피폭선량 평가에 반영하였다고 되어 있다. 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 생활방사선법 제1조에 따르면 이 법은 생활주변에서 접할 수 있는 방사선의 안전관리에 관한 사항을 규정함으로써 국민의 건강과 환경을 보호하여 삶의 질을 향상시키고 공공의 안전에 이바지함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제2조에 따르면 "생활주변방사선"이란 원료물질, 공정부산물(工程副産物) 및 가공제품에 함유된 천연방사성핵종(天然放射性核種)에서 방출되는 방사선 등을 말하고, 다만 「원자력안전법」에 따라 관리되는 핵물질에서 방출되는 방사선은 제외하며, "가공제품"이란 원료물질 또는 공정부산물을 가공하거나 이를 원료로 하여 제조된 제품을 말한다고 되어 있으며, 같은 법 제8조제1항에 따르면 원자력안전위원회는 생활주변방사선의 안전관리를 위하여 필요한 안전지침을 작성하여 제9조의 취급자, 제15조의 제조업자 및 제18조의 항공운송사업자 등에게 배포하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제15조(가공제품의 안전기준)에 따르면 가공제품을 제조 또는 수출입하는 자(이하 "제조업자"라 한다)는 가공제품에 포함된 천연방사성핵종을 함유한 물질이 공기 중에 흩날리거나 누출되지 아니할 것(제1호), 가공제품이 신체에 닿았을 때 가공제품에 포함된 천연방사성핵종이 신체에 전이(轉移)되지 아니할 것(제2호), 가공제품에서 방출되는 방사선에 의하여 사람이 피폭하는 양이 원자력안전위원회가 정하여 고시하는 기준을 초과하지 아니할 것(제3호), 가공제품에 포함된 방사능 농도와 수량이 원자력안전위원회가 정하여 고시하는 기준을 초과하지 아니할 것(제4호)의 기준(이하 ‘안전기준’이라 한다)에 적합한 제품을 제조 또는 수출입하여야 한다고 되어 있으며, 원자력안전위원회 고시인 「생활주변방사선 안전관리에 관한 규정」 제4조제1항에 따르면 법 제15조제3호에 따라 가공제품에 의한 일반인의 피폭방사선량은 연간 1 밀리시버트(mSv)를 초과하지 아니하여야 한다고 되어 있다. 2) 한편, 생활방사선법 제16조에 따르면 제조업자는 가공제품이 안전기준에 적합하지 아니한 사실을 알게 된 때에는 그 사실을 공개하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 보완, 교환, 수거 및 폐기 등의 조치를 하여야 하고(제1항), 제조업자가 제1항에 따른 조치를 한 경우에는 총리령으로 정하는 바에 따라 원자력안전위원회에 보고하여야 한다(제2항)고 되어 있고, 같은 법 제17조(결함 가공제품의 처리 명령)제1항에 따르면 원자력안전위원회는 가공제품이 안전기준에 적합하지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 절차에 따라 해당 제조업자에게 제16조제1항에 따른 사실 공개 및 관련 조치를 명할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 1) 먼저, 청구인은 피청구인이 이 사건 처분의 이유 등을 구체적으로 제시하지 않아 절차상 하자가 있다는 취지의 주장을 하나, 「행정절차법」 제23조제1항에서 행정청이 처분을 하는 때에 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는 것은 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다 할 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결 등 참조) 할 것인데, 위 인정사실에 따르면, 이 사건 처분의 사전통지서와 이 사건 처분서에는 처분의 원인이 되는 사실에 대하여 ‘천연 라텍스 매트리스 슈퍼싱글 5cm 제품에 의한 피폭방사선량이 연간 1 밀리시버트(mSv)를 초과하므로 생활방사선법 제15조제3호 위반’, 처분 내용에 대하여 ‘결함 가공제품의 사실공개 및 수거ㆍ폐기 등 조치명령’으로 기재되어 있어 처분의 이유, 내용, 근거 등이 비교적 구체적으로 제시되어 있는 점 등을 고려할 때, 청구인이 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인 지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 보이므로, 이 사건 처분에 절차상 위법이 있다고 볼 수 없다. 2) 다음으로, 청구인은 생활방사선법에는 피폭방사선량의 안전기준만 피청구인에게 위임하였을 뿐, 피폭방사선량의 측정 및 산출에 관한 권한은 위임하지 않았다고 주장하나, 피청구인이 생활방사선법 제15조제3호의 위임에 따라 정한 「생활주변방사선 안전관리에 관한 규정」 제4조제1항의 안전기준에 따르면 가공제품에 의한 일반인의 피폭방사선량은 연간 1 밀리시버트(mSv)를 초과하지 아니하여야 한다고 규정하고 있는데, 제조업자는 생활방사선법 제16조에 따라 가공제품이 안전기준에 적합하지 아니한 사실을 알게 된 때에는 사실 공개와 수거, 폐기 등의 조치를 하고 이를 피청구인에게 보고하여야 하고, 피청구인은 같은 법 제17조제1항에 따라 가공제품이 안전기준에 적합하지 아니한 경우에는 해당 제조업자에게 결함가공제품의 사실 공개 및 관련 조치를 명할 수 있다고 되어 있는바, 피청구인이 생활방사선법에 따라 제조업자에게 결함가공제품에 대한 사실 공개와 수거, 폐기 등의 조치를 취하려면 해당 가공제품의 안전기준 적합 여부를 판단하여야 하고, 이를 위하여 해당 가공제품에 의한 피폭선량을 측정 또는 평가하기 위한 기준, 방법 등을 정하여야 하는데, 생활방사선법에는 가공제품에 의한 피폭방사선량을 측정 또는 평가하기 위한 구제적인 기준이나 방법 등에 대하여 피청구인이 정하도록 하는 명시적인 위임 규정은 없으나, 생활방사선법 제15조제3호의 위임에 따라 가공제품에 의한 피폭방사선량 안전기준을 정할 수 있는 피청구인은 생활방사선법에 따라 가공제품에 대한 안전기준 적합 여부를 판단하여야 하는 규제 기관으로서, 해당 가공제품에 의한 피폭선량을 측정 또는 평가하기 위한 기준, 방법 등도 당연히 스스로 정할 수 있다고 봄이 상당할 뿐만 아니라, 생활방사선법령에서 가공제품에 의한 피폭방사선량 측정 기준 등을 구체적으로 규정하고 있지 않은 것은 각 가공제품별로 함유된 천연방사성핵종의 기여도, 사용형태, 취급조건, 사람의 점유도 및 생활 여건 등이 서로 다르다고 할 것이어서 가공제품에 의한 피폭선량 측정 기준을 일률적으로 정하기는 어렵고, 위와 같은 제반 사정 등을 종합적으로 고려하여 개별 가공제품에 적합한 피폭선량 측정 기준이 정해져야 하기 때문이라고 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인의 위 주장도 받아들이지 아니한다. 3) 또한, 청구인은 토론은 라돈과 달리 유해성이 입증되지 않았으나, 피청구인이 토론의 유해도를 과도하게 적용하여 피폭선량을 산출하였다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 최신 국제기준인 국제방사선방호위원회 간행물 115 등에서 라돈의 폐암 위험 가능성이 높아졌음을 참조하여 ‘라돈 내부피폭 기준설정 전문위원회’를 개최하여 라돈ㆍ토론에 의한 내부피폭 측정기준을 결정한 것이고, 방사선 관련 전문가들로 구성된 위 전문위원회에서 내린 전문적ㆍ기술적 판단은 그 판단이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없다면 최대한 존중되어야 할 것이며, 달리 피청구인이 토론의 유해도를 과도하게 적용하였다고 볼 만한 구체적이고 객관적인 자료도 확인되지 아니하므로, 청구인의 위 주장도 받아들일 수 없다. 4) 위 인정사실에 따르면, 피청구인이 이 사건 제품에 의한 연간 피폭선량을 측정한 결과 5.283 밀리시버트(mSv)로, 생활방사선법 제15조제3호의 위임에 따라 제정된 「생활주변방사선 안전관리에 관한 규정」 제4조제1항의 안전기준인 연간 1 밀리시버트(mSv)를 초과한 점, 청구인이 한국○○○○연구원에 의뢰하여 받은 분석성적서는 ‘국립환경과학원 고시 제2017-16호’에 따른 시험방법으로 시험을 진행한 것으로, 이는 피청구인이 ‘라돈 내부피폭 기준설정 전문위원회’의 결정을 통하여 정한 측정 기준에 의하여 시험이 이루어졌다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 시료, 측정 시기 및 방법 등이 서로 동일하다고 할 수도 없으므로, 위 분석성적서의 결과만으로 이 사건 제품에 대한 피청구인의 연간 피폭방사선량 측정이 잘못되었음을 입증하는 것은 아닌 점, 라돈이나 라돈의 방사성 동위원소인 토론이 국민건강, 공공의 안전 등에 미치는 영향이나 위해 가능성 등을 감안할 때, 이 사건 처분으로 달성하려는 공익이 그로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익보다 작다고 보기는 어려운 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 제품의 연간 피폭방사선량이 안전기준인 연간 1 밀리시버트(mSv)를 초과하였다는 이유로, 피청구인이 청구인에게 결함가공제품의 사실 공개 및 수거ㆍ폐기 등 조치명령을 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.