결혼중개업법 위반 영업정지처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 국제결혼중개업무를 하면서 교환하여야 할 당사자 간 신상정보 서류에 영사 확인을 누락하였다는 이유로, 청구인에 대하여 결혼중개업소 영업정지 3개월 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 청구인은 이에 불복하여 이 사건 행정심판을 제기하였다 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구 외 ○○○는 2012. 3. 경 「결혼중개업의 관리에 관한 법률(이하 ‘결혼중개업법’)」에 따라 국제결혼중개업자로 등록한 후, 같은 해 4월경부터 ‘○○○의국제결혼’이라는 상호로 국제결혼중개업을 시작하였으며, 2014. 2. 19.경 청구인 주식회사 ○○○의국제결혼(이하 ‘청구인’이라 하겠습니다)으로 전환하였고, 같은 날 대표이사를 사임하였다. 이후 현 대표이사인 ○○○가 취임하여 국제결혼중개업체를 운영하고 있다. 2) 청구인은 피청구인으로부터 결혼상대방(○○○ 여성)의 신상정보에 대해 영사관 확인을 받아야 함에도 이를 받지 않아 결혼중개업법 제10조의2(신상정보 제공)제1항을 위반하였다는 이유로 ‘영업정지 3개월’의 행정처분을 받았다. 3) 이 사건 처분의 근거 법령은 결혼중개업법 제10조의2이다. 이 규정은 이용자와 결혼중개 상대방이 국제결혼중개업자를 통하여 각각 신뢰할 만한 신상정보를 제공받아 서로의 만남 및 결혼 여부 등을 결정하도록 하고, 거짓 정보 제공으로 인하여 이용자와 결혼중개 상대방이 피해를 입는 것을 예방하기 위한 것이다. 결혼중개업자가 이용자 및 결혼중개 상대방으로부터 각각 신상정보를 받아 해당 국가 공증인의 인증을 받은 다음 결혼중개 상대방 및 이용자에게 서면으로 제공하고, 그 이후 이용자와 결혼중개 상대방이 서면으로 동의한 경우에만 쌍방의 만남을 주선하도록 규정하고 있다. 만약 공증된 신상정보 제공의무를 위반하는 경우 등록취소나 영업정지의 행정처분을 함으로써 입법목적을 달성하고 있다. 청구인은 이용자와 결혼중개 상대방(○○○ 신부)으로부터 신상정보에 대한 서류(이 사건 규정에 정한 혼인, 범죄, 건강 등의 서류)를 받아 이를 이용자와 상대방이 이해할 수 있는 언어로 번역 및 공증한 후 사전에 제공하였고, 서면으로 동의한 경우에만 만남을 주선함으로써, 위 규정을 준수하였다. 4) 청구인은 공증 받은 서류에 영사의 확인을 누락한 사실은 인정한다. 그러나 위 신상정보 서류 중 가장 중요한 것이 혼인에 관한 서류인데 한국에서는 가까운 동사무소에 방문하면 언제든 ‘혼인관계증명서’를 발급받을 수 있으나, ○○○에서는 한국의 혼인관계증명서에 해당하는 ‘혼인상황확인서’를 발급받기 위해서는 한국의 법원에 해당하는 ‘소투팝’을 방문해야 하며, 이를 발급받기 위해서는 우선 이용자(한국인 남성)와의 결혼이 전제되어야 하고, 당연히 한국인 남성의 인적사항 등을 먼저 제출해야 한다. 이때 발급받은 ‘한국인 남성의 인적사항이 기재된 혼인상황확인서’만이 ○○○ 외교부의 인증을 받을 수 있고, 다시 한국 영사관의 인증까지 받을 수 있다. 영사관에서는 위와 같은 절차를 거치지 않은(즉, ○○○ 외교부의 인증을 받지 않은) 문서에는 인증(확인)을 해주지 않기 때문에, 결국 계약 이용자와 결혼 상대방 사이의 ‘맞선 전’에 영사관의 인증을 받은 신상정보를 제공하라는 것은 그야말로 모순이다. 5) 맞선을 위해 ○○○을 방문한 한국인 남성이 현지 체류하는 기간은 통상 3∼7일이며, 이 때 다수의 여성과 맞선을 보아야 한다. 상대방 여성들에게 단지 맞선만을 보기 위해 ‘한 번도 본 적이 없는 한국인 남성이 기재된 혼인상황확인서’를 발급받도록 강요할 수는 없다. 이를 강요한다면, 결혼에 이르지 못하는 대부분의 여성은 ‘한 번도 본 적이 없는 한국이 남성이 기재된 혼인상황확인서’에서 한국인 남성의 이름을 삭제하기 위해 별도로 까다로운 절차를 다시 거쳐야 한다. 6) 한편 청구인은, 당사자가 혼인 합의를 한 후에는 즉시 소투팝에서 한국인 남성이 기재된 ‘혼인상확확인서’를 발급받도록 하고 있다. 대한민국에서 혼인신고를 하기 위해서는 위 혼인상황확인서가 반드시 필요하므로(이외에도 주○○○대사관에서 혼인요건인증서도 발급받아야 함), ‘단지 영사관 인증을 받지 못하였다’는 이유로 피해를 입는 경우는 전혀 없다. 7) 피청구인의 이 사건 영업정지 처분 근거규정인 결혼중개업법 제10조의2제l항, 제18조는 형식, 체계, 문언 등에 비추어 볼 때, 위 처분은 재량행위라 할 것이다. 이 사건 처분의 근거 법령인 결혼중개업법 제10조의2제1항 후단은 영사관으로부터 확인을 받아야 할 서류에 관해 ‘이용자 또는 상대방이 외국에서 공증인의 인증을 받은 경우’로 정하고 있는바, 이는 ‘이용자(한국인 신랑)가 한국 이외에 곳에서 인증을 받은 경우’, ‘상대방(○○○ 여성)이 ○○○ 이외의 곳에서 인증을 받은 경우’로 해석할 여지도 있으며, 이 경우 청구인은 ‘한국인 이용자의 경우 한국에서 서류를 발급받아 한국 공증인의 인증’을, ‘○○○ 상대방의 경우 ○○○에서 서류를 발급받아 ○○○ 공증인의 인증’을 각각 받았으므로, 이 사건 규정에서 정한 영사의 확인을 별도로 받을 필요가 없다 할 것이다. 8) 또한, ○○○에서는 ‘이윤을 목적으로 하는 결혼중개행위 자체가 불법’인바, 재외공관 공증법 제9조제l항제2호에서는 ‘주재국의 법령에 위배’되는 경우 (영사는) 촉탁받은 공증사무를 거절하도록 되어있으므로 이를 엄격히 해석한다면, 결혼중개 상대방의 서류에 영사가 확인하는 것 자체가 불법이라 할 것이다. 〈재외공관 공증법〉 제9조(촉탁 인수 의무) ① 영사관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 촉탁을 거절할 수 없다. 2. 촉탁받은 공증사무가 조약이나 주재국의 법령에 위배되거나 조약이나 주재국의 법령에서 금지된 것인 경우 9) 이 사건 처분은 청구인의 헌법상 기본권을 제한하므로, 처분의 근거 법령을 해석 및 적용할 때에는 보다 신중하고 엄격하게 제한적으로 해석해야 할 것이다. 다른 법규해석이 가능한 경우 가능한 한 청구인에게 유리하게 해석해야 할 것이며 특히 청구인이 이용자와 상대방에게 공증인의 인증을 받은 신상정보를 제공함으로써 이 사건 규정의 입법취지에 부합하는 의무를 다하였음이 명백한 만큼 아예 신상정보를 제공조차 하지 않은 경우와 동일하게 영업정지 3개월의 제재를 가하는 것은 대단히 부당하다. 10) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지의 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분에 의하여 달성하려는 공익목적 및 제반사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교하여 판단하여야 할 것인바, 청구인의 경우 영사의 확인만 받지 못하였을 뿐, 이용자와 상대방에게 공증인의 인증 받은 신상정보를 제공하였고, 이로 인한 피해자도 없다. 반면, 이 사건 영업정지 처분으로 인해 청구인 뿐 아니라 청구인의 직원 등이 입는 경제적인 불이익은 심히 가혹하고 부당하므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 봄이 상당하다. 나. 피청구인 주장 1)이 법은 결혼중개업을 건전하게 지도·육성하고 이용자를 보호함으로써 건전한 결혼문화 형성에 이바지함을 목적으로 하여 제정된 것으로(제1조), 결혼중개업올 신고제 또는 동록제로 규정하고(제3조 및 제4조) 결혼중개업자가 지켜야 할 여러 가지 준수사항을 규정한 후 그러한 준수사항을 위반하였을 경우 시정명령(제17조), 영업정지(제18조), 폐쇄조치(제19조) 등의 행정처분을 할 수 있도록 하고 이에 더하여 일정한 행위의 경우에는 형사처벌을 할 수 있도록 규정하고 있다(제26조). 2) 또한 결혼중개업법이 제정될 무렵인 2000년대 중반에는 세계화 시대에 따른 인식의 변화, 이주노동자의 증가, 한국여성과 결혼하지 못하는 남성의 증가로 국제결혼이 늘어났고 이에 따라 국제결혼중개업체들도 성행하였는데 그에 대한 규제가 제대로 이루어지지 않아 인신매매성 위장결혼, 사기결혼, 결혼정보업체의 허위정보 제공에 따른 피해 등이 늘어남에 따라 사회문제로 부각되고 있었는바, 이를 규제할 필요성이 커져 이 법이 제정된 것이다. 3) 최근 여성가족부 연구 보고서에 따르면 국제결혼 중개업체 이용자 불만사항 1위는 ‘배우자 신상정보 제공’이었으며 이에 대해 보고서는 신상정보 부실 또는 허위제공은 부부 간 갈등이나 혼인파탄으로 이어지는 중대한 문제라며 국제결혼 중개업체에서 정보를 제공하고 이를 이용자에게 확인받도록 하는 절차를 엄격히 지키도록 하고 이를 지키지 않았올 경우 처벌수위를 현행보다 높여야 한다.'고 조언하고 있다. 4) *참고 <재외공관 공증법 제30조제1항(문서의 확인 동)> 영사관은 촉탁인이 청구하면 주제국 공무원이 발행하였거나 주재국 공증인이 공증한 문서에 찍힌 도장 또는 서명의 진위 여부와 그 공무원이나 공증인의 직위를 확인할 수 있다. 다만 주재국이 「외국공문서에 대한 인증의 요구를 폐지하는 협약」 (이하 ”아포스티유 협약”이라 한다)의 가입국인 경우에는 아포스티유 협약에서 정하는 바에 따른다. 5) ○○○에서 미혼증명서(청구인은 혼인상황확인서라고 하나 외교부 등 사용 명칭은 미혼증명서임)는 ○○○ 씨드팝(사법청)에서 발급받는데 이 서류에는 청구인 주장처럼 결혼상대방의 이름이 확정되어 있어야 발급되므로 맞선 전 제공해야하는 신상정보 제공 서류로는 이용할 수 없다. 다만 사후에 혼인신고나 비자 신청 시에 필요하기 때문에 미흔증명서를 사용하고 있다. 그러나 맞선 전에 제공하는 혼인 관련 정보 서류는 상대방이 미혼인지 여부만 확인하면 되는 것으로 ○○○ 혼인당사자의 거주지 위반난양(면사무소)에서 ‘아이샥난 떤짱 혼년(혼인상황확인서)’를 발급받으면 미혼여부를 확인할 수 있다. 범죄경력증명서의 경우에도 써드팝에서 발급받으려면 3∼4주가 소요되어 ‘맞선 전’신상정보서류로 활용하기에는 어려우므로 이 역시 위반난양에서 ‘아이삭난 한낌(품행확인서)’을 발급받아 제공하면 된다. 6) 그럼에도 청구인은 ‘미혼증명서’만이 혼인 여부를 확인할 수 있는 것처럼 주장하고 있으며 나아가 혼인 정보 외에 범죄경력증명서 등 다른 신상정보 서류에 대해서도 영사확인을 받지 않은 것은 영사관에 가서 신상정보서류의 확인올 받기 위한 어떠한 노력도 하지 않았음올 보여준다. 7) 청구인의 두 번째 주장인 결혼중개업법 제10조의2(신상정보 제공) 제1항 단서 해석과 관련하여서는 한 국가의 문서가 다른 국가에서 인정받기 위해서는 문서의 국외 사용을 위한 확인(legalization)올 받아야 하는데 일반적으로 문서가 사용될 국가가 자국의 해외공관에서 영사확인의 방식으로 공관이 소재하고 있는 국가의 발행 문서에 대한 신뢰성을 확인하고 있다. 그러나 이 과정에서 발생하는 시간과 비용 면에서 불편이 생겨났고 이러한 불편올 해결하기 위해 문서 발행국의 권한 당국(우리나라는 외교부와 법무부)이 자국의 문서를 확인하면 아포스티유 협약 가입국들은 자국의 해외공관이 현지 국가가 발행한 문서에 대한 추가적 확인 없이도 자국에서 직접 사용할 수 있도록 인정하는 것이 아포스티유 협약(외국공문서에 대한 인증 요구 폐지 협약)인 것이다. ○○○은 아포스티유 협약 가입국이 아니다. 8) 그리고 사건 조항을 살펴보면 이용자 또는 상대방이 외국에서 공증인의 인증을 받은 경우(이하 ㉮) 영사 확인 또는 아포스티유 협약에 따른 확인을 받아야 한다(이하 ㉯). 앞서 언급했듯이 ㉯의 영사 확인과 아포스티유 협약은 한 국가의 문서가 다른 국가에서 인정받기 위해서 행하는 문서의 국외 사용을 위한 확인 방법이므로 이 사건에서 ㉮의 해석은 ‘○○○에서 공증인의 인증을 받은 서류를 대한민국에서 사용하기 위해서는’ 즉 ‘외국’을 ‘대한민국이 아닌 다른 국가’로 해석하는 것이 타당한 것이며 아포스티유 협약 가입국이 아닌 ○○○의 경우 영사 확인을 받아야 하는 것이다. 9) 나아가 재외공관 공증법 제30조(문서의 확인 등)제1항올 보면 영사관 확인사항으로 ‘주재국 공무원이 발행하였거나 주재국 공증인이 공증한 문서에 찍힌 도장 또는 서명의 진위 여부와 그 공무원이나 공증인의 직위 확인’을 규정하고 있다. 즉 ○○○ 영사 확인의 의미는 ○○○에서 공증 받은 문서가 문제없는 것으로 대한민국에서 사용할 수 있음을 확인해 주는 것이므로 이를 받지 않았다는 것은 그 문서에 문제(위조 및 변조 여부 등)가 있는지 여부에 대한 확인을 받지 않음은 물론 대한민국에서 사용할 수 없는 문서를 사용한 것으로 이는 신상정보를 제공하지 않은 것과 같다. 10) ○○○에서는 ‘이윤을 목적으로 하는 결혼중개행위 자체가 불법’이며 「재외공관 공증법」 제9조제1항제2호는 주재국의 법령에 위배되는 경우 촉탁 받은 공증사무를 거절하도록 규정하고 있으므로 결혼중개 상대방의 신상정보 서류에 영사가 확인하는 것 자체가 불법이라는 주장은 억지 내지는 지나친 확대해석이다. 11) 재량권을 일탈·남용한 처분이라는 주장에 대하여 살피건대 이 처분의 근거는 결혼중개업법 제18조(영업정지 등), 같은 법 시행규칙 제12조(행정처분 기준) 및 세부기준인 [별표2]에 따른 것으로 다만 [별표2] 일반기준 다.에서 위반사항의 내용으로 보아 그 위반의 정도가 경미하거나 그 밖에 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 그 처분기준을 영업정지의 경우에는 2분의 1의 범위에서 감경할 수 있다고 규정하고 있어 이를 검토한 후 처분하였다. 이 사건의 경우 이 사건의 경우 청구인은 영업정지 처분으로 입게 되는 경제적 손실이 이 처분을 통해 달성하고자 하는 공익보다 더 크다고 주장하고 있으나 영업정지 처분은 청구인의 위법행위에 따른 제재일 뿐이며 청구인이 법을 지켰다면 손실을 볼 이유도 없었을 것이다. 결혼 중개업자가 맞선 전 이용자에게 제공하는 신상정보는 당사자들에게 매우 중요하다. 특히 ○○○ 여성의 경우 고국을 떠나 신랑이 될 한국 남자만을 의지하여 한국에 오게 되며 한국인 신랑과 시댁의 도움 없이는 결혼생활을 영위하기가 어렵고 고국의 친정 식구들을 만나기도 힘들다는 점을 고려하면 올바른 사전 신상정보 제공은 어쩌면 한 여인의 인생을 좌우할 만큼 중요하다. 이는 단순한 제품이나 서비스를 구매하는 것과는 차원이 다른 것으로 결코 그 위반의 정도가 경미하다거나 영사 확인을 받지 않은 데에 특별한 사유가 있었다고 볼 수도 없다. 나아가 사전에 영사 확인을 받지 않은 것에 대해 시정하도록 하였음에도 이후 혼인 정보 외의 다른 서류에 대해서조차 영사 확인을 받지 않았다는 것은 감경의 고려 대상이 될 수도 없다. 오히려 이 사건 영업정지 처분을 통해 달성하고자 하는 공익이 청구인의 경제적 손실과는 비교할 수 없을 만큼 크다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【결혼중개업의 관리에 관한 법률】 제10조의2(신상정보 제공) ① 국제결혼중개업자는 제10조제1항에 따라 계약을 체결한 이용자와 결혼중개의 상대방(이하 "상대방"이라 한다)으로부터 다음 각 호의 신상정보를 받아 각각 해당 국가 공증인의 인증을 받은 다음 각 호의 신상정보(증빙서류를 포함한다)를 상대방과 이용자에게 서면으로 제공하여야 한다. 다만, 이용자 또는 상대방이 외국에서 공증인의 인증을 받은 경우 「재외공관 공증법」 제30조제1항에 따라 영사관으로부터 확인을 받거나 「외국공문서에 대한 인증의 요구를 폐지하는 협약」에서 정하는 바에 따른 확인을 받아야 한다. 1. 혼인경력 2. 건강상태(후천성면역결핍증, 성병 감염 및 정신질환 여부를 포함한다) 3. 직업 4. 성폭력, 가정폭력, 아동학대, 성매매 알선 및 강요 관련 범죄경력과 최근 10년 이내의 금고 이상의 형에 해당하는 범죄경력 5. 그 밖에 상대국의 법령에서 정하고 있는 사항 ② 제1항제2호의 건강상태에 관한 서류는 「건강검진기본법」 제14조에 따라 검진기관으로 지정된 병원급 의료기관이 발행한 건강진단서(정신건강의학과가 설치되지 아니한 의료기관의 경우 정신계통의 검사는 정신건강의학과 의사의 협조를 얻어 실시하여야 한다)를 말한다. ③ 제1항에 따른 신상정보는 그 정보를 제공받는 이용자와 상대방이 이해할 수 있는 언어로 작성하여야 한다. ④ 제1항에 따른 신상정보의 제공 시기 및 절차, 입증방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 나. 판 단 1) 인정사실 가) 청구인은 국제결혼중개업자로, 2016. 8. 피청구인으로부터 「결혼중개업의 관리에 관한 법률」제10조의2제1항 위반을 이유로 영업정지 3월 처분을 받았다. 나) 청구인의 (구) 대표자 ○○○는 2016. 4. 4. 결혼중개업체 수시점검 시 맞선 대상자의 신상정보에 대해 영사 확인을 받을 것과 확인을 받지 못할 경우 행정처분을 받게 됨을 고지 받고도 이후 진행된 결혼중개업과 관련한 영사 확인을 받지 않았음을 인정한 바 있다. 2) 「결혼중개업의 관리에 관한 법률」제10조의2에 의하면 국제결혼중개업자는 제10조제1항에 따라 계약을 체결한 이용자와 결혼중개의 상대방(이하 "상대방"이라 한다)으로부터 다음 각 호의 신상정보를 받아 각각 해당 국가 공증인의 인증을 받은 다음 각 호의 신상정보(증빙서류를 포함한다)를 상대방과 이용자에게 서면으로 제공하여야 한다. 각 호의 내용에는 혼인경력, 건강상태, 직업 등이 포함된다. 이용자 또는 상대방이 외국에서 공증인의 인증을 받은 경우 「재외공관 공증법」 제30조제1항에 따라 영사관으로부터 확인을 받거나 「외국공문서에 대한 인증의 요구를 폐지하는 협약」에서 정하는 바에 따른 확인을 받아야 한다. 3) 청구인이 관련 법령을 위반한 사실을 인정하고 있으며, ○○○에서 혼인상황확인서를 위반난양(면사무소)에서도 발급받을 수 있는 것으로 보이는 바 이와 관련된 청구인의 주장은 이유 없고 이 사건 처분은 원칙적으로 적법하다. 한편 청구인이 이 사건 처분 이전에 현장점검시 영사확인과 위반시 행정처분의 고지를 받은 점, 정기점검 이후에도 영사확인을 받지 않은 점, 입법목적에 비추어 공익상 필요성이 큰 점을 감안하면, 재량을 일탈·남용하여 처분이 부당하다고 할 수도 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장은 이유 없으므로 주문과 같이 재결한다.