경상남도지정문화재현상변경허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2001. 12. 26. 피청구인에게 경상남도지정문화재현상변경허가를 신청하였으나, 피청구인은 2002. 1. 10. 청구인에 대하여 신청지역은 해당 문화재보호구역과 너무 가깝고 ○○시의 남해안관광밸트사업의 일환으로 조성 계획중인 ‘선진리성․조명군총 성역화사업’의 계획구역 내에 포함되어 있어서, 설계도서와 같은 건물이 신청지역에 들어선다면 문화재 주변환경에 지장이 초래될 뿐만 아니라 추후 사업진행에도 차질이 예상된다는 이유로 경상남도지정문화재현상변경허가거부처분(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)을 하였고, 청구인은 이 건 처분통지서를 2002. 3. 25. 수령하였다고 주장한다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 거주하고 있는 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 678번지가 1997년도에 서부경남 첨단지방산업단지로 지정되었고, 현재 주거지를 이전해야할 시점이 되어 청구인 소유인 위 같은 리 761번지에 주거용 농사주택을 신축할 목적으로 문화재현상변경허가를 신청하였으나 피청구인은 이해할 수 없는 이유로 이 건 처분을 하였다. 나. 피청구인은 해당 문화재보호구역과 가깝다고 주장하나, 이는 현장을 정확히 조사하지 않은 주관적인 판단으로서, 현재 문화재자료로서 가치가 있는 선진리성은 그 외곽으로 산이 둘러 쌓여 있고, 그 바깥에 도로(폭 6-7m)가 있으며, 그 도로의 바깥에 위치하는 토지에 농가주택을 신축하는 것이 주변환경에 지장을 초래한다는 것은 어느 누구도 이해할 수 없는 사항이다. 다. 피청구인은 신청지가 선진리성, 조명군총 성역화사업의 계획구역 내에 포함된다고 주장하나, 이 건 신청지는 문화재보호구역으로 지정된 지역이 아니고, 성역화 사업을 하더라도 선진리성 외곽도로 안쪽에서 사업이 이루어져야 하며, 도로 바깥까지 포함하여 사유재산을 제한하는 것은 이해할 수 없다. 또한 조명군총은 신청지로부터 1.0Km 정도 거리에 있으며, 육안으로 보이지 않는 지역이다. 라. 문화재보호구역 500m 이내에 서부경남 첨단지방산업단지를 조성하고 있는 데 대하여는 문화재 주변환경을 훼손하거나 영향을 끼칠 우려가 있다고 하지 않고, 현재 청구인이 거주하고 있는 곳에서 약 100m 떨어진 거리에 있는 신청지에 농가주택 한 가구를 짓는다고 해서 주변환경을 훼손하거나 영향을 끼칠 수 있다고 하여 이 건 신청을 거부하는 것은 상식적으로 이해할 수 없는 것이다. 마. 따라서 처분청의 주관적이고 객관성이 결여된 판단으로 행한 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 신청지에 대하여 문화재위원 박○○ 및 문화재연구원 신용민이 2002. 1. 3. 현지조사한 결과 신청지와 해당 문화재지정구역은 약 30m 떨어진 거리에 위치하고 있음을 확인하였다. 나. 현재 경남문화재연구원에서 ○○시의 의뢰를 받아 선진리성 일대에 대하여 선진리성공원화사업의 일환으로 2002. 1. 4.부터 발굴조사를 실시하고 있는 바, 이에 의하면 산 정상뿐만 아니라 신청지에서 20m 떨어진 경사 하단부까지 성벽축조와 직접 관련이 있는 건호(乾壕)가 있었던 곳으로 확인되었고, 신청지는 그 성벽의 하단부 평지에 입지한 문화재와 연결된 지형적인 조건을 이루는 곳이다. 다. 문화재보호법 제20조․제58조 및 동법시행규칙 제18조의2의 규정에 의하면 지정문화재의 외곽경계로부터 500m 이내에는 문화재주변현상을 변경하는 행위에 대하여는 허가를 받도록 되어 있는 바, 신청지는 해당 문화재지정구역과 30m 떨어진 지점으로 문화재현상변경허가대상구역에 포함된다. 라. 청구인은 문화재구역이 현재 공원으로 조성되어 있는 구역에만 한정되어 있다고 인지하고 있으나, 문화재구역은 이보다 훨씬 넓어 청구인이 산으로 표현한 신청지역의 남쪽 경사부분 역시도 문화재 구역에 속한다. 마. 청구인이 주장하는 서부경남첨단지방산업단지 공사는, 도지정문화재의 외곽경계로부터 500m 이내의 지역에서 도지정문화재(보호물․보호구역을 포함한다)의 현상을 변경하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위를 하는 경우에는 도지사의 허가를 받도록 하고, 행정기관의 건설공사를 할 때에 그 건설공사에 대한 인․허가 등을 하기 전에 당해 건설공사의 시행이 문화재보존에 영향을 미치는지의 여부를 검토하도록 규정한 문화재보호법시행령 제43조의2(2000. 7. 10. 시행) 및 문화재보호법시행규칙 제18조의2(2000. 9. 1. 시행)의 규정이 시행되기 전인 1997. 2. 5. 산업입지및개발에관한법률 제7조에 의하여 사업지정승인을 얻고, 1999. 12. 29. 실시계획승인을 얻은 것으로서 문화재현상변경허가의 적용대상에서 제외되는 것이므로 청구인의 주장은 이유없다. 바. 위와 같이 이 건 처분은 법규정에 따라 적법하게 행한 것으로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이므로 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법・부당여부 가. 관계법령 문화재보호법 제20조, 제58조, 제74조 문화제보호법시행령 제43조의2 문화재보호법시행규칙 제18조의2 경상남도문화재보호조례 제25조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 도지정문화재현상변경허가신청서, 도지정문화재현상변경허가신청에 대한 회신, 문화재위원 현지회의 참석수당 지급건의, 문화재보존 영향여부 심의의견서, 문화재지정구역 및 신청지역 주변지적도, 서부경남첨단산업단지 지정 통보, 서부경남첨단지방산업단지 실시계획 승인 통보 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 청구인이 2001. 12. 26. 피청구인에게 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 761번지에 농가주택을 신축하기 위하여 경상남도지정문화재현상변경허가를 신청하였다. (나) 피청구인은 2002. 1. 10. 청구인에 대하여 신청지역은 해당 문화재보호구역과 너무 가깝고 ○○시의 남해안관광밸트사업의 일환으로 조성 계획중인 ‘선진리성․조명군총 성역화사업’의 계획구역 내에 포함되어 있어서, 설계도서와 같은 건물이 신청지역에 들어선다면 문화재 주변환경에 지장이 초래될 뿐만 아니라 추후 사업진행에도 차질이 예상된다는 이유로 이 건 처분을 하였으며, 청구인은 피청구인이 2002. 1. 10. 발송한 문서는 청구인에 대한 회신이 아니라 청구외 시원상의 신청에 대한 회신이었고, 청구인의 신청에 대한 회신문서는 청구인이 FAX로 요청하여 2002. 3. 25. 이를 수령하였다고 주장한다. (다) 피청구인은 1998. 11. 13. 경상남도 ○○시 ○○리 402번지 일원의 선진리성을 문화재자료 제274호로 지정하였다. (라) 피청구인이 제출한 문화재지정구역 및 신청지역 주변 지적도(1/1200)에 의하면 문화재지정구역인 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 765-1번지와 신청지역인 761번지는 30m 떨어져 있는 것으로 기재되어 있다. (마) 피청구인의 2002. 1. 2. 문화재위원 현지회의 참석수당 지급건의에 의하면 현지회의 기간은 ‘2002. 1. 3.(1일)’로, 지급선은 ‘박동백위원’으로, 현지회의 내용은 ‘사적 제119호 ◎◎ ●●동고분군 주변현상변경허가 현지조사 및 문화재자료 제274호 사천 선진리성 주변 현상변경허가 현지조사’로 각각 기재되어 있다. (바) 경남문화재위원인 청구외 박○○의 2002. 1. 3. 문화재보존 영향여부 심의의견서에 의하면 종합의견이 “신청지역은 해당 문화재와 30여 미터 인접한 곳으로 성 외곽지역 환호 등의 조사가 이루어지면 간격이 더 좁아질 가능성도 있고, 이 곳은 문화재정비계획이 있으며, 문화재경관에 미칠 영향이 있어 건축행위는 불가하다고 봄”으로 기재되어 있다. (사) 피청구인은 1997. 2. 5. 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리․○○리 및 ○○면 ○○리 일원의 1,471,470㎡를 서부경남 첨단산업단지로 지정하여 청구외 ▲▲공사에 통보하고, 1999. 12. 29. 위 지역에 대한 서부경남 첨단산업단지 조성사업 실시계획을 승인하고 이를 위 ▲▲공사에 통보하였다. (아) 청구외 ○○시장이 2001. 2. 26. 피청구인에게 제출한 남해안 관광밸트 개발사업(문화재부분)계획서에 의하면 사업명칭은 ‘선진리성 주변 공원화 조성 사업’으로, 위치는 ‘경상남도 ○○시 ○○면 선진리성 일원’으로, 면적은 ‘661,000㎡’로, 사업기간은 ‘2001년 - 2006년’으로 각각 기재되어 있다. (2) 문화재보호법 제20조, 제58조, 문화재보호법시행규칙 제18조의2 및 경상남도문화재보호조례 제25조의 규정을 종합하면, 도지정문화재의 외곽경계로부터 500m 이내의 지역에서 도지정문화재(보호물․보호구역을 포함한다)의 현상을 변경하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위를 하는 경우에는 도지사의 허가를 받도록 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 신청지는 문화재지정구역인 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 765-1번지와 30m 정도 떨어져 있어 도지정문화재현상변경의 허가대상지역에 해당되는 점, 신청지의 현장을 조사한 문화재위원의 “신청지역은 해당 문화재와 30여 미터 인접한 곳으로 성 외곽지역 환호 등의 조사가 이루어지면 간격이 더 좁아질 가능성도 있고, 이 곳은 문화재정비계획이 있으며, 문화재경관에 미칠 영향이 있어 건축행위는 불가하다”는 견해에 따라 피청구인이 이 건 처분을 한 점 등에 비추어볼 때, 이 건 처분이 특별히 사실관계를 오인하였거나 재량을 일탈하였다고 볼 만한 점은 인정되지 아니한다. 그렇다면, 신청지역은 해당 문화재보호구역과 너무 가깝고 ○○시의 남해안관광밸트사업의 일환으로 조성 계획중인 ‘선진리성․조명군총 성역화사업’의 계획구역 내에 포함되어 있어서, 설계도서와 같은 건물이 신청지역에 들어선다면 문화재 주변환경에 지장이 초래될 뿐만 아니라 추후 사업진행에도 차질이 예상된다는 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 피청구인이 문화재보호구역 500m 이내에 서부경남 첨단지방산업단지를 조성하고 있는 데 대하여는 문화재 주변환경을 훼손하거나 영향을 끼칠 우려가 있다고 하지 않고, 현재 청구인이 거주하고 있는 곳에서 약 100m 떨어진 거리에 있는 신청지에 농가주택 한 가구를 짓는다고 해서 주변환경을 훼손하거나 영향을 끼칠 수 있다고 하여 이 건 신청을 거부하는 것은 상식적으로 이해할 수 없다고 주장하나, 문화재보호법시행령 제43조의2의 규정이 2000. 7. 10. 신설되어 문화재의 외곽경계로부터 500m 이내에서 행정기관 등의 건설공사에 대한 인․허가 등을 할 경우에는 당해 건설공사의 시행이 문화재보존에 영향을 미치는지의 여부를 검토하도록 규정되었고, 문화재보호법시행규칙 제18조의2의 규정이 2000. 9. 1. 개정되어 도지정문화재의 외곽경계로부터 500m 이내의 지역에서 도지정문화재(보호물․보호구역을 포함한다)의 현상을 변경하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위를 하는 경우에는 도지사의 허가를 받도록 규정되었는 바, 위 산업단지는 위 규정의 시행 이전인 1997. 2. 5. 산업입지및개발에관한법률 제7조에 의하여 사업지정승인을 얻고, 1999. 12. 29. 실시계획승인을 얻은 것으로서 문화재현상변경허가의 적용대상이 아니라 할 것이므로 청구인의 위 주장은 이유없다 할 것이다. 또한, 설사 피청구인이 신청지와 유사한 지역에서 다른 신청에 대하여 문화재현상변경허가를 하였다고 하더라도 이를 이유로 이 건 신청도 반드시 허가를 하여야 하는 것은 아니라 할 것이므로 청구인의 위 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.