계약이전결정처분등취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2003. 11. 6. 청구인 해수어류양식수산업협동조합(이하 "청구인 조합"이라 한다)을 부실조합으로 결정함과 아울러 청구인 조합에게 경영개선명령을 내린 후 청구인 조합이 경영개선명령에 따라 2004. 6. 30.까지 다른 조합과 합병하지 아니하였다는 이유로 2004. 8. 17. 청구인 조합에 대하여 퇴직급여충당금 및 무형고정자산을 제외한 사업 부문 전부에 대한 계약의 이전을 명하고, 청구인 조합의 임원인 청구인 김○○ㆍ이○○ㆍ최△△ㆍ김△△ㆍ이△△ㆍ하○○ㆍ하○○ 및 황○○(이하 "김○○등"이라 한다)의 임원으로서의 직무의 정지를 명하며, 청구외 하△△을 청구인 조합의 임원의 직무를 대행하는 관리인으로 선임(이하 "이 건 처분들"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 수산업협동조합의구조개선에관한법률(이하 "법"이라 한다) 제10조제2항의 규정에 의한 계약이전결정처분을 기본처분으로 하여 그 후속처분으로 임원의 직무정지결정 및 관리인선임처분을 하였는 바, 법 제10조제4항의 규정에 의하면, 동조제2항의 규정에 의한 계약이전결정을 하는 때에는 이전되는 계약의 범위ㆍ조건 및 이전받는 조합을 정하여 미리 동의를 받아야 한다고 되어 있는데, 피청구인은 인수조합을 정하지도 아니한 상태에서 계약이전결정처분을 하였는 바, 피청구인의 계약이전결정처분은 법 제10조제4항의 규정을 위반한 것으로서 위법하다. 나. 피청구인은 청구인 조합이 2004. 6. 30.까지 다른 조합과 합병하지 아니하였다는 이유로 이 건 처분들을 하였는데, 청구인 조합은 합병명령을 이행하기 위하여 ○○해수어류양식수산업협동조합과 합병하려고 하였으나 2004. 2. 3. 조합원의 찬반투표에서 합병안이 부결되었고, △△수산업협동조합과 합병하려고 2004. 7. 30. 조합원의 찬반투표에서 합병안이 가결되었으나 2004. 7. 31. △△수산업협동조합의 조합원의 찬반투표에서 합병안이 부결되었는 바, 청구인 조합이 합병명령을 이행하기 위하여 최선의 노력을 다하였음에도 불구하고 합병이 이루어지지 못한 것은 청구인 조합과 그 임원들에게 책임을 물을 수 없는 사유에 의한 것이므로, 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 다. 청구인 조합의 임원인 김○○등은 그 직무수행과정에서 하자가 전혀 없었음에도 불구하고 단지 합병명령을 이행하지 못하였다는 이유만으로 직무정지처분을 받았는 바, 김○○등은 합병명령의 이행을 위하여 모든 노력을 다하였고, 합병이 이루어지지 못한 것은 김○○등의 귀책사유에 의한 것이 아니므로, 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 라. 계약이전결정은 청구인 조합의 존폐와 관련된 사항인 점, 계약이전결정으로 의하여 청구인 조합이 청산될 경우 청구인 조합의 조합원들의 생업기반에 치명적인 영향을 미치고 양식산업이 주된 경제활동기반인 통영 지역의 지역경제에 막대한 파장이 미칠 것인 점, 청구인 조합이 합병명령을 이행하기 위하여 최선의 노력을 다한 점 등을 고려할 때, 피청구인의 이 건 처분들은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (본안전 항변) 청구인의 청구취지 1은 다음과 같은 이유로 각하되어야 한다. 가. 청구취지 1은 피청구인이 청구인 조합에 대하여 한 처분의 취소를 구하는 것이데, 김○○등은 이미 직무정지처분을 받은 자들로서 청구인 조합을 대표할 권한이 없어 청구인 조합의 명의로 제기된 사항은 권한 없는 자에 의한 심판의 제기이므로 부적법하다. 나. 청구인은 피청구인이 청구인 조합에 대하여 계약이전결정처분을 하였다고 주장하나, 법 제10조제2항의 규정에 의한 계약이전결정이 행정처분으로서의 형식을 갖추려면 계약을 이전 받는 수산업협동조합이 지정되어야 하는데, 피청구인이 계약을 이전 받을 수산업협동조합을 지정하지 아니한 채 계약이전결정의 방침을 통고한 것은 나중에 계약이전을 행하겠다는 행정처분의 수행과정상의 중간적 결정에 지나지 아니한 것이고, 피청구인은 2004. 8. 17.자 통고서에서 계약이전결정이 계약이전처분이 아니라 계약이전의 준비를 위한 방침결정 및 업무지시임을 명확히 하였으나 청구인 조합이 오해할 소지가 있다고 판단하여 2004. 8. 24. 위 통고서가 행정처분이 아니라는 취지의 문서를 송부하였는 바, 2004. 8. 17.자의 계약이전결정통고는 행정심판의 대상이 되는 처분이 아니다. (본안에 대한 답변) 피청구인의 이 건 처분은 다음과 같은 이유로 적법ㆍ타당하므로, 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 가. 피청구인은 청구인 조합이 합병명령을 이행하지 아니한 사실이 분명하고, 청구인 조합의 부채가 자산을 현저히 초과함에 따라 자금사정의 악화로 예금 등의 지급이 어렵게 되어 예금자 등의 권익이나 신용질서를 해할 것이 명백하다는 점을 처분사유로 삼았던 것이고, 위 김○○등이 합병명령을 이행하지 아니한 점에 대하여 징계하는 차원에서 위 김○○등의 직무정지명령을 내린 것이 아니다. 나. 위 김○○등은 청구인 조합이 피청구인의 합병명령을 이행하기 위하여 모든 노력을 기울였다고 주장하나, 피청구인의 경영개선명령은 "2004. 6. 30.까지 합병하라"는 것이지 합병을 위한 노력만을 행하면 된다는 것이 아니고, 피청구인이 내린 경영개선조치는 합병을 전제로 한 것인데 합병을 행하지 아니한 이상 청구인 조합의 경영개선조치는 무의미한 것이나, 그나마 청구인 조합은 피청구인의 인력감축요구에 응하지 아니하고 출자금의 감자를 이행하지 아니하였고 피청구인과의 분쟁을 위하여 조합의 경비로 변호사를 선임하는 등 경영개선명령조차 제대로 이행하지 아니하였다. 다. 청구인들은 합병명령의 이행을 위하여 최선을 다하였으나 청구인들이 통제할 수 없는 합병 상대방 수협의 사정으로 합병이 이루어지지 아니하였다고 주장하나, 청구인들은 흡수합병을 준비한 수협이 제시하는 합병조건을 성실하게 검토하지 아니하면서 부당한 요구를 함으로써 상대 수협의 합병총회에서 합병안이 부결되도록 하였고, 청구인 조합의 임원들은 합병에 반대하고 독자생존을 주장하는 "합병반대비상대책위원회"라는 단체를 2003. 1. 13. 결성하여 합병반대비상대책위원회 소속인 청구인 김창오를 조합장으로 선출하였으며, 그 후 "해수수협발전추진위원회"를 구성하여 합병반대운동을 전개하고, 멍게수협과의 합병과정에서도 부당한 요구를 계속하는 등 청구인들은 합병명령의 이행을 위해서가 아니라 거부를 위하여 적극적으로 노력하였다. 라. 청구인들은 조합이 청산될 경우 조합원들의 생업기반에 치명적인 영향을 미친다고 주장하나, 청구인 조합은 조합원을 위한 경제사업이나 지도사업을 제대로 수행하지 못하고 있고, 정책자금을 취급할 수도 없어 조합원들은 수협중앙회의 점포를 이용할 수밖에 없어 청구인 조합은 이미 조합으로서의 기능을 상실한 상태이다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격 여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 헌법 제107조제3항 행정소송법 제8조제2항 민사소송법 제51조 및 제64조 민법 제59조제1항 행정심판법 제9조제1항 수산업협동조합법 제4조 수산업협동조합의구조개선에관한법률 제4조제1항 및 제10조제1항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 법인등기부등본, 부실조합결정 및 경영개선명령, 행정처분의 사전통지, 부실조합에 대한 행정처분통보, 경영개선명령이행계획서, 경영개선명령이행계획서 검토 승인, 경영개선명령이행실적, 출장복명서, 조합경영정상화를 위한 긴급간담회 개최, 조합원간담회 설명자료, 합병에 관한 기본협정서, 합병의결을 위한 조합원 찬반투표일정 통보, 합병찬반투표결과보고, 간담회 개최 예정통보, 합병추진독려, 합병계약서, 조합원 찬반투표 공고, 조합원투표록, 개표록, 투표록, 합병추진 협조 요청, 해수어류양식수협과의 적극적인 합병추진 협조, 멍게ㆍ해수어류수협 합병추진 결과보고, 해수어류양식수협의 계약이전결정처분을 위한 계약이전 인수권고, 행정처분에 대한 보충설명, 해수어류양식수협 경영진단보고서, 제11기 결산보고서, 해수어류양식수협의 유동성부족자금 지원원장, 2004년도 2/4분기 가결산보고서, 지급결의서, 인사명령, 부당업무처리 시정명령, 비정규칙 직원 채용의 건, 민원서류 이첩의 건, 탄원서, 건의서, 대차대조표, 기금관리위원회 의결서(2003년도 제2차 및 2004년도 제5차) 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구외 △△에서 2003. 4. 30. 작성한 청구인 조합의 경영진단보고서에 의하면, 청구인 조합이 제시한 대차대조표에서 실사한 결과를 반영한 후의 정산 대조표에서 자산총계는 1,156억9,557만원, 부채총계는 1,552억5,307만3,000원, 자본총계는 -395억5,750만3,000원으로 되어 있다. (나) 피청구인은 2003. 11. 6. 청구인 조합을 부실조합으로 결정하고, 다음과 같은 경영개선을 명령하며, 경영개선명령에 따른 이행계획을 2003. 12. 5.까지 제출할 것을 지시하였다. - 경영개선명령의 내용 - 2004. 6. 30.까지 다음 사항에 관한 경영개선을 실시하고 다른 조합과 합병할 것 1) 재무건전성 제고 노력 : 부실자산의 정리ㆍ경비절감 등 조합의 재무건전성 제고를 위한 계획을 수립하고 필요한 조치를 취하여야 한다. 2) 인력감축 등 : 2002년말 인원을 기준으로 2003년말까지 15%의 인력을 감축하고, 2003. 11. 6.부터 직원의 승진ㆍ신규채용 및 보수인상을 금지한다. 3) 상호금융점포 폐쇄 : 2002년말 기준으로 2004년 6월말까지 상호금융점포의 25%를 폐쇄하고, 상호금융단일사업장으로 3년 이상 적자 또는 예탁금 70억 미만의 점포는 폐쇄한다. 4) 조합원의 출자금 감액 : 조합의 부실에 때한 손실분담차원에서 2002년말을 기준으로 총출자금의 20%를 일괄 감액하되, 자체적으로 추가 감액할 수 있다. 5) 인수조합의 요청에 따른 조치 : 합병추진과정에서 인수조합이 요청하고 상호금융예금자보호기금 관리기관(○○중앙회)이 타당하다고 인정하는 경우 조직 및 인력을 추가 감축하여야 한다. (다) 청구인 조합의 조합장이 2003. 11. 28. 청구외 ○○중앙회장에게 보낸 경영개선명령 이행계획서에 의하면, 인력을 6명 감축하고, 상호금융점포중 ○○지점을 2003. 12. 13.까지 폐쇄하며, 출자금은 2002년말 기준으로 3억3,200만원을 감자하고, ○○해수어류양식수산업협동조합과 2003. 11. 22. 협의를 실시하고 2004. 2. 1.부터 2004. 2. 14.까지 합병을 의결하며 2004. 6. 1. 흡수합병의 방식으로 합병등기를 하는 것으로 되어 있다. (라) 청구인 조합의 조합장은 2003. 11. 28. 조합경영정상화를 위한 긴급 간담회의 개최를 조합원에게 통보하였고, 2003. 12. 5. 조합원 간담회를 개최하였다. (마) 청구인 조합의 2004. 2. 4.자 합병찬반투표결과 보고에 의하면, 2004. 2. 3. 합병에 관한 조합원 찬반투표를 실시하였는데 총투표자수 219명 가운데 107명이 찬성하고 112명이 반대하였고, 조합의 합병을 반대하는 조합원이 투표장 입구를 봉쇄하고 투표인에게 조합의 문서 및 설명자료가 모두 거짓이라고 설명하여 반대표로 유인하였다고 되어 있다. (바) 피청구인은 2004. 6. 25. 청구인 조합이 피청구인의 합병방침에 부응하기 위하여 합병을 위한 모든 노력을 하고 있는 것으로 알고 있고, 최근에는 △△수산업협동조합과도 합병을 위한 구체적인 협의를 진행하고 있은 것으로 파악하고 있으며, 청구인 조합이 △△수산업협동조합과 2004. 6. 30.까지 가시적인 합병절차를 이행하고 그 결과를 피청구인에게 신속히 보고하되, 만일 이러한 절차가 진행되지 아니할 경우에는 관련법에 따라 추가적인 행정조치를 취하겠다는 취지의 문서를 청구인 조합에 통지하였다. (사) 청구인 조합은 2004. 7. 9. △△수산업협동조합과 합병계약을 체결하여 2004. 7. 30. 조합원 찬ㆍ반 투표를 실시한 결과 찬성 194명, 반대 10명, 무효 100명으로 합병안이 가결되었으나, △△수산업협동조합은 2004. 7. 31. 조합원 찬ㆍ반 투표를 실시한 결과 찬성 51명, 반대 126명으로 합병안이 부결되었다. (아) 청구외 수산업협동조합중앙회의 2004. 8. 2.자 멍게ㆍ해수어류수협 합병추진 결과보고서에 의하면, △△수산업협동조합의 조합원이 합병안을 부결시킨 원인은 업종간 이질감, 가두리 어류양식업계에 대한 피해의식, 해수어류수산업협동조합 조합원의 성실한 조합이용태도에 대한 불신, 해수어류수산업협동조합 집행부에 대한 불신, △△수산업협동조합 집행부의 소극적 태도 등이 있지만 종합적으로 보아 △△수산업협동조합 조합원은 두 조합의 합병 자체를 반대했다기보다 합병추진 과정에서 나타난 해수어류수산업협동조합 집행부의 불성실한 태도 등에 민감하게 반응하여 그 정서적 반감을 합병부결의 형태로 표출한 것으로 판단된다고 되어 있다. (자) 청구인 조합의 2004년도 2/4분기 가결산보고서에 의하면, 청구인 조합의 결합대차대조표상 자본계는 -413억4,753만4,000원, 결합손익계산서상 당기순손실이 15억9,898만7,000원인 것으로 되어 있다. (차) 청구인 조합의 조합장은 2004. 4. 6. 청구외 이□□를 2급 지도총무과장으로 복직하게 하였고, 피청구인은 2004. 4. 14. 2003년 감사결과 위법사실이 있어 면직처리한 위 이□□를 청구인 조합이 복직시켰다는 이유로 이의 시정을 명령하였으며, 청구인 조합의 조합장은 2004. 8. 4. 위 이□□를 비정규직으로 채용하였다. (카) 청구인 조합은 2004. 8. 11. 조합 독자 회생을 위한 변호사 선임비로 법무법인○○법률에 2,000만원을 지급하였고, 2004. 8. 18. 변호사 선임비에 따른 부가가치세로 200만원을, 2004. 9. 3. 변호사 선임비에 따른 인지대로 20만5,000원을 각각 추가로 지급하였다. (타) 청구인 조합의 유동성부족자금 지원현황에 의하면, 상호금융예금자보호기금에서 단기경영개선자금으로 청구인 조합에 지원한 자금의 2004. 8. 20.자 잔액은 168억2,800만원인 것으로 되어 있다. (파) 피청구인은 2004. 7. 2. 청구인 조합의 조합장에게 임원의 직무정지처분, 계약이전처분, 사업의 정지처분 및 설립인가취소처분의 내용을 통지하니 의견을 제출하여 달라는 취지의 처분사전통지서를 통보하였다. (하) 피청구인은 2004. 8. 17. 청구인 조합이 피청구인의 합병명령을 이행하지 아니하였고, 조합의 부채가 자산을 현저히 초과하여 자금사정의 악화로 예금 등 채권의 지급이나 차입금의 상환이 어렵게 되어 예금자 등의 권익이나 신용질서를 해할 것이 명백한 것으로 판단된다는 이유로 청구인 조합에 대하여 계약이전결정을 통고하고 김○○등의 임원으로서의 직무의 정지를 명하며 청구외 하△△을 청구인 조합의 임원의 직무를 대행하는 관리인으로 선임하였다. (2) 먼저, 청구인 조합의 행정심판 적격 여부를 살핀다. 수산업협동조합법 제4조의 규정에 의하면, 수산업협동조합은 법인으로 한다고 되어 있고, 행정심판법에서는 법인의 행정심판청구방법에 관하여 규정하고 있지 아니하나, 헌법 제107조제3항 후단의 규정에 의하면 행정심판의 절차는 사법절차가 준용되도록 하고 있고, 행정소송법 제8조제2항의 규정에 의하면 행정소송에 관하여 행정소송법에 특별한 규정이 없는 사항에 대하여는 민사소송법의 규정을 준용하도록 되어 있으며, 민사소송법 제51조의 규정에 의하면 당사자능력, 소송능력, 소송무능력자의 법정대리와 소송행위에 필요한 권한의 수여는 민사소송법에 특별한 규정이 없으면 민법에 따르도록 되어 있고, 민사소송법 제64조의 규정에 의하면 법인의 대표자에게는 민사소송법 가운데 법정대리와 법정대리인에 관한 규정을 준용하도록 하고 있으며, 민법 제59조제1항의 규정에 의하면 이사는 법인의 사무에 관하여 각자 법인을 대표한다고 되어 있는 바, 위 규정을 종합하면 법인의 행정심판청구는 법인의 대표자가 행하여야 할 것이고, 이는 대표자의 자격을 서면으로 소명하도록 하고 있는 행정심판법 제15조의 규정이 기본적으로 전제하고 있는 바라 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 2004. 8. 17. 청구인 조합의 임원인 청구인 김○○등의 직무정지를 명한 사실이 분명하고, 위 김○○등은 이 건 행정심판청구를 통하여 직무정지처분의 유효ㆍ무효에 관하여는 다투지 아니하고 다만 직무정지처분의 위법ㆍ부당을 다투어 그 취소를 구하고 있어 직무정지처분은 피청구인의 직권 또는 행정심판재결에 의하여 취소되기 전에는 유효하다 할 것이므로, 위 김창오등은 이 건 심판청구를 제기할 당시에는 이미 직무정지중에 있는 사람으로서 청구인 조합을 대표할 수 있는 이사의 직무를 수행할 수 없는 이상 청구인 조합을 대표하여 행정심판을 제기할 수는 없다 할 것이므로, 청구인 조합의 이 건 행정심판청구는 부적법한 것이라 할 것이다. 다음으로, 위 김○○등의 청구취지 1의 행정심판 적격 여부를 살핀다. 행정심판법 제9조제1항의 규정에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있으나, 위 김○○ 등은 청구취지 1에서 특정하고 있는 처분(조합에 대한 계약이전결정통고 및 관리인선임처분)의 상대방도 아니고, 계약이전결정통고가 취소 또는 변경되어도 조합과 예금자 사이의 법률관계가 변경될 뿐이고 위 김○○등의 법률상 이익에는 아무런 변동도 없으며, 조합에 대한 관리인선임처분이 취소 또는 변경되더라도 피청구인이 새로운 관리인을 선임하는 등의 조치를 취하여야 할 뿐 위 김○○등에 대한 직무정지가 자동적으로 해제되는 것도 아닌 만큼 위 김○○등의 법률상 이익에 어떠한 변동이 있다고 할 수 없다 할 것이고, 달리 위 김○○등의 법률상 이익을 인정할 만한 객관적인 자료도 없으므로, 위 김○○등의 청구취지 1의 행정심판청구는 부적법하다 할 것이다. 끝으로, 위 김○○등의 청구취지 2에 관하여 살핀다. 법 제4조제1항의 규정에 의하면, 해양수산부장관은 부실조합등이나 그 임원에 대하여 출자금의 감소, 자기자본의 증대, 보유자산의 처분 또는 점포ㆍ조직의 축소, 합병 등을 권고ㆍ요구 또는 명령하거나 그 이행계획을 제출할 것을 명하도록 되어 있고, 법 제10조제1항의 규정에 의하면, 해양수산부장관은 조합이 제4조제1항의 규정에 의한 요구 또는 명령을 위반하거나 이를 이행하지 아니한 때에는 기금관리위원회의 의견을 들어 당해 조합의 임원의 직무정지를 명하고 그 임원의 직무를 대행할 관리인을 선임할 수 있도록 되어 있는 바, 위 김○○등은 청구인 조합이 다른 조합과 합병할 수 있도록 최선을 다하였지만 위 김○○등이 어쩔 수 없는 사유로 말미암아 다른 조합과 합병이 이루어지지 아니하였다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 부실조합인 청구인 조합에 대하여 합병을 명하였으나 청구인 조합이 합병을 이행하지 아니한 사실이 분명하고, 청구인 조합의 조합원이 청구외 ○○해수어류양식수산업협동조합과 합병을 부결한 사실, 청구외 수산업협동조합중앙회에서 2004. 8. 2. 청구인 조합과 △△수산업협동조합의 합병추진결과에 관하여 조사한 바에 의하면 △△수산업협동조합의 조합원이 두 조합의 합병 자체를 반대했다기보다 합병추진 과정에서 나타난 해수어류수산업협동조합 집행부의 불성실한 태도 등에 민감하게 반응하여 그 정서적 반감을 합병부결의 형태로 표출한 것으로 판단된다고 되어 있는 사실 등에 비추어 볼 때, 청구인 조합의 임원인 위 김○○등이 조합의 합병을 위하여 최선을 다하였다는 것을 인정하기는 어렵다 할 것이고, 설사 위 김○○등이 조합의 합병을 위하여 최선을 다하였다고 하더라도 청구인 조합이 피청구인이 지정한 기간까지 합병명령을 이행하지 아니한 사실이 분명한 이상 그러한 사실에 터잡아 행한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구 중 청구취지 1.은 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 각하하기로 하고, 청구취지 2.는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 각각 주문과 같이 의결한다.