계약이행보증금 세입조치 및 부정당업자제재처분 취소등 청구

1. 사건개요 피청구인은 2013. 8. 28. 청구인과 ○○지구 ○,○단지 아파트건설 주차관제장치 2대를 납품받고 160,215,000원을 지급하기로 하는 계약을 체결하였고, 다시 2013. 12. 24. ○○○지구 ○단지 아파트 건설공사 주차관제장치 1대를 납품받고 131,065,000원을 지급하기로 하는 계약(이하 ‘이 사건 각 계약’이라 한다)을 체결하였으나, 청구인이 납품 기일 및 물량을 지키지 않음에 따라 2014. 4. 22. 및 2014. 4. 24. 청구인에 대하여 이 사건 각 계약에 대한 해지 및 부정당업자 제재처분 예정 통보를 하고, 2014. 5. 16. 5개월(2014. 5. 20.~2014. 10. 19.)의 부정당업자 제재처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 「국가계약법」, 「지방자치단체 입찰 및 계약집행기준」(이하 ‘계약집행기준’이라 한다)에 따라 선금을 지급하여야 할 의무가 있음에도 이를 계속 이행하지 않으면서, 분할납품을 하여 기성금을 수령해 가라고 하는 등으로 선금지급의무를 회피하였다. 청구인의 이 사건 각 계약은 선금이 지급되지 않고서는 제작에 착수하는 것이 불가능하고 피청구인 또한 이러한 사실에 대하여 인식하고 있음에도 선금 지급을 거절하여 결국 납기일에 맞추어 납품하는 것이 어려워진 것인바, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 피청구인 스스로 관련 법령을 위반한 결과에 대한 책임을 청구인에게 전가하는 것으로서 위법·부당한 처분이다. 나. 피청구인의 계약 해지는 명백히 발주기관의 불가피한 사정으로 인한 계약 해지이므로, 피청구인은 계약집행기준에 따라 계약상대자인 청구인에게 계약보증금을 반환해야 하며, 청구인이 투입한 인력, 재료 및 철수비용 등을 손실보상으로 지급해야 한다. 3. 피청구인 주장 입찰에 참여하여 물품의 제조 및 납품을 하는 것은 기본적으로 자체자금을 가지고 하여야 하는 것이고, 피청구인의 경우 「지방공기업법」제64조의2 제3항, 같은 법 시행령 제57조의4 제1항, 같은 법 시행규칙 제23조의3에 따라「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘지방계약법’이라 한다) 시행령 및 시행규칙의 일부 조항만이 준용되는바, 가사 지방계약법 제18조가 피청구인에게 적용되더라도 제18조 제1항의 해석상 계약의 대가 지급에 있어 후불 지급이 원칙이므로 피청구인에게는 선금을 지급하여야 할 법령상 의무가 존재하지 않는다. 결과적으로 피청구인이 청구인에게 선금을 지급하지 아니한 것에 어떠한 위법도 존재하지 않으므로, 청구인의 계약 불이행 통보에 따라 청구인에 대하여 계약 해지 및 부정당업자제재 통보를 한 것은 적법하다. 4. 관계법령 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제18조 제1항, 제31조 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제54조, 제92조 제1항 제6호 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」 제76조 제1항 별표2의 8의 가 「지방공기업법」 제64조의2 제3항 「지방공기업법」 시행령 제57조의4 제1항 「지방공기업법」 시행규칙 제23조의3 「지방자치단체 입찰 및 계약집행기준(안전행정부 예규 제34호, 2013. 11. 20.)」 제6장 제1절 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 상호를 ‘주식회사 ○○○○○’으로, 소재지를 ‘서울 ○○구 ○○○○○○단지(○○○○단지) ○○○길 ○00’으로 하고 있으며 차량주차관제시스템 생산업 등을 하는 회사이다. 나. 피청구인은 2013. 8. 28.과 2013. 12. 24.에 청구인과 이 사건 각 계약을 각각 체결(계약기간 : 2013. 8. 28.~ 2014. 5. 24., 2013. 12. 24. ~ 2014. 5. 28.)하였다. 다. 계약체결 이후 청구인은 피청구인에 대하여 계약이행을 위한 선금 지급을 요청하여 왔고, 이에 피청구인은 2014. 4. 18. 청구인의 2014. 4. 15.자 선금 지급요청 민원 제기에 대하여 선금 지급의무가 없으므로 선금 지급은 불가하다는 취지의 민원회신을 하였으다. 라. 2014. 4. 22. 및 2014. 4. 24. 청구인의 책임 있는 사유로 인하여 이 사건 각 계약을 해지한다는 의사표시와 부정당업자제재처분에 대한 예고를 통보하고, 피청구인은 2014. 5. 16. 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 심판청구 중 계약이행보증금 세입조치 취소 청구 및 손실보상 이행 청구의 행정심판 적격 여부 가. 「행정심판법」제3조 제1항에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다고 규정되어 있고, 같은 법 제5조는 행정심판의 종류로 취소심판, 무효등확인심판, 의무이행심판이 있다고 정하고 있다. 나. 이 사건 계약이행보증금 세입조치 취소 청구 및 손실보상 이행 청구에 관하여 본다. (가) 살피건대, 이 사건 계약이행보증금 세입조치 취소 청구와 관련하여,「행정심판법」 제3조 제1항의 규정에 의하면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다고 되어 있고, 여기서 “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하는바, ‘지방계약법‘에 의한 계약은 지방공사가 공권력 행사의 주체로서가 아니고 계약의 일방 당사자로서 상대방과 동일한 지위에서 체결하는 사법상의 계약이라고 할 것이고, 피청구인의 계약보증금 등의 귀속조치는 지방공사가 단순히 사법상 재산권의 주체로서 행하는 것일 뿐 공권력을 행사하는 것이라거나 공권력작용과 일체성을 가지는 것이 아니어서 이를 위 규정에 의한 “처분”으로 볼 수 없다 할 것이므로, 이 사건 계약이행보증금 세입조치 취소 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기한 부적법한 심판청구라 할 것이다. (나) 나아가 이 사건 손실보상 이행 청구와 관련하여, 마찬가지로 「행정심판법」 제3조 제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위가 있는 경우에만 행정심판을 청구할 수 있으며, 행정심판이 아닌 다른 불복방법 예를 들면 민사소송이나 행정소송법상 당사자소송이 별도로 마련되어 있다면 행정심판을 청구할 수 없고 이에 따른 구제방법에 의하여야 할 것이다. 청구인이 손실보상을 요구하는 인건비, 재료비 및 철수비용 등은 청구인이 사법상의 계약 이행을 위해 지출한 비용이므로, 이에 대한 청구권이 발생한다고 보았을 때 이는 일종의 사법상의 권리이고, 그 청구를 하려는 자는 사업시행자를 상대로 민사상 손해배상 지급청구를 하여야 할 것이다. 가사, 이 사건 계약은 공익적 사업수행을 위한 것으로서 공법상 법률관계이므로 행정쟁송으로 다툴 수 있다는 청구인의 주장을 인정한다고 할지라도 손실보상청구는 당사자소송에 의하여야 할 것인바, 이 경우 행정심판을 거치지 않고 바로 행정소송을 제기하여야 하며, 이를 어기고 행정심판을 청구한 경우에는 「행정심판법」 제5조 상 행정심판의 종류에 해당하지 않는 부적법한 청구이다. 결론적으로 청구인의 이 사건 손실보상 이행 청구 또한 마찬가지로 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 심판청구라 할 것이다. 7. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 「지방공기업법」 제64조의2 제3항 및 제6항, 같은 법 시행령 제57조의4 제1항의 규정에 의하면, 공사가 계약을 체결하려는 경우 공정한 경쟁 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대하여는 2년 이내의 범위에서 입찰참가자격을 제한할 수 있고, 법 제64조의2 제5항에 따른 회계처리, 계약의 기준 및 절차와 입찰참가자격의 제한 등에 관하여는 그 성질에 반하지 아니하는 범위에서 지방계약법 시행령 제2조, 제6조, 제6조의2, 제7조부터 제42조까지, 제42조의2부터 제42조의4까지, 제43조부터 제49조까지, 제51조, 제52조, 제54조부터 제56조까지, 제64조, 제66조부터 제71조까지, 제71조의2, 제71조의3, 제72조부터 제78조까지, 제78조의2, 제80조부터 제89조까지, 제89조의2, 제90조부터 제97조까지, 제97조의2, 제98조, 제98조의2, 제99조, 제100조, 제100조의2, 제101조 및 제103조를 준용하며, 이 경우 "지방자치단체"는 "공사"로, "회계관계공무원"은 "회계관계담당자"로, "소속공무원"은 "소속직원"으로, "지방자치단체의 장"은 "공사의 사장"으로, "공무원"은 "직원"으로, "관계 공무원"은 "관계 직원"으로 본다고 되어 있다. 또한, 지방계약법 제31조 제1항, 같은 법 시행령 제92조 제1항 제6호, 같은 법 시행규칙 제76조 제1항 별표2와 같은 조 제4항 및 제5항은 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해할 염려가 있거나 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에 대하여는 법 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거쳐 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 하는데 ‘정당한 이유 없이 계약을 체결하지 아니한 자 또는 계약을 체결한 후 계약이행을 하지 아니한 자’에 대해서는 계약심의위원회의 심의를 거치지 아니하고 ‘5개월 이상 7개월 미만’의 입찰 참가자격 제한을 할 수 있으며, 그 위반 정도가 경미하거나 그 밖에 정상을 참작할 특별한 사유가 있을 때에는 그 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있되, 경감기간은 6개월을 초과할 수 없고 이 경우 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다고 규정하고 있다. 한편, 지방계약법 제18조 제1항은 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사·물품·용역, 그 밖에 재정지출의 부담이 되는 계약에서는 검사한 후 또는 검사조서를 작성한 후에 그 대가를 지급하여야 하고, 다만 「지방재정법」에 따라 선금급(先金給)을 지급하거나 국제관례 등 부득이한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다고 정하고 있다. 계약집행기준 제6장 제1절 1.에 의하면, 선금·대가 지급의 요령은 지방계약법 제18조, 동법 시행령 제67조 및 「지방재정법 시행령」 제96조에 따라 지방자치단체에서 선금과 대가를 지급함에 있어 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다고 되어 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. (가) 위 인정사실 및 제출된 기록에 의하면, 청구인은 피청구인에게 선금을 지급하지 않는 한 계약 내용대로 납품하기가 불가능하다는 것을 지속적으로 주장하였음이 인정되는바, 이는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제92조 제1항 제6호에서 규정하고 있는 ‘정당한 이유 없이 계약을 체결하지 아니한 자 또는 계약을 체결한 후 계약이행을 하지 아니한 자’에 해당되므로, 이러한 법 위반 사실에 대하여 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 할 수 없다. (나) 청구인은, 피청구인이 일방적으로 선금지급을 거절하였기에 정상적인 납품이행이 불가능해졌음에도, 피청구인이 청구인의 귀책사유로 계약이행이 불가능해졌다는 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다고 주장하는바 이에 관하여 살펴본다. 지방계약법 제18조 제1항에 의하면 지방공사는 공사·물품·용역, 그 밖에 재정지출의 부담이 되는 계약에서는 검사한 후 또는 검사조서를 작성한 후에 그 대가를 지급하여야 하고, 다만 「지방재정법」에 따라 선금급을 지급하거나 국제관례 등 부득이한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다고 하여 달리 지방공사에게 선금지급의무가 있다고 규정하지 않고 있고, 「지방재정법」은 피청구인과 같은 지방공사를 그 적용대상으로 하고 있지 않은바, 피청구인이 청구인에게 선금을 지급하여야 할 법령상 의무가 있다고 볼 수 없다. 계약집행기준 제6장 제1절 1. 상으로도 계약집행기준 제6장의 선금·대가 지급과 관련된 사항들은 지방계약법 제18조, 동법 시행령 제67조 및 「지방재정법 시행령」제96조에 따라 지방공사가 선금을 지급하여야 하는 예외적인 경우에만 적용되는 것으로 보인다. 결론적으로 청구인은 선금지급이 이루어지지 않아 계약이행에 차질을 빚게 된 것이라 주장하나 피청구인에게는 선금을 지급해야 할 의무가 없었고, 따라서 피청구인이 아닌 청구인의 귀책사유로 인하여 이 사건 계약의 이행이 어려워진바, 그에 기하여 피청구인이 한 이 사건 처분이 부당하다고 볼 수 없으며, 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다. 8. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구 가운데 계약이행보증금 세입조치 취소 청구 및 손실보상 이행 청구 부분은 심판요건을 결한 부적법한 심판청구이므로 이를 각하하고, 나머지 청구는 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.