고속형 시외버스운송사업 사업계획변경 인가처분 무효확인청구

1. 사건개요 가. 참가인은 2015년 9월 피청구인에게 여객자동차운송사업계획 변경(노선분할)인가를 신청하였고, 이에 피청구인은 2016. 3. 2. 참가인에게 <“동서울TR - ○○휴게소(중간정차) - ○○터미널(중간정차) - ○○고속TR” 노선(10회)>을 <같은 노선(6회) 및 “동서울TR - ○○휴게소(중간정차) - ○○고속터미널(중간정차) - ○○TR”(4회)>로 변경하는 취지의 사업계획변경 인가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 나. 참가인은 2016년 6월 피청구인에게 여객자동차운송사업계획 변경(직행전환)인가를 신청하였고, 이에 피청구인은 2016. 9. 13. 참가인에게 위 <“동서울TR - ○○휴게소(중간정차) - ○○터미널(중간정차) - ○○고속TR”(6회) 및 “동서울TR - ○○휴게소(중간정차) - ○○고속터미널(중간정차) - ○○TR”(4회) 노선>을 <“동서울TR - ○○휴게소(중간정차) - ○○터미널(중간정차) - ○○고속터미널(중간정차) - ○○TR”(10회)>로 변경하는 취지의 사업계획변경 인가(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 경상남도 각 지역과 서울, 대전, 대구 사이를 운행하는 시외버스운송업체이고, 참가인은 동서울-○○, 동서울-○○ 등 노선을 운행하는 경업관계의 사업자이므로, 이 사건 처분 등의 무효확인과 취소를 구할 법률상 이익이 있다. 나. 이 사건 처분에 대한 주장 1) ○○에는 「여객자동차 운수사업법」(이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제36조의 터미널이 없음에도 참가인은 “○○TR”이라는 가공의 명칭을 기재하여 「여객자동차운수사업 인·면허업무처리요령」(이하 ‘인·면허요령’이라 한다) 제8조제1항제6호의 규정을 면피하고자 하였으며, 이 사건 처분은 인·면허요령 제2조의 분할연장에 해당되는데 참가인은 노선분할로 사업계획변경 신청하여 관계기관을 눈속임하였다. 2) 피청구인은 여객자동차법 시행규칙 제31조, 제26조에 따른 수송시설 확인의무를 해태하였다. 3) 피청구인은 이 사건 처분 시 ‘관할관청으로부터 수송시설 확인받은 후 운송 개시할 것’이라는 조건을 붙였는데, 참가인은 ○○에 터미널이 없어 확인받을 수 없음에도 절차를 무시한 채 운행을 강행하려 하고 있다. 다. 이 사건 통지에 대한 주장 1) 상반기 사업계획변경인가 신청서는 3월 31일까지 제출하여야 하므로, 참가인은 2016. 3. 2. 사업계획변경인가(이 사건 처분)을 받은 후 불과 1개월도 채 안되어서 재차 사업계획변경인가신청을 한 것인바, 이 사건 통지는 피청구인이 속전속결로 특혜성 처분을 한 것이다. 한편, 이 사건 통지는 이 사건 처분의 하자를 승계하였다. 2) 이 사건 통지와 관련하여 참가인이 신청한 사업계획변경 신청의 내용은 인·면허요령 제2조의 “연장”에 해당되는데, 참가인은 사업계획변경 신청 시 “형태전환 및 노선통합”으로 기재하여 관계기관을 눈속임하고자 하였다. 3) 종래 ○○에서 서울남부행 노선은 12회에 불과하였는데, 동서울행 10회가 새로 신설되면 공급이 과다하여 기존 서울남부행 버스노선조차 영업성을 상실할 수 밖에 없으므로, 청구인의 이익침해가 극심하다 할 것이다. 4) 피청구인은 형태전환 동의를 해줌으로서 이 사건 통지가 노선이 시외직행형의 성질을 가진 것으로 인정하였는데, 대법원 2010. 11. 11. 선고 2010두○○○○ 판결에 비추어 보면 명목상 노선통합 처분을 한 것은 관할 시·도지사의 권한인 시외직행형의 노선통합 처분을 한 것으로 권한 없는 자의 처분임이 명백하다. 한편, 이 사건 통지는 인·면허요령 제7조제5호에 위반되어 무효이다. 3. 피청구인 및 참가인 주장 가. 청구인의 노선과 참가인의 노선은 일부 구간이 동일하거나 겹치는 부분이 없고, 이 사건 처분 등은 수송력의 공급을 늘리는 증회나 증차가 아니라 노선의 운행횟수를 분할하여 연장하거나 기존 노선을 통합하는 내용이기 때문에 위 처분으로 인하여 청구인에게 어떠한 불이익이 있다고 인정할만한 증거가 없다. 나. 여객자동차법 시행규칙 제32조제2항제4호 및 인·면허요령 제8조제1항제4호에 따르면, 청구인 노선의 기점인 “서울(남부)”와 참가인 노선의 기점인 “서울(동서울)”은 10km 이상(16km) 떨어져 있으므로, 청구인과 참가인은 경업관계로 볼 수 없다. 다. 이 사건 통지는 관할관청인 경기도지사에게 인가신청을 할 수 있도록 동의한 것에 불과하여 처분으로 볼 수 없다. 라. 피청구인이 이 사건 처분 등을 하면서 관련 운송사업자는 물론 관계 시·도지사에게 공문을 발송하였고, 이를 인지한 청구인이 참가인의 운송을 방해하였는바, 청구인은 이 사건 처분 당시 그 처분의 존재를 알았다고 할 것이어서, 그로부터 90일을 경과하여 제기된 이 사건 예비적 심판청구는 심판청구기간이 도과되어 부적법하다. 마. 인·면허요령 제8조제1항은 노선 신설의 경우에 적용되는 것이고, 동 규정은 임의규정이므로 노선의 기점 또는 종점이 터미널이 아니라 정류소라고 하여도 당연히 인가처분을 할 수 없는 것은 아니다. 한편, 여객자동차법 시행규칙 제8조제6항에 따르면, 경상남도지사의 면허를 받은 다른 사업자가 사용하는 ○○정류소를 참가인이 사용하는 것은 법령상 아무런 문제가 없다. 바. 여객자동차법 시행규칙 제31조제2항의 수송시설의 확인 등의 절차는 사업계획변경인가와 동시에 또는 인가한 후에 이루어지는 절차이므로 그 이행여부가 이 사건 처분 등의 적법성에 영향을 미칠 수 없을 뿐만 아니라, 특히 수송시설 등의 확인절차는 ‘자동차대수를 늘리는 경우’에 필요한 절차이므로 그와 무관하게 해당 노선을 분할연장 또는 통합하는 이 사건 처분 등의 경우에는 적용되지 않는다. 사. 참가인은 분할연장이 분할의 범위에 속한다고 보아 관례대로 분할로 기재하여 신청한 것일 뿐, 행정관청을 속일 목적으로 고의로 분할로 기재한 것이 아니다. 또한 사업계획변경 내용의 적법 여부는 그 신청서 및 처분서에 기재된 표현이 아니라 변경사항의 실질적인 내용에 따라 판단하는 것이다. 아. 이 사건 통지의 “운행형태의 통합”과 “운행형태의 전환”은 그 성격이 서로 다르기 때문에 여객자동차법 제10조제3항 및 같은 법 시행규칙 제32조제3항의 제한사유에 해당하지 않는 한 동시에 또는 연달아 신청하는 것도 가능하다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조, 제27조 여객자동차 운수사업법 제3조, 제5조제1항제1호, 제10조, 제36조제1항, 제75조제1항 여객자동차 운수사업법 시행령 제3조제1호, 제37조제1항제6호 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제8조제5항, 제31조, 제32조 여객자동차운수사업 인·면허업무처리요령(국토교통부훈령 제808호) 제7조제5호, 제8조제1항 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 고속형 시외버스운송사업 사업계획변경 인가서, ○○-동서울 영업중단 협조요청서, 여객자동차운송사업계획 변경 인가신청서, 동 인가서, 2015년도 시외버스 운행계통 배부 등 각 사본의 기재내용에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인은 “서울(남부) - (○○, ○○○○고속도), ○○, (고속도), (○○IC), (○○대교), ○○, - ○○” 노선을 운행하고 있는 자이다. 나. 참가인은 2015년 9월 피청구인에게 여객자동차법 제10조 및 같은 법 시행규칙 제31조에 따라 여객자동차운송사업계획 변경(노선분할)인가를 신청하였고, 이에 대하여 피청구인은 2016. 3. 2. 참가인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다음 - □ 변경 전 - 기점 : 동서울 - 운행경로 : 동서울TR - 올림픽대로 - ○○IC - ○○고속도- ○○JC - ○○고속도 - ○○JC - ○○내륙고속도 - ○○휴게소(중간정차) - ○○IC - ○○터미널(중간정차) - ○○IC - ○○고속도 - ○○IC - ○○고속TR - 종점 : ○○ - 거리(km) : 348.9 - 운행대수(횟수) : 일반 1(2), 우등 5(8), 계 6(10) □ 변경 후 ○ 기점 : 동서울 - 운행경로 : 동서울TR - 올림픽대로 - ○○IC - ○○고속도- ○○JC - ○○고속도 - ○○JC - ○○○○고속도 - ○○휴게소(중간정차) - ○○IC - ○○터미널(중간정차) - ○○IC - ○○고속도 - ○○IC - ○○고속TR - 종점 : ○○ - 거리(km) : 348.9 - 운행대수(횟수) : 일반 1(2), 우등 2(4), 계 3(6) ○ 기점 : 동서울 - 운행경로 : 동서울TR - 올림픽대로 - ○○IC - ○○고속도- ○○JC - ○○고속도 - ○○JC - ○○○○고속도 - ○○휴게소(중간정차) - ○○JC - ○○고속도 - ○○IC - ○○고속터미널(중간정차) - ○○TR - 종점 : ○○ - 거리(km) : 362.7 - 운행대수(횟수) : 일반 - , 우등 3(4), 계 3(4) <인가조건> ○ 사업계획변경 인가를 받은 날부터 3개월 이내 관할관청으로부터 수송시설 확인 받은 후 운행개시 하시기 바랍니다. (이하 생략) 다. 참가인은 2016년 6월 피청구인에게 여객자동차법 제10조 및 같은 법 시행규칙 제31조에 따라 여객자동차운송사업계획 변경(직행전환)인가를 신청하였고, 이에 대하여 피청구인은 2016. 9. 13. 참가인에게 다음과 같이 이 사건 통지를 하였다. - 다음 - ○ 귀 사에서 신청한 2016년도 상반기 시외버스운송사업 사업계획변경[노선신설, 노선분할, 운행계통 전환(직행형→고속형), 중간정차지 및 운행경로 변경, 휴지, 증·감차, 연장] 인가신청에 대하여 여객자동차법 및 인·면허요령 등에 적합하고 지역주민의 교통편의 증진 등이 필요하다고 인정되는 노선에 대하여 붙임과 같이 인가하오니, 이용 불편이 발생하지 않도록 홍보 등 운송개시 준비에 만전을 기하여 주시기 바라며, 관할관청 및 관계기관(단체)에서는 지도·감독 업무에 참고하여 주시기 바랍니다. ○ 아울러, 운행계통 전환(고속형→직행형) 신청에 대하여 붙임 내역과 같이 동의함을 알려드리니 관할관청에 사업계획변경을 신청하는 등 후속조치를 이행하여 주시기 바라며, 사업계획변경 인가내역 등에 없는 신청내역은 불인가된 것임을 알려드리니 착오 없으시기 바랍니다. <붙임 : 시외버스 사업계획변경(운행형태 전환, 고속→직행) 동의내역> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156403905"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156403907"> ┌───────────────────────────────────────────────┐ │○ 변경 전 │ │ - 기점 : 동서울 │ │· 운행경로 : 동서울TR - 올림픽대로 - ○○IC - ○○고속도- ○○JC - ○○고속도 - ○○JC │ │- ○○○○고속도 - ○○휴게소(중간정차) - ○○IC - ○○터미널(중간정차) │ │- ○○IC - ○○고속도 - ○○IC - ○○고속TR │ │· 종점 : ○○ │ │· 거리(km) : 348.9 │ │· 운행대수(횟수) : 일반 1(2), 우등 2(4), 계 3(6) │ │ │ │ - 기점 : 동서울 │ │· 운행경로 : 동서울TR - 올림픽대로 - ○○IC - ○○고속도- ○○JC - ○○고속도 - ○○JC │ │- ○○○○고속도 - ○○휴게소(중간정차) - ○○JC - ○○고속도 - ○○IC │ │- ○○고속터미널(중간정차) - ○○TR │ │· 종점 : ○○ │ │· 거리(km) : 362.7 │ │· 운행대수(횟수) : 일반 - , 우등 3(4), 계 3(4) │ │ │ │○ 변경 후 │ │· 기점 : 동서울 │ │· 운행경로 : 동서울TR - 올림픽대로 - ○○IC - ○○고속도- ○○JC - ○○고속도 - ○○JC │ │- ○○○○고속도 - ○○휴게소(중간정차) - ○○IC - ○○터미널(중간정차) │ │- ○○IC - ○○고속도 - ○○IC - ○○고속터미널(중간정차) - ○○TR │ │· 종점 : ○○ │ │· 거리(km) : 362.7 │ │· 운행대수(횟수) : 일반 1(2), 우등 5(8), 계 6(10) │ │ │ │○ 내역 : 형태전환, 노선통합 │ │ │ │ <인가조건> │ │○ 사업계획변경 인가를 받은 날부터 3개월 이내 관할관청으로부터 수송시설 확인 받은 후 운행개시 │ │하시기 바랍니다. (이하 생략) │ └───────────────────────────────────────────────┘ </img> 라. 참가인은 2016년 10월 청구 외 경기도지사에게 이 사건 통지서를 첨부하여 여객자동차법 제10조 및 같은 법 시행규칙 제31조에 따라 여객자동차운송사업계획 변경인가를 신청하였고, 이에 대하여 경기도지사는 2016. 10. 6. 청구인에게 이 사건 통지와 같은 내용의 여객자동차운송사업(시외버스) 계획변경 인가를 하였다. 마. 청구인은 2016. 11. 17. 참가인에게 ○○-동서울 노선의 임의 불법 운행을 중단하여 달라는 협조요청을 하였고, 그 무렵 피청구인에게 참가인의 노선 설치 및 불법운행의 부당성에 대한 진정을 하였다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 「행정심판법」 제2조, 제3조, 제5조에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있고, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을, 무효등확인심판은 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판을 각 말한다고 되어 있으며, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정행위를 말하고, "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다고 되어 있는바, 행정심판의 대상이 되는 행정청의 ‘처분’이란 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 그 밖에 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리·의무에 직접 관계되는 행위를 말하는 것으로 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치지 않는 행정청의 행위는 ‘처분’으로 볼 수 없다. 2) 같은 법 제13조에 따르면, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있으며, 같은 법 제27조에 따르면, 행정청의 처분에 대하여 그 취소 또는 변경을 구하는 취소심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하고, 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못하며, 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하고, 행정청이 심판청구기간을 알리지 아니한 경우에는 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 심판청구를 할 수 있다고 되어 있는바, 이 때 ‘처분이 있었던 날’이라 함은 처분이 외부에 표시되어 그 효력이 발생한 날을 말하고, ‘정당한 사유’란 불확정 개념으로서 그 존부는 사안에 따라 개별적·구체적으로 판단하여야 하나, 「민사소송법」 제173조의 ‘당사자가 그 책임을 질 수 없는 사유’나 「행정심판법」 제27조제2항 소정의 ‘천재지변, 전쟁, 사변 그 밖에 불가항력적인 사유’보다는 넓은 개념이라고 풀이되므로, 심판청구기간도과의 원인 등 여러 사정을 종합하여 지연된 심판청구를 허용하는 것이 사회통념상 상당하다고 할 수 있는가에 의하여 판단하여야 한다(대법원 1991. 6. 28. 선고 90누6521 판결 참조). 3) 여객자동차법 제3조, 제5조제1항제1호, 제10조제1항·제6항, 제36조제1항, 제75조제1항, 같은 법 시행령 제3조제1호, 제37조제1항제6호, 같은 법 시행규칙 제8조제5항, 제31조, 제32조에 따르면, 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하려는 때에는 국토교통부장관 또는 시·도지사의 인가를 받아야 하고, 동 규정에 따라 사업계획 변경인가를 받으려 하는 자는 여객자동차운송사업계획 변경인가 신청서에 자동차 대수를 늘리는 경우에는 차고, 영업소 및 정류소 등의 시설 등의 위치 및 수용능력을 적은 서류 또는 도면 등을 첨부하여 관할관청에 제출하여야 하며, 노선운송사업자는 사업계획 변경인가 신청서를 제출할 때에는 상반기의 경우 매년 3월 31일까지, 하반기의 경우 매년 9월 30일까지 제출하여야 하고, 노선여객자동차운송사업의 사업계획 변경기준으로 고속형 시외버스 또는 직행형 시외버스의 운행계통 신설 등 사업계획 변경으로 인하여 기존의 고속형 시외버스 또는 직행형 시외버스 운행계통과 동일하게 되지 아니할 것 등을 규정하고 있으며, 그 밖의 사업계획 변경의 세부절차나 그 밖에 필요한 사항에 관하여는 국토해양부장관 또는 시·도지사가 따로 정하는 바에 따르고, 여객자동차운송사업의 면허기준으로 사업계획이 해당 노선이나 사업구역의 수송 수요와 수송력 공급에 적합할 것 등을 규정하고 있고, 여객자동차터미널사업(이하 “터미널사업”이라 한다)을 경영하려는 자는 시·도지사의 면허를 받아야 하며, 국토교통부장관은 여객자동차운송사업의 사업계획 변경(운행형태가 광역급행형인 시내버스운송사업의 경우에는 운행시간, 영업소, 정류소, 관할구역 내 기점 또는 종점의 변경을 제외한 운행경로의 변경 및 운송부대시설의 변경만 해당하고, 운행형태가 고속형인 시외버스운송사업의 경우에는 운행시간, 영업소, 정류소 및 운송부대시설의 변경만 해당한다)의 인가 및 신고의 수리권한을 시·도지사에게 위임하고, 시외버스운송사업은 고속형·직행형 및 일반형 등으로 그 운행형태를 구분하며, 고속형은 시외고속버스 또는 시외우등고속버스를 사용하여 운행거리가 100킬로미터 이상이고, 운행구간의 60퍼센트 이상을 고속국도로 운행하며, 기점과 종점의 중간에서 정차하지 아니하는 운행형태(다만, 국토교통부장관이 이용자의 교통편의를 위하여 필요하다고 인정하여 기점 또는 종점이 있는 특별시·광역시·특별자치시 또는 시·군의 행정구역 안의 각 1개소에만 중간정차하는 경우 및 고속국도 휴게소의 환승정류소에서 중간 정차하는 경우에는 운행계통의 기점과 종점의 중간에서 정차할 수 있다)이고, 직행형은 시외우등직행버스 또는 시외직행버스를 사용하여 기점 또는 종점이 있는 특별시·광역시·특별자치시 또는 시·군의 행정구역이 아닌 다른 행정구역에 있는 1개소 이상의 정류소에 정차하면서 운행하는 형태라고 되어 있다. 4) 인·면허요령(국토교통부훈령 제808호) 제7조제5호, 제8조제1항제4호·제6호에 따르면, 시외직행버스의 운행계통의 신설·연장·변경 및 운행횟수 증회 등의 면허·인가·신고기준으로 관할관청은 직행형 노선 및 운행계통의 신설 또는 변경 신청이 있는 경우 그 기점·종점터미널 또는 정류소(중간 터미널 포함)와 10km이내에 있는 터미널을 기점 및 종점으로 하는 고속형 시외버스 노선을 운행하는 사업자가 있는 경우 그 신청에 대한 인·면허를 하여서는 아니된다고 규정하고 있고, 시외고속버스의 노선 및 운행계통의 신설을 인·면허할 경우 “당해 노선 및 운행계통에 2이상의 사업자가 이미 운행하고 있어 기존의 노선 및 운행계통과 경합하는 사업계획의 변경”[이 때 신청노선이 기존 노선의 기점 또는 종점 터미널과 10km이내에 있는 다른 터미널을 기점 및 종점으로 하는 경우에는 경합으로 보되, 기 운행노선 및 계통이라 하더라도 같은 구간내에 4이상의 중간정차지(기·종점이 위치한 시·군내 정차지는 제외)가 있는 경우에는 경합으로 보지 아니한다] 또는 “기점 또는 종점에 법 제36조에 따른 터미널이 없거나 터미널의 수용·처리능력이 적정수준을 초과하는 사업계획의 변경”에 해당하는 때에는 인·면허대상에서 제외할 수 있다고 되어 있다. 나. 이 사건 통지에 대한 판단 위 인정사실에 따르면, 참가인은 2016년 10월 청구 외 경기도지사에게 이 사건 통지서를 첨부하여 여객자동차법 제10조 및 같은 법 시행규칙 제31조에 따라 여객자동차운송사업계획 변경인가를 신청하였고, 이에 대하여 경기도지사가 2016. 10. 6. 청구인에게 이 사건 통지와 같은 내용의 여객자동차운송사업(시외버스) 계획변경 인가를 한 사실, 동 계획변경의 내용은 고속형 운행형태이던 참가인의 노선을 “동서울TR(기점) - ○○휴게소(중간정차) - ○○터미널(중간정차) - ○○고속터미널(중간정차) - ○○(종점)”이라는 직행형 운행형태로 변경하겠다는 것인 사실, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 통지서에 따르면, “운행계통 전환(고속형→직행형) 신청에 대하여 붙임 내역과 같이 동의함을 알려드리니 관할관청에 사업계획변경을 신청하는 등 후속조치를 이행”하여 주시기 바란다는 취지가 명시되어 있는 사실 등이 인정된다. 이 사건 통지서에 따르면, 운행계통 전환(고속형→직행형) 신청에 대하여 “동의”한다는 취지 및 관할관청에 사업계획변경을 신청하는 등 후속조치를 이행하여 달라는 취지가 명시되어 있을 뿐이이서, 그 내용 및 취지가 사업계획의 변경인가가 아니라 업무협조 차원에서 내부적인 동의를 한 것으로, 이를 처분으로 보기 어렵다. 따라서 이 사건 통지의 무효확인 및 취소를 구하는 심판청구는 행정심판의 대상이 되지 않는 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구이다. 다. 이 사건 처분에 대한 판단 1) 청구인 적격에 관한 피청구인 주장에 대한 판단 피청구인은 청구인과 참가인의 노선이 일부 동일하거나 겹치는 구간이 없고, 이 사건 처분은 노선의 운행횟수를 분할하여 연장하거나 기존 노선을 통합하는 내용으로 이로 인하여 청구인에게 불이익이 없으며, 양 노선의 기점이 10km 이상 떨어져 있으므로 청구인과 참가인은 경업관계로 볼 수 없다고 주장한다. 위 인정사실에 따르면, 청구인의 노선은 “서울(남부) - ○○, ○○, - ○○”이고, 참가인의 노선은 “동서울TR - ○○휴게소(중간정차), ○○터미널(중간정차), ○○고속터미널(중간정차) - ○○TR”인바, ○○정류소 구간이 동일하고, 기점이 서울(남부)와 동서울로 다르지만 같은 서울특별시 내에 위치하고 있으며, 이 사건 처분으로 인하여 종래 ○○까지만 운행되던 참가인의 노선이 ○○까지 운행되고, 이 사건 통지로 인하여 종래 ○○까지 6회, ○○까지 4회가 운행되던 참가인의 노선이 ○○까지 10회 운행되므로, 위 처분들로 인하여 서울(남부) - ○○ 노선을 운행하는 청구인의 수익감소가 예상되는 점, 인·면허요령 제8조제1항제4호에 따르면 당해 노선 및 운행계통에 2 이상의 사업자가 이미 운행하고 있어 기존의 노선 및 운행계통과 경합하는 사업계획의 변경에 관하여, 신청노선이 기존 노선의 기점 또는 종점 터미널과 10km 이내에 있는 다른 터미널을 기점 및 종점으로 하는 경우에는 경합으로 보도록 되어 있는데, 이는 사업계획 변경으로 인하여 기존의 고속형 시외버스 또는 직행형 시외버스 운행계통과 동일하게 되는 경우에 대한 규정(사업계획 변경기준)에 불과한 점 등에 비추어 볼 때, 청구인은 참가인과 경업관계에 있으므로 이 사건 처분의 무효확인을 구할 법률상 이익이 있다고 할 것이어서, 피청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 2) 이 사건 처분의 무효 여부 청구인은 참가인이 “○○TR”이라는 가공의 명칭을 기재하여 인·면허요령 제8조제1항제6호의 규정을 면피하고자 하였으며, 이 사건 처분은 인·면허요령 제2조의 분할연장에 해당되는데 참가인은 노선분할로 사업계획변경 신청하였고, 피청구인은 여객자동차법 시행규칙 제31조, 제26조에 따른 수송시설 확인의무를 해태하였으며, 이 사건 처분에는 ‘관할관청으로부터 수송시설 확인받은 후 운송 개시할 것’이라는 조건이 붙어있는바 참가인은 이를 무시한 채 운행을 강행하려 하고 있다고 주장한다. 살피건대, 인·면허요령 제8조제1항제6호는 시외고속버스의 노선 및 운행계통의 신설을 인·면허할 경우에 적용되는 규정인 반면, 이 사건 처분은 노선을 신설하는 것이 아니라 노선분할 및 종점연장(분할연장)에 해당되는 점, 참가인이 이 사건 처분을 신청하면서 노선분할이라는 용어를 사용하였다는 사정만으로는 이 사건 처분이 잘못되었다고 할 수 없는 점, 여객자동차법 시행규칙 제31조제1항의 규정은 자동차 대수를 늘리는 사업계획 변경인가를 받으려 하는 자는 신청서에 차고, 영업소 및 정류소 등의 위치 및 수용능력을 적은 서류 등을 첨부하여 관할관청에 제출하여야 한다는 취지인데, 이 사건 처분의 내용은 종래 동서울 - ○○ 노선을 6대 운행하던 것을 동서울 - ○○ 노선 3대 및 동서울 - ○○ 노선 3대 합계 6대를 운행하는 것으로 변경하는 취지로서 자동차 대수를 늘리는 경우에 해당되지 않는 점, 이 사건 처분에 부가한 ‘관할관청으로부터 수송시설 확인받은 후 운송 개시할 것’이라는 조건은 처분 후 준수하여야 할 사항을 기재한 것으로, 이 사건 처분 후에 참가인이 이러한 조건을 이행하지 않은 채 버스를 운행하려 한다는 것이 이 사건 처분이 잘못되었다는 사유가 될 수는 없는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분에 중대하고 명백한 하자가 있다고 볼 수 없어 무효라고 할 수 없다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가) 청구기간에 관한 피청구인 주장에 대한 판단 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 관련 운송사업자는 물론 관계 시·도지사에게 공문을 발송하였고, 이를 인지한 청구인이 참가인의 운송을 방해하였는바, 청구인은 이 사건 처분 당시 그 처분의 존재를 알았다고 할 것이어서, 그로부터 90일을 경과하여 제기된 이 사건 예비적 심판청구는 심판청구기간이 도과되어 부적법하다고 주장한다. 살피건대, 행정처분의 상대방이 아닌 제3자가 이해관계인으로서 행정심판을 청구하는 경우에 그가 「행정심판법」 제27조제3항 본문의 청구기간 내에 심판청구를 제기하지 아니하였다 하더라도 그 심판청구기간 내에 심판청구가 가능하였다는 특별한 사정이 없는 한 동 조항 단서에서 규정하고 있는 기간을 지키지 못한 정당한 사유가 있는 때에 해당한다고 보아 심판청구기간의 제한을 받지 아니한다고 할 것이다(대법원 1991. 5. 28. 선고 90누1359 판결 참조). 청구인은 예비적 청구취지 중 이 사건 처분의 취소를 구하고 있는데, 위 인정사실에 따르면 피청구인은 2016. 3. 2. 참가인에게 이 사건 처분을 하였고, 청구인은 2016. 12. 9. 이 사건 행정심판을 청구하여 이 사건 처분이 있었던 날부터 180일을 훨씬 경과한 시점에서 행정심판을 제기하였으나, 청구인은 이 사건 처분의 상대방이 아닌 제3자로서 이 사건 처분 당시 피청구인 등으로부터 이 사건 처분사실을 통지받았다고 인정할만한 객관적인 증거가 확인되지 않는 점, 청구인은 2016. 11. 17. 참가인에게 ○○-동서울 노선의 임의 불법 운행을 중단하여 달라는 협조요청을 하였으며, 그 무렵 피청구인에게 참가인의 노선 설치 및 불법운행의 부당성에 대한 진정을 하였는바, 그 외에 청구인이 위 2016. 11. 17. 전에 이 사건 처분을 알았다고 볼만한 객관적인 증거가 확인되지 않는 점, 달리 청구인이 「행정심판법」 제27조제3항 본문의 청구기간 내에 심판청구가 가능하였다는 특별한 사정이 인정되지 않는 점 등을 종합적으로 고려하면, 청구인은 「행정심판법」 제27조제3항 단서에서 규정하고 있는 행정심판 청구기간을 지키지 못한 정당한 사유가 있는 때에 해당하므로, 심판청구기간의 제한을 받지 아니한다고 할 것이어서 피청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 나) 본안에 대한 판단 앞에서 본 바와 같이, 이 사건 처분은 노선을 신설하는 것이 아니라 노선분할 및 종점연장(분할연장)에 해당되는 점, 참가인이 이 사건 처분을 신청하면서 노선분할이라는 용어를 사용하였다는 사정만으로는 이 사건 처분이 잘못되었다고 할 수 없는 점, 이 사건 처분의 내용은 자동차 대수를 늘리는 경우에 해당되지 않으므로 여객자동차법 시행규칙 제31조제1항의 규정이 적용되지 않는 점, 이 사건 처분에 부가한 ‘관할관청으로부터 수송시설 확인받은 후 운송 개시할 것’이라는 조건은 처분 후 준수하여야 할 사항을 기재한 것인 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 피청구인이 2016. 9. 13. 참가인에게 한 고속형 시외버스운송사업 사업계획변경 인가 무효확인 및 취소청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 이를 모두 각하하기로 하고, 나머지 청구는 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.