고용보험료부과처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 ○○재건축, ○○복합빌딩공사중철골공사 및 ○○연립재건축공사 사업장의 임금총액을 [직영인건비＋(외주비×노무비율)]의 방식으로 산출하여 1997년도 고용보험확정보험료로 각각 585만8,720원, 12만5,870원 및 141만7,270원을 신고ㆍ납부하였으나, 피청구인은 임금총액을 결정하기 곤란한 경우에는 [총공사금액×노무비율]의 방식으로 임금총액을 산출하여야 한다는 이유로, 동 방식으로 위 사업장들의 1997년도 확정보험료를 계산하여 2000. 12. 29. 청구인에게 1997년도 고용보험확정보험료부족분 및 가산금으로 ○○재건축 사업장은 212만3,950원을, ○○복합빌딩공사중철골공사 사업장은 16만1,320원을, ○○연립재건축공사 사업장은 832만4,600원을 각각 부과(이하 "이 건 처분들"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 노동부의 확정보험료정산지침(1992. 10. 9. 노동부예규 제216호)에서 하도급에 의한 건설공사로서 임금을 산정할 수 없는 때에는 노동부장관이 고시한 노무비율을 적용하여 임금총액을 산정하도록 함에 따라 임금총액을 [직영인건비＋(외주비×노무비율)]의 방식으로 결정하여 왔고, 청구인도 이러한 방식에 따라 고용보험료를 신고ㆍ납부하여 왔는데도 불구하고, 피청구인이 위 지침을 무시하고 임금총액을 [총공사금액×노무비율]의 방식에 의하여 산정하였는 바, 이와 유사한 사건에 대하여 서울행정법원은「산업재해보상보험료부과처분취소소송」사건(2000구8379, 2001. 2. 14. 선고)의 판결문에서 산업재해보상보험료 산정시 임금총액을 [총공사금액×노무비율]의 방식에 의해 산정한 것은 위법하다고 판시한 바 있고, 감사원도 「산업재해보상보험료 부과에 대한 심사청구」사건(2001년 감심 제57호, 2001. 5. 15. 결정)에서 "법인이 직접 지급한 임금(직영인건비)은 그 금액을 인정하여야 할 것이고 지급된 임금을 계산하기 곤란한 하도급공사에서의 임금은 하도급공사비(외주비)에 노동부장관이 고시한 노무비율을 적용ㆍ산정하여 당해 법인의 임금총액을 결정하는 것이 타당하다"고 결정한 것에 비추어 볼 때, 이 건 처분들은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 나. 고용보험법상의 고용보험료를 산정하기 위한 노무비율은 고용보험법 제56조제4항의 규정에 의하여 별도로 고시하여야 함에도 불구하고 노동부장관은 이러한 노무비율을 고시하지 않았고, 청구인이 보고한 확정보험료가 사실과 다르다면 고용보험에 가입된 피보험자인 근로자에게 지급된 임금총액을 조사하여 다시 부과하여야 함에도 불구하고 피청구인은 산업재해보상보험료(이하 "산재보험료"라 한다)를 부과하기 위하여 산출한 임금총액을 법적 근거도 없이 고용보험료 산정에 적용한 것 또한 위법ㆍ부당하다. 다. 고용보험법의 적용을 받는 근로자의 개념과 산업재해보상보험법(이하 "산재보험법"이라 한다)의 적용을 받는 근로자 및 임금의 개념이 다름에도 불구하고 산재보험료 정산에 사용된 임금총액결정방식을 고용보험료를 산출하기 위한 임금총액결정에 동일하게 적용한 것은 위법ㆍ부당하다. 라. 일용근로자는 실업급여의 적용대상이 아님에도 불구하고 일용근로자에 대한 임금이 포함된 임금총액에 근거하여 고용보험법상의 실업급여보험료를 산정한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 고용보험법 제56조제4항에서 규정하고 있는 임금총액이란 원수급인이 직접 시행하는 공사(직영공사)의 임금과 하도급 공사의 임금을 모두 합한 것을 의미하고, 따라서 임금총액의 결정이 곤란한 경우는 당연히 고용보험 적용단위 규모인 건설공사 전체를 하나의 유기체로 보아 판단하여야 하므로, 임금총액의 결정이 곤란한 경우에는 직영공사 임금 및 하도급공사의 임금 파악 모두가 곤란한 경우 뿐만 아니라 이 건에서와 같이 직영공사 임금은 파악이 가능하나 하도급공사의 임금 파악이 곤란한 경우도 포함된다. 나. 노동부장관이 고시한 노무비율은 하도급공사의 노무비율이 아니라 총공사금액에 대한 노무비율이고, 총공사금액중에서 직영인건비가 파악되더라도 외주비중 노무비 파악이 곤란한 경우는 전체 임금총액의 파악이 곤란한 경우로 보아야 할 것임에도 불구하고, 청구인이 예시한 서울행정법원의 판단은 현장단위별로 원수급인과 하수급인 피보험자 전체의 임금을 의미하는 임금총액을 직영공사 부분의 임금총액과 하도급공사 부분에 대한 임금총액으로 분리하여 부분적인 임금을 임금총액으로 오인하고 이로 말미암아 「임금총액 산정이 곤란한 경우」에 대한 해석을 잘못한 것으로서, 이는 노동부장관의 노무비율 고시의 의미를 왜곡되게 해석한 것이다. 다. 고용보험법 제56조제4항의 규정에 의하여 노무비율을 별도로 고시하지 아니하고 산재보험법에 의한 노무비율을 그대로 적용한 것은 산재보험과 고용보험의 징수체계가 유사하여 고용보험법 제60조제3항의 규정에서 고용보험의 개산보험료 보고 및 납부에 관하여 산재보험법 제65조제3항 내지 제5항 및 동법 제66조의 규정을 준용하고 있고, 고용보험법 제61조제2항의 규정에서 확정보험료의 보고 및 납부에 관하여 산재보험법 제67조제2항 내지 제4항의 규정을 준용하고 있는 점, 또한 고용보험법에만 적용될 수 있는 노무비율을 별도로 고시하기 위하여는 고용보험법 적용이 제외되는 1월간의 소정근로시간이 80시간 미만인 근로자의 임금을 파악하여야 하나 현실적으로 이를 파악하는 것이 불가능하고 임금차이가 미미한 점 등을 고려하여 산재보험법에 의한 노무비율을 그대로 적용한 것이다. 라. 세부적인 보험료 산정과 관련하여 본사 파견 근로자에 대한 사업장 단위 구분 또는 적용제외 근로자에 대한 임금공제 등에 의해 차이가 다소 발생할 수 있으나 청구인은 확정보험료 자진신고시 이러한 차이가 있다는 자료를 제출하여야 할 의무가 있음에도 불구하고 제출하지 아니한 채 청구인 스스로도 산재보험법에 의하여 고시된 노무비율을 기초로 임금총액을 산정한 후 고용보험 확정보험료를 정산ㆍ신고하였으며, 마찬가지로 임금총액에서 일용근로자에 대하여 지급한 임금이 있다면 청구인으로서는 이에 대한 구체적인 자료를 제출해야만 보험료 산정시 이러한 금액을 제외할 수 있는데 청구인은 이에 대하여 아무런 의무도 이행하지 아니하였다. 마. 노동부장관이 산재보험법에 의하여 고시한 노무비율은 총공사금액에 대한 노무비율이고 외주비에 대한 노무비율이 아니기 때문에 임금총액을 산정함에 있어서 「총공사금액에 노무비율을 곱하여」 산정해야지, 청구인의 주장처럼 「외주비에 노무비율을 곱하여」 산정할 수는 없다 할 것이고, 이러한 이유로 국무총리행정심판위원회에서도 총공사금액을 [직영인건비＋(외주비×노무비율)]의 방식에 의하여 산정하여 산업재해보상보험료를 부과한 처분이 위법ㆍ부당하다는 재결(2000. 6. 3., 국행심 2000-2002 산업재해보상보험료등부과처분취소청구사건)을 한 바 있다. 4. 이 건 처분들의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 고용보험법 제2조, 제8조, 제9조, 제30조, 제56조, 제61조, 제65조 동법시행령 제10조 산업재해보상보험법 제62조, 제67조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 건설업 1996년도 확정정산지침, 건설공사 노무비율표, 고용보험확정보험료정산업무규정, 건설공사에 대한 노무비율 적용범위 판단기준에 관한 업무지시서, 고용보험 1997년도 확정보험료보고서, 1997년도 임금지급액 통보서, 고용보험 1997년도 확정보험료ㆍ가산금조사징수통지서 등을 종합하여 보면, 다음의 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인이 1997. 9. 작성한 건설업 1996년도 확정정산지침에 의하면, 임금총액을 파악할 수 없는 경우에는 임금총액을 [파악된 임금+(총공사금액×노무비율­파악된 임금) 또는 총공사금액×노무비율]의 방식에 의하여 결정하고, 이러한 방식을 적용함이 현저히 부적당하다고 판단되는 경우에는 [파악된 임금+{(외주비+외주비성 재료비)×노무비율}]의 방식에 의하여 결정한다고 되어 있다. (나) 1997년도 건설공사 노무비율(1996. 12. 30., 노동부고시 제1996-52호)에 의하면 산재보험법 제65조제1항 및 제67조제1항의 규정에 의한 개산보험료와 확정보험료를 산정함에 있어 보험료의 산출기초가 되는 임금을 결정하기 곤란한 경우에 적용할 노무비율은 일반건설공사(갑)의 경우 총공사금액의 30%로 하도록 되어 있고, 이 노무비율은 공사내역서상의 임금으로 보험료의 산출기초가 되는 임금을 결정할 수 있는 경우에는 적용하지 않는다고 되어 있다. (다) 고용보험법 제61조에 근거하여 제정된 고용보험확정보험료정산업무규정(1996. 1. 23. 노동부예규 제291호) 제2조제3항 전단의 규정에 의하면 확정보험료 정산에 필요한 자료는 원칙적으로 관할 근로복지공단에서 수집한 산재보험료의 정산자료를 활용하도록 되어 있고, 동 규정(1997. 6. 26. 노동부예규 제338호로 개정되기 이전의 것) 제3조제1항제10호다목의 규정에 의하면 근로복지공단은 건설공사등 기간의 정함이 있는 사업에 대한 확정보험료보고서가 제출되면 고용안정사업ㆍ직업능력개발사업 보험료의 경우 하도급에 의한 건설공사로서 임금총액을 산정하기 곤란한 경우에는 산재보험법 제62조제2항의 규정에 의하여 노동부장관이 결정고시한 노무비율에 의하여 임금총액이 산정되었는지 여부를 확인하여야 한다고 되어 있었으며, 동 규정은 1997. 6. 26. " … 건설공사의 경우 임금총액을 산정하기 곤란한 경우에는 고용보험법 제56조제4항의 규정에 의하여 노동부장관이 고시한 노무비율에 의하여 임금총액이 산정되었는지 여부를 확인하여야 한다"로 개정되었다. (라) 청구인은 ○○재건축, ○○복합빌딩중철골공사 및 ○○연립재건축공사 사업장의 임금총액을 [직영인건비＋(외주비×산재보험법에 의하여 고시된 노무비율)]의 방식에 의하여 산정한 후 1997년도 고용보험확정보험료를 각각 585만8,720원, 12만5,870원 및 141만7,270원으로 계산하여 피청구인에게 보고하였다. (마) 2000년도 건설공사노무비율(1999. 12. 30., 노동부고시 제1999-35호)에 의하면, 산재보험법 제65조제1항 및 제67조제1항의 규정에 의한 건설공사의 개산보험료와 확정보험료를 산정함에 있어 보험료의 산출기초가 되는 임금총액을 결정하기 곤란한 경우에 적용할 노무비율은 총공사금액의 29%, 하도급노무비율은 하도급공사금액의 38%로 되어 있고, 노무비율은 개산보험료 산정시, 하도급노무비율은 확정보험료 산정시 적용하며, 위 노무비율은 고용보험법 제56조제4항의 규정에 의한 노무비율에 준용하도록 되어 있다. (바) 피청구인이 [총공사금액×산재보험법에 의하여 고시한 노무비율]의 방식에 의하여 ○○재건축의 실업급여 임금총액을 1,607만8,900원으로, 고용안정사업 및 능력개발사업 임금총액을 30억7,725만7,911원으로 각각 산정하고, ○○복합빌딩공사중철골공사의 실업급여 임금총액을 0원으로, 고용안정사업 및 능력개발사업 임금총액을 1억901만8,938원으로 각각 산정하며, ○○재건축공사의 실업급여 임금총액을 3억1,519만3,000원으로, 고용안정사업 및 능력개발사업 임금총액을 28억3,758만1,413원으로 각각 산정한 후 청구인의 1997년도 고용보험확정보험료를 정산하여 2000. 12. 29. 청구인에게 1997년도 고용보험확정보험료부족분 및 가산금으로 ○○맨션재건축 사업장은 212만3,950원을, ○○빌딩공사중철골공사 사업장은 16만1,320원을, ○○연립재건축공사 사업장은 832만4,600원을 각각 부과하는 이 건 처분들을 하였다. (2) 먼저 이 건 처분에 적용된 노무비율의 법적 근거에 대하여 살펴보면, 고용보험법 제56조제4항은 고용보험의 확정보험료의 산정기준이 되는 임금총액의 결정이 곤란한 경우에는 노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율에 의하여 임금의 총액을 결정할 수 있도록 하고 있고, 한편 산재보험법 제62조제2항은 산재보험의 확정보험료와 관련하여 동일한 규정을 두고 있으며 노동부장관은 1997년도 산재보험에 적용되는 노무비율을 일반건설공사(갑)의 경우는 총공사금액의 30%로, 일반건설공사(을)의 경우는 총공사금액의 24%로 고시(노동부고시 제1996-52호)하였다. 고용보험과 산재보험은 근로자를 피보험자로 하는 사회보험의 한 종류들로서 사용자로부터 보험료를 징수(다만 실업급여의 경우는 근로자로부터도 징수)하여 보험급여를 지급하는 구조를 가지고 있으며, 특히 기술적인 성격이 강한 보험료의 납부나 징수 등과 관련하여서는 거의 동일한 형태를 취하고 있으며, 고용보험의 경우 보험료의 납부나 징수 등에 관해서는 기본적인 중요 사항을 고용보험법 제61조제2항 및 제65조제2항 등과 같이 고용보험법에서 직접 규정하는 외에 나머지 사항에 대해서는 광범위하게 산재보험법의 규정들을 준용하고 있다. 이러한 점들을 종합하여 보면 노동부장관이 고용보험 확정보험료의 산정기준이 되는 임금총액의 결정이 곤란한 경우에 적용할 노무비율을 따로 고시하지 아니한 것은 고용보험과 관련하여서는 임금총액의 결정이 곤란한 경우가 없을 것으로 보았거나 이러한 경우에도 노무비율에 의해서는 임금총액을 결정하지 않겠다는 판단에 의한 것이라기보다는 고용보험법 제56조제4항이 신설(1996. 12. 30. 법률 제5226호에 의해 신설되어 1997. 1. 1.부터 시행)되기 전부터 이미 수년간 산재보험법에 의하여 매년 고시되어 산재보험에 적용되어 왔던 노무비율을 보험료의 납부나 징수에 관한 한 거의 동일한 성격을 가진 고용보험에도 그대로 적용된다고 보는 것이 타당하다 할 것이다. 이와 같이 양 보험에 적용되는 노무비율의 성격이 실질적으로 동일하고, 고용보험에 적용될 노무비율을 정하는 노동부장관의 실질적인 의사가 산재보험에 적용되는 노무비율을 그대로 고용보험에 적용하고자 하는 데에 있었다는 점 등을 고려한다면 산재보험법에 의해 노동부장관이 고시한 위 노무비율이 바로 고용보험법 제56조제4항에 의한 노무비율로 대체된다 할 것이므로 이를 적용하여 청구인 사업의 임금총액을 결정하고 이에 기초하여 이 건 처분을 하였다 하여 이를 법적 근거가 없는 기준을 적용한 위법ㆍ부당한 처분이라고 보기는 어렵다 할 것이다. 다음으로 노무비율을 총공사금액에 적용한 것이 적법ㆍ타당한지 여부에 대하여 살피건대, 고용보험법 제56조제4항은 확정보험료의 산정의 기초가 되는 임금총액의 결정이 곤란한 경우에는 노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율에 의해 임금총액을 결정하도록 하고 있는바, 여기서 임금총액의 결정이 곤란한 경우라 함은 피보험자인 각 근로자의 임금전부가 결정 곤란한 경우는 물론 이 사건의 경우와 같이 건설공사의 일부가 하도급에 의해 이루어지고 그 하도급에 의한 근로자의 임금액의 결정이 곤란하여 결과적으로 당해 사업의 임금총액의 결정이 곤란한 경우도 포함된다고 보아야 할 것이다. 또 위 노동부고시에서도 이러한 경우에 적용될 건설공사의 노무비율을 정하면서 단순히 총공사금액의 ○%라고만 규정하고 있는바, 여기서의 총공사금액이 하도급에 의한 공사금액이 아니라 건설공사 전체의 공사금액을 가리키는 것임은 그 문언에 비추어 보아 분명하다고 할 것이다. 그렇다면 피청구인이 청구인의 사업에 대해 총공사금액에 위 노동부장관이 고시한 노무비율을 곱하여 1997년도분 임금총액을 산정하고 이에 따라 행한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다 할 수 없을 것이다. 마지막으로 고용보험료 정산시 산재보험의 경우와 동일하게 임금총액을 결정하는 것이 적법ㆍ타당한지 여부에 대하여 살피건대, 임금총액의 결정기준이 되는 노무비율은 정부가 가지고 있는 여러 자료를 기초로 하여 건설공사에 있어서 통상적으로 공사금액에서 임금이 차지하는 비율을 추정하여 결정하는 것이고, 또 산재보험에는 적용되나 고용보험의 적용대상에서는 제외되는 근로자가 건설공사에서 차지하는 비중이 반드시 이를 고려하여야 할 정도로 크다고 볼만한 자료도 없을 뿐 아니라 고용보험이나 산재보험의 보험료는 임금총액과 함께 당해 사업에 적용되는 보험료율에 의해 그 금액이 결정되는 것이고 건설공사에 적용되는 보험료율을 정할 때에는 위와 같은 사정도 고려요소의 하나가 될 것이므로 단지 적용대상 근로자의 범위에 다소 차이가 있음에도 불구하고 임금총액이 산재보험의 경우와 동일하게 결정되었다는 이유만으로 이를 위법ㆍ부당하다고는 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 일용근로자에 대한 임금이 포함된 산재보험법상의 임금총액을 고용보험법상의 실업급여보험료 산정에 적용하여 한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 확정 정산한 고용안정사업 및 직업능력개발사업의 보험료 산출근거인○○재건축사업, ○○복합빌딩공사중철골공사 및 ○○연립재건축공사의 임금총액은 각각 30억7,725만7,911원, 1억901만8,938원 및 28억3,758만1,413원 등이나, 실업급여 산출에 적용된 임금총액은 각각 1,607만8,900원, 0원 및 3억1,519만3,000원 등으로 위의 임금총액 보다 적은 금액인 점에 비추어 볼 때, 실업급여 보험료 산정의 기준이 된 임금총액은 일용근로자의 임금을 제외한 것이라고 인정되며, 따라서 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.