고용보험 정산보험료 추가징수처분 등 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ◎◎시로부터 공립 □□□□어린이집(이하 ‘이 사건 사업장 1’이라 한다)의 운영을 위탁 받았고, 행정기관 A부터 △△△△어린이집(이하 ‘이 사건 사업장 2’라 한다)의 운영을 위탁 받았으며, 행정기관 B로부터 ○○○○어린이집(이하 ‘이 사건 사업장 3’이라 하고, 이 사건 사업장 1, 2, 3을 통칭하여 ‘이 사건 사업장들’이라 한다)의 운영을 위탁 받았다. 나. 이 사건 사업장들의 고용보험료 중 고용안정·직업능력개발사업의 보험료율(이하 ‘고안직능보험료율’이라 한다)은 2.5/1,000이고 청구인의 고안직능보험료율은 8.5/1,000였으나, 피청구인 1은 2019. 7. 30. ‘2019년도 고용·산재보험 보험료율 부적정 및 미조사 사업장 조사 계획’에 따라 청구인 소속 이 사건 사업장들의 독립성 여부에 대하여 검토한 결과, 이 사건 사업장들의 독립성이 인정되지 않는다는 이유로 이 사건 사업장들의 고안직능보험료율을 청구인과 동일하게 8.5/1,000로 소급하여 변경 할 것을 결정하였다. 다. 이에 따라 피청구인 2는 이 사건 사업장들에 다음과 같이 8.5/1,000의 고안직능보험료율을 적용하여 산정한 고용보험료의 징수처분을 하였고, 피청구인 1은 2020. 2. 28. 이 사건 사업장 3에 55,650원의 고용보험료 지원금 환수 처분(이를 통칭하여 이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117033307"> </img> 2. 청구인 주장 가. 청구인은 피청구인 1의 사전통지에 따라 의견을 제출하였음에도 불구하고 피청구인들은 이에 대하여 아무런 답변 없이 이 사건 각 처분을 하였는바, 이는 「행정절차법」 제22조를 위반한 잘못이 있고, 피청구인 1이 사전통지 당시에는 불복방법을 고지하였으나, 피청구인 2가 이 사건 각 처분을 할 당시에는 불복방법을 고지하지 아니하였는바, 이 사건 각 처분은 위법하다. 나. 피청구인들이 이제 와서 3년 전의 보험료율을 착오로 잘못 산정하였다고 주장하면서 이 사건 사업장들의 고안직능보험료율을 8.5/1,000로 소급 적용하는 것은 신뢰보호원칙에 반하는 것으로 타당하지 않다. 다. 청구인은 ◎◎시, 행정기관 AㆍB와 위탁운영 계약을 체결하였을 뿐 이 사건 사업장들의 운영에는 관여한 바 없고 이 사건 사업장들을 지휘, 감독하거나 어떠한 권한을 행사 하지도 않았으며, 관련 교수들도 자문만 하였을 뿐 대가를 받은 적이 없다. 또한 이 사건 사업장들은 별도의 사업자등록을 하고 있고 각 사업장별 운영규정 등에 따라 독자적으로 운영되었으며, 원장의 임용과 관련하여 위탁 운영을 최초 신청하여 공개위탁심사 시 원장의 전문성 심사가 포함되어 있어 청구인이 이 사건 사업장들의 원장을 추천만 하였을 뿐 최종 승인에 관한 권한은 위탁자에게 있고, 각 사업장에 근무하는 근로자도 원장이 고용하는 구조이며, 이 사건 사업장들은 수입, 지출, 세금 등 회계와 관련된 모든 사항도 청구인과 관련 없이 독자적으로 처리해왔다. 따라서 이 사건 사업장들은 인사·노무·회계 등 모든 부분이 청구인과의 관계에서 독립성이 인정되므로 이 사건 사업장들의 고안직능보험료율은 피청구인 1이 변경하기 전과 같이 2.5/1,000를 계속 적용 받는 것이 타당하며, 피청구인 1, 2가 이 사건 사업장들에 한 이 사건 각 처분은 모두 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 관계법령 영유아보육법 제12조, 제14조, 제24조, 제37조 영유아보육법 시행령 제19조의2, 제20조, 제25조 영유아보육법 시행규칙 제11조 고용보험법 제6조, 제8조, 제9조 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 제14조, 제16조의2, 제16조의6, 제16조의8, 제16조의9, 제41조 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행령 제12조 행정절차법 제22조, 제27조, 제27조의2 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 이 사건 사업장들의 각 사업장별 위탁운영약정서, 운영규정, 취업규칙 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인의 ‘수탁어린이집 운영규정’의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117035633"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117035635"> </img> 나. 이 사건 사업장들의 위탁계약서 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - 1) 이 사건 사업장 1 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117033309"> </img> 2) 이 사건 사업장 2 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117035637"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117035639"> </img> 3) 이 사건 사업장 3 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117035641"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117035643"> </img> 다. 논산세무서장이 2015. 3. 4. 발급한 이 사건 사업장 1의 고유번호증(수익사업을 하지 않는 비영리법인 및 국가기관 등)에 고유번호는 ‘3**-8*-****2’로, 단체명은 ‘○○○○어린이집’으로, 대표자 성명은 ‘P’로, 교부사유는 ‘대표자 변경’으로 각각 기재되어 있고, 세종세무서장이 2020. 9. 23. 발급한 이 사건 사업장 2의 고유번호증에 고유번호는 ‘3**-8*-****3’으로, 단체명은 ‘□□어린이집’으로, 대표자 성명은 행정기관 A의 장인 ‘J’로, 발급사유는 ‘정정’으로 각각 기재되어 있다. 라. 이 사건 사업장들의 운영규정, 복무규정 등 운영과 관련된 규정 및 취업규칙의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - 1) 이 사건 사업장 1 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117035645"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117035647"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117035649"> </img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117035651"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117035653"> </img> 2) 이 사건 사업장 2 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117074821"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117074823"> </img> 3) 이 사건 사업장 3 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117035655"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117035657"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117035659"> </img> 마. 이 사건 사업장들의 원장 위촉장 및 근로계약서 등 원장의 계약형태와 관련된 자료의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - 1) 이 사건 사업장 1 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117036029"> </img> 2) 이 사건 사업장 2 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117036751"> </img> 3) 이 사건 사업장 3 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117036753"> </img> 바. 피청구인 1은 2019. 12. 16. 청구인에게 다음과 같은 내용으로 ‘고용안정·직업능력개발사업 요율 변경에 따른 보험료 부과 사전 알림’을 통지하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117036755"> </img> 사. 청구인은 ‘고용보험 요율 변경에 따른 사전 알림에 대한 이의신청’이라는 제목으로 2019. 12. 23. 피청구인 1에게 의견서를 제출하였으며, 피청구인 1은 2020. 1. 2. 청구인에게 이의신청에 대한 답변을 송부하였다. 아. 피청구인 1 소속 유성지사장은 이 사건 사업장 1의 2016년도 보수총액 조사내역을 작성하여 2019. 12. 26. 이 사건 사업장 1에 ‘부과고지사업장 조사부과 사전통지서’를 송부하였고, 동 사전통지서에는 ‘1. 국민건강보험공단의 고지처분에 이의가 있을 경우에는 고지서를 받은 날부터 90일 이내에 행정심판(서면 또는 온라인)을 청구하거나 법원에 행정소송을 제기할 수 있습니다. 온라인 행정심판을 이용하면 행정심판 청구, 진행상황 조회, 재결결과 확인 등 전 과정을 온라인으로 편리하게 이용할 수 있습니다. 2. 행정심판및 행정소송을 제기할 경우에는 해당 고지 처분을 한 국민건강보험공단의 관할 지역본부(지사) 및 행정법원에 제기하시기 바랍니다.’가 유의사항으로 기재되어 있다. 자. 피청구인 1의 ‘학교법인 ◇◇학원 위탁 어린이집 독립성 여부 조사 결과’에 따르면 이 사건 사업장 3의 근로계약서와 관련하여 ‘유선확인 결과, 2017. 8. 31. 이후로 근로계약서, 위촉, 위탁, 위임계약서 작성한바 없음’으로 기재되어 있고, 우리 위원회에서 피청구인 1에게 확인한 결과, 2021년 현재까지도 이 사건 사업장 3의 원장은 M이며, 2021년도부터는 M 개인이 운영위탁자(행정기관 B)와 어린이집 위수탁계약을 체결하였다. 차. 이 사건 사업장들에서 보육교사 등으로 근로하는 사람들의 근로계약서에 따르면, 각 사업장별로 원장 P, H, M을 사업자 또는 사용자로 하여 근로계약을 체결한 것으로 되어 있다. 카. 고용노동부의 「회원단체인 비영리법인에 대한 고용보험 적용단위 판단 지침(고운68430-101, 1999. 2. 19., 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117036713"> </img> 타. 피청구인 1은 2019. 8. 16. 소속기관 가입지원부장에게 ‘법인ㆍ단체 등에 위탁된 영유아보육시설(어린이집)의 독립성 판단기준 안내’ 문서를 시행(보험가입부-3426호)하여, 고용보험료 결정을 위한 법인ㆍ단체 등에 위탁된 어린이집의 독립성 판단과 관련한 기존 행정지침(이 사건 지침) 외에 다음과 같은 <위탁 어린이집 적용단위 판단 시 추가 확인사항>을 참고하여 업무처리 하도록 안내하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117036757"> </img> 5. 이 사건 각 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「고용보험법」 제6조, 제8조 및 제9조에 따르면, 이 법은 근로자를 사용하는 모든 사업 또는 사업장에 적용하고(제8조), 이 법에 따른 보험사업에 드는 비용을 충당하기 위하여 징수하는 보험료와 그 밖의 징수금에 대하여는 「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」(이하 ‘고용산재보험료징수법’이라 한다)로 정하는 바에 따르며(제6조), 이 법에 따른 보험관계의 성립 및 소멸에 대하여는 고용산재보험료징수법으로 정하는 바에 따르도록 되어 있다(제9조). 2) 고용산재보험료징수법 제5조, 제13조 및 제16조의2에 따르면, 「고용보험법」을 적용받는 사업의 사업주와 근로자는 당연히 「고용보험법」에 따른 고용보험의 보험가입자가 되고(제5조제1항), 보험사업에 드는 비용에 충당하기 위하여 보험가입자로부터 고용안정ㆍ직업능력개발사업 및 실업급여의 보험료(이하 ‘고용보험료’라 한다)를 징수하며(제13조제1항제1호), 제1항에 따라 사업주가 부담하여야 하는 고용보험료는 그 사업에 종사하는 고용보험 가입자인 근로자의 개인별 보수총액(제2항 단서에 따른 보수로 보는 금품의 총액과 보수의 총액은 제외한다)에 다음 각 호(1. 제14조제1항에 따른 고용안정ㆍ직업능력개발사업의 보험료율, 2. 실업급여의 보험료율의 2분의 1)를 각각 곱하여 산출한 각각의 금액을 합한 금액으로 하고(제13조제4항), 제13조제1항에 따른 보험료는 근로복지공단이 매월 부과하고, 국민건강보험공단이 이를 징수한다(제16조의2제1항). 또한, 같은 법 제14조제1항에 따르면, 고용보험료율은 보험수지의 동향과 경제상황 등을 고려하여 1000분의 30의 범위에서 고용안정ㆍ직업능력개발사업의 보험료율 및 실업급여의 보험료율로 구분하여 대통령령으로 정하고, 같은 법 시행령 제12조제1항에 따르면, 법 제14조제1항에 따른 고용보험료율 중 고용안정ㆍ직업능력개발사업의 보험료율의 경우 상시근로자 수가 150명 미만인 사업주의 사업은 1만분의 25이고(제1호가목), 상시근로자 수가 1천명 이상인 사업주의 사업으로서 나목에 해당하지 않는 사업 및 국가ㆍ지방자치단체가 직접 하는 사업은 1만분의 85이며(제1호라목), 실업급여의 보험료율은 1천분의 16으로 되어 있다(제2호). 3) 고용산재보험료징수법 제16조의9 및 제16조의10에 따르면, 사업주는 전년도에 근로자에게 지급한 보수총액 등을 매년 3월 15일까지 공단에 신고하여야 하고(제16조의10제1항), 근로복지공단은 제16조의10제1항ㆍ제2항 또는 제4항에 따라 사업주가 신고한 근로자의 개인별 보수총액에 보험료율을 곱한 금액을 합산하여 사업주가 실제로 납부하여야 할 보험료를 산정하며(제16조의9제1항), 국민건강보험공단은 사업주가 이미 납부한 보험료가 제1항 및 제2항에 따라 산정한 보험료보다 더 많은 경우에는 그 초과액을 사업주에게 반환하고, 부족한 경우에는 그 부족액을 사업주로부터 징수하도록 되어있다(제16조의9제3항). 4) 「행정절차법」 제22조제3항, 제27조제1항, 제27조의2제1항에 따르면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 청문 또는 공청회를 개최하는 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 되어 있으며, 당사자등은 처분 전에 그 처분의 관할 행정청에 서면이나 말로 또는 정보통신망을 이용하여 의견제출을 할 수 있고 행정청은 처분을 할 때에 당사자등이 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은 자동이체로 납부하였다는 이유로 이 사건 사업장 2와 관련하여 2020년 1월 일자 불상의 고용보험료 중 고용안정·직업능력개발보험료 징수처분을 취소한다는 취지의 이 사건 행정심판을 청구하였고, 이 사건 사업장 3과 관련하여, 2019년 12월 일자 불상, 2020년 1월 일자 불상의 고용보험료 중 고용안정·직업능력개발보험료 징수처분을 모두 취소한다는 취지의 이 사건 행정심판을 청구하였는데, 우리 위원회에서 확인한 바에 따르면 위 1. 사건개요 다항과 같은 사실이 인정되므로, 이하에서는 1. 사건개요 다항에 기재한 이 사건 각 처분의 취소를 구하고 있는 것으로 이해하여 살펴보고자 한다. 2) 청구인은 사전통지, 의견청취 등에 관한 절차상 하자를 이유로 이 사건 각 처분이 위법하다는 취지의 주장을 하고 있으나, 이에 대하여 살피건대, 「행정절차법」상 의견청취 제도는 행정처분 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하기 위한 것으로, 피청구인들이 이 사건 각 처분을 하기에 앞서 피청구인 1은 청구인에게 위 4. 인정사실 바.항과 같이 ‘고용안정·직업능력개발사업 요율 변경에 따른 보험료 부과 사전 알림’을 통지 한 다음 청구인으로부터 의견을 제출 받았고, 이에 대하여 아무런 응답없이 바로 피청구인들이 이 사건 각 처분을 하였는바, 「행정절차법」 제27조제1항에 따라 청구인은 의견 제출을 할 수 있고, 피청구인들은 처분을 할 때 청구인이 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우 이를 반영하여야 할 뿐, 반드시 응답한 후 처분하여야 하는 것은 아니므로, 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 또한, 청구인은 피청구인 1이 사전통지 당시에는 불복방법을 고지하였으나, 피청구인 2가 이 사건 각 처분을 할 당시에는 불복방법을 고지하지 아니하였는바, 이 사건 각 처분이 위법하다는 취지의 주장을 하는데, 위 4. 인정사실 아.항과 같이 피청구인 1은 사전통지 당시 피청구인 2의 처분에 대한 행정심판 등의 불복방법을 고지하였으므로, 비록 이 사건 각 처분 당시 불복방법을 고지하지 아니 하였더라도 사전통지 당시 같은 내용의 불복 방법을 이미 고지하였으며, 청구인이 제기기간 내에 이 사건 심판을 청구한 이상 그 하자가 치유된 것으로 볼 수 있는바(대법원 2018. 7. 1. 선고 2014두2119 판결 참조), 이에 대한 청구인의 주장 또한 받아들이기 어렵다. 3) 다음으로 청구인은 피청구인들이 이제 와서 3년 전의 보험료율을 착오로 잘못 산정하였다고 주장하면서 이 사건 사업장의 고안직능보험료율을 8.5/1,000로 소급 적용하는 것은 신뢰보호원칙에 반하는 것이라는 주장을 하고 있으나, 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되려면 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 이러한 요건을 충족할 때에는 행정청의 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이다(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결 참조). 또한 특정 사항에 관하여 신뢰보호의 원칙상 행정청이 그와 배치되는 조치를 할 수 없다고 할 수 있을 정도의 행정관행이 성립되었다고 하려면 상당한 기간에 걸쳐 그 사항에 관하여 동일한 처분을 하였다는 객관적 사실이 존재할 뿐만 아니라, 행정청이 그 사항에 관하여 다른 내용의 처분을 할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정 때문에 그러한 처분을 하지 않는다는 의사가 있고 이와 같은 의사가 명시적 또는 묵시적으로 표시되어야 한다. 단순히 착오로 어떠한 처분을 계속한 경우는 이에 해당되지 않고, 따라서 처분청이 추후 오류를 발견하여 합리적인 방법으로 변경하는 것은 신뢰보호원칙에 위배되지 않는다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2020두33824 판결, 1993. 6. 11. 선고 92누14021 판결 등 참조). 따라서 피청구인들은 이 사건 지침에 따라 이 사건 사업장들에 대하여 2.5/1,000의 고안직능보험료율을 적용하였다가, 피청구인 1이 ‘2019년도 고용·산재보험 보험료율 부적정 및 미조사 사업장 조사 계획’에 의하여 검토한 결과를 위 4. 인정사실 바.항과 같이 청구인에게 알리며 ‘어린이집의 독립성 판단 기준’에 따라 잘못을 시정하기로 하고서 8.5/1,000의 비율을 적용하였는데, 이는 피청구인들이 8.5/1,000의 비율을 적용하는 처분을 할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정 때문에 그러한 처분을 하지 않는다는 의사가 있었던 것이 아니었고, 이와 같은 의사를 명시적 또는 묵시적으로 표시하지도 아니하였으며, 단순히 착오로 어떠한 처분을 계속한 경우이고, 단지 처분청이 추후 오류를 발견하여 합리적인 방법으로 변경하는 것에 불과하므로, 신뢰보호 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 4) 청구인은 이 사건 사업장들이 청구인과 별도로 완전하게 독립적으로 운영되고 있다고 주장하나, 청구인의 ‘수탁어린이집 운영규정’에 따르면, 청구인은 수탁어린이집 운영위원회(이하 ‘위원회’라 한다)를 통해 이 사건 사업장들을 지도·감독하고 예산 및 결산에 관한 사항 등 이 사건 사업장들의 운영 전반에 관한 주요사항을 심의하고 있으며, 총장이 위촉한 수탁 책임교수가 어린이집 운영 지도·감독, 사업계획의 수립 및 사업보고서의 작성, 기타 어린이집 운영 및 지원에 필요한 사항을 관장하고 있는 점, 이 사건 사업장들의 원장은 위원회의 추천을 받은 사람 중에서 총장이 임명하도록 되어 있고, 이 사건 사업장 1, 2의 원장은 청구인과 위촉(위임)계약을 체결하였으나, 이 사건 사업장 2의 고유번호증상 대표는 원장이 아니며, 이 사건 사업장 3의 원장은 청구인과 근로계약을 체결하였는바, 이 사건 사업장들이 임원을 자체적으로 선출·채용하는 것으로 보기는 어려운 점, 이 사건 사업장 1의 위탁계약서 제6조제4항, 복무규정 제6조제1항, 이 사건 사업장 2의 위탁운영계약서 제8조제2항, 청구인이 2019. 9. 11. 피청구인 1에게 제출한 취업규칙 제6조제1항, 제31조 및 제32조, 이 사건 사업장 3의 인사규정 제4조, 제5조 및 제7조제4호 등에 따르면 각 사업장의 보육교직원은 청구인이 임면하는 것으로 되어 있고, 인사위원회 구성 등에 ◇◇대학교 아동학과 교수가 포함되어 있어 어린이집의 경영상 책임이 원장에게 전속되어 있다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 사업장들이 청구인으로부터 인사ㆍ회계 및 시설운영 등에서 완전하게 독립적으로 운영된다고 보기 어려우므로, 이에 대한 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 5) 따라서 이 사건 사업장들이 이 사건 법인과 독립적으로 운영되지 않음을 전제로 피청구인 1, 2가 청구인에게 한 이 사건 각 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.