고용유지(휴업)지원금 추가징수처분 등 감경청구

1. 사건개요 가. 청구인이 매출액의 감소로 2009. 3. 16.부터 2009. 5. 30.까지 고용유지조치(휴업)를 실시하고, 피청구인에게 2009. 6. 11. 2009년 3월∼5월분 고용유지지원금지급신청을 하여, 피청구인으로부터 2009. 7. 3. 3월분 고용유지지원금 757만 1,830원, 4월분 고용유지지원금 1,311만 3,410원, 5월분 고용유지지원금 1,050만 8,880원을 지급받았다. 나. &#9711;&#9711;서부경찰서의 고용유지지원금 부정수급업체 통보를 받고 피청구인이 조사한 결과 청구인 회사가 고용유지(휴업)조치기간인 휴업일에 휴업대상자인 근로자들을 출근시키는 등 부정한 방법으로 휴업을 실시하여 고용유지지원금을 수급한 사실을 확인하여, 2011. 2. 21. 청구인에게 부정수급한 고용유지지원금 1,244만원의 회수(반환)명령 및 이에 부가된 6,220만원의 추가징수(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다), 2009. 7. 3.부터 2010. 7. 2.까지 각종 고용유지지원금 또는 장려금 지급제한 처분을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 고용유지지원금 부정수급에 대하여 잘못을 인정하고 있으나, 과도한 이 사건 처분으로 청구인의 회사는 도산위기에 빠지게 되었으므로, 최소한의 징수금액으로 감경되어야 한다. 3. 피청구인 주장 청구인의 부정수급행위에 대하여 「고용보험법」 제35조, 같은 법 시행령 제56조, 같은 법 시행규칙 제78조에 따라 고용유지지원금지급신청 횟수에 따라 반환 및 추가징수액은 산정되고, 청구인은 2009. 4. 1. 이후 2009년 3∼5월 고용유지지원금을 지급받았는바, 이는 부정수급행위가 2회 이상인 경우에 해당하여 부정수급액의 5배에 해당하는 추가징수처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 고용보험법 제21조, 제35조, 제115조 고용보험법 시행령 제19조, 제20조, 제56조 구 고용보험법 시행규칙(2010. 2. 9. 노동부령 제338호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제25조, 제27조, 제31조, 제78조 5. 인정사실 양 당사자간 다툼없는 사실 및 청구인과 피청구인이 제출한 사업자등록증, 사업장 카드, 고용유지조치(휴업)계획(변경)신고서, 고용유지(휴업)지원금 부정수급에 따른 행정처분 통보, 고용유지지원금(휴업)신청서, 월별 휴업실시자 현황 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 사업자등록증 및 사업장 카드에 의하면, 상호는 ‘&#9711;&#9711;’로, 사업장소재지는 ‘&#9711;&#9711;도 &#9711;&#9711;시 &#9711;&#9711;구 &#9711;&#9711;면 &#9711;&#9711;리 403-1’로, 사업의 업태(종목)은 ‘제조업, 서비스(자동화장비, 전기공급 및 제어장치, 소프트웨어자문, 개발 및 공급)’로 되어 있다. 나. 2009. 3. 13.자 고용유지조치(휴업)계획 신고서에 첨부된 3월 휴업계획(대상)자 명단에 의하면, 청구인 사업장 소속 근로자 김&#9711;&#9711;, 김&#9711;&#9711;, 방&#9711;&#9711;, 이&#9711;&#9711;의 휴업일이 2009. 3. 16.부터 2009. 3. 31.까지로, 근로자 최&#9711;&#9711;, 김&#9711;&#9711;의 휴업일이 2009년 3월 16일, 18일, 20일, 21일, 24일, 26일, 30일로 되어 있고, 2009년 3월분 고용유지지원금(휴업) 신청서에 첨부된 휴업실시 현황, 시간외, 휴일근로현황에도 해당 날짜에 위 근로자들이 휴업한 것으로 되어 있다. 다. 2009. 3. 13.자 고용유지조치(휴업)계획 신고서에 첨부된 4월 휴업계획(대상)자 명단에 의하면, 근로자 김&#9711;&#9711;, 김&#9711;&#9711;, 방&#9711;&#9711;의 휴업일은 4월 한달 동안으로, 근로자 최&#9711;&#9711;, 김&#9711;&#9711;의 휴업일이 4월 1일, 3일, 4일, 7일, 9일, 13일, 15일, 17일, 18일, 21일, 23일, 27일, 29일로 되어 있고, 2009년 4월분 고용유지지원금(휴업) 신청서에 첨부된 휴업실시 현황, 시간외, 휴일근로현황, 4월 출퇴근 기록부에도 해당 날짜에 위 근로자들이 휴업한 것으로 되어 있다. 라. 2009. 5. 21.자 고용유지조치(휴업)계획변경 신고서에 첨부된 5월 휴업계획(대상)자 명단에 의하면, 근로자 김&#9711;&#9711;, 김&#9711;&#9711;, 이&#9711;&#9711;의 휴업일이 5월 한달 동안으로, 근로자 최&#9711;&#9711;, 김&#9711;&#9711;의 휴업일이 5월 1일, 6일, 8일, 11일, 13일, 15일, 16일, 19일, 21일, 25일, 27일, 29일, 30일로 되어 있고, 2009년 5월분 고용유지지원금(휴업) 신청서에 첨부된 휴업실시 현황, 시간외, 휴일근로현황, 5월 출퇴근 기록부에도 해당 날짜에 위 근로자들이 휴업한 것으로 되어 있다. 마. &#9711;&#9711;서부경찰서가 작성한 2010. 12. 22.자 고용유지지원금 부정수급 업체 통보에 의하면, 청구인이 고용유지지원금 신고 후 휴업기간 중임에도 3월 휴업기간 중 김&#9711;&#9711; 등 15명, 4월 휴업기간 중 방&#9711;&#9711; 등 14명, 5월 휴업기간 중 이&#9711;&#9711; 등 12명이 출근하여 정상조업을 하였음에도 해당 근로자가 휴업한 것으로 허위의 서류를 작성하는 방법으로 고용유지지원금을 교부받아 편취하였다고 되어 있다. 바. &#9711;&#9711; 명의의 3월 출퇴근 기록부에 의하면, 휴업조치대상자인 근로자 김&#9711;&#9711;, 최&#9711;&#9711;가 고용유지조치기간 중인 2009년 3월 16일, 18일, 20일, 21일에 출퇴근한 시간이 수기로 기록되어 있으며, 김&#9711;&#9711;, 김&#9711;&#9711;, 방&#9711;&#9711;, 이&#9711;&#9711;이 위 기간 중인 2009년 3월 16일, 17일, 18일, 19일, 20일, 21일에 출퇴근한 시간이 수기로 기록되어 있다. 사. &#9711;&#9711;지방노동청 &#9711;&#9711;지청 소속직원 장&#9711;&#9711;가 2009. 4. 27. 작성한 출장복명서에는 청구인 사업장에 2009. 4. 24. 14:20∼14:50 출장하여 점검한 결과, 휴업대상자인 근로자 이&#9711;&#9711;이 계획변경없이 출근하여 근무하고 있음을 확인하였다고 기재되어 있다. 아. 피청구인 소속 직원 김&#9711;&#9711;이 작성한 2011. 1. 31.자 고용유지(휴업)지원금 부정수급조사결과에 의하면, 김&#9711;&#9711; 등 6명의 근로자가 휴업을 계획대로 실시한 것처럼 출퇴근 자료를 허위로 작성ㆍ제출하여 고용유지지원금을 지급받은 것으로 기재되어 있다. 자. 청구인 소속 근로자 김&#9711;&#9711;이 작성한 2009. 3. 23.자 고용유지조치 지도점검표 및 출퇴근 기록부에는 3월 고용유지조치기간 계획신고서에 따라 대상 근로자들이 휴업을 실시한 것으로 되어 있다. 차. 청구인 회사의 근로자 김&#9711;&#9711;이 2009. 4. 24. 작성한 확인서에는 고용유지조치기간 중 계획변경신고 없이 이&#9711;&#9711;이 출근하였고, 비가 와서 회사에 비가 새는 바람에 잠시 살피러 나왔다고 되어 있다. 카. 청구인 회사의 근로자 김&#9711;&#9711;이 2009. 5. 28. 작성한 고용유지조치 지도점검표 및 확인서에는 방&#9711;&#9711;, 양&#9711;&#9711;이 설비점검을 위하여 출근하였다고 되어 있다. 타. 청구인이 제출한 경위서에는 신속한 대응이 필요한 청구인 회사의 업무특성상 휴업은 불가능하며, 고용보험법상 고용유지조치가 모든 업종에 적용하기 위해 단순히 형식적으로 출근을 하면 안되는 것인 줄로만 알아 부정수급이 큰 잘못인 줄 몰랐다고 되어 있다. 파. 사업장별 지원금 조회서에 의하면, 청구인은 2009. 7. 3. 피청구인으로부터 2009년 3월분 고용유지지원금 757만 1,830원을, 4월분 고용유지지원금 1,311만 3,410원을, 5월분 고용유지지원금 1,050만 8,880원을 지급받았다. 하. 2009년 3월분 부정수급액 산출내역서에는 아래와 같이 기재되어 있다. <img src="/flDownload.do?flSeq=20364694"></img> 거. 2009년 4월분 부정수급액 산출내역서에는 아래와 같이 기재되어 있다. <img src="/flDownload.do?flSeq=20364713"></img> 너. 2009년 5월분 부정수급액 산출내역서에는 아래와 같이 기재되어 있다. <img src="/flDownload.do?flSeq=20364716"></img> 더. 피청구인은 2011. 2. 21. 청구인에게 이 사건 반환 및 추가징수 처분과 2009. 7. 3.부터 2010. 7. 2.까지 각종 고용유지지원금 또는 장려금 지급제한 처분을 하였다. 러. 사업장별 지원금 조회 및 사업장별 지원금 대상자 조회서에 의하면, 청구인은 이 사건 이전에 지원금 등의 부정수급으로 적발된 전력은 없다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관련 법령 「고용보험법」 제21조제1항에 따르면 고용노동부장관은 경기의 변동, 산업구조의 변화 등에 따른 사업 규모의 축소, 사업의 폐업 또는 전환으로 고용조정이 불가피하게 된 사업주가 근로자에 대한 휴업 등을 실시하거나 그 밖에 근로자의 고용안정을 위한 조치를 하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사업주에게 필요한 지원을 할 수 있다고 되어 있고, 「고용보험법 시행령」 제19조, 구 「고용보험법 시행규칙」 제25조, 제27조에는 사업주가 그 사업에서 고용하는 피보험자에게 역월에 따른 1개월을 단위로 그 사업 피보험자의 소정근로 연일수에 대한 휴업한 피보험자 휴업 연일수의 비율이 15분의 1을 초과하는 휴업을 실시하고, 그 고용유지조치기간 동안 고용조정으로 피보험자를 이직시키지 아니할 경우에 고용유지지원금을 지급하도록 되어 있으며, 「고용보험법 시행령」 제20조, 구 「고용보험법 시행규칙」 제31조에 의하면 사업주는 고용유지조치계획서 및 변경서를 고용유지조치 실시일 전일까지 제출하여야 한다고 되어 있다. 또한 「고용보험법」 제35조, 같은 법 시행령 제56조의 규정에 의하면, 직업안정기관의 장은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 고용유지지원금을 지급받거나 지급받고자 한 자에 대하여는 그 나머지 지원금 또는 지급받으려는 지원금을 지급하지 않고, 이미 지급된 지원금은 반환을 명해야 하며, 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지원금을 지급받은 날 또는 지급받고자 한 사실이 있은 날부터 1년간 지원금 등을 지급하지 않고, 지급제한기간 동안에 지급된 지원금에 대해서는 반환을 명해야 하며, 반환을 명하는 때에는 이에 추가하여 이미 지급받은 금액 중 거짓이나 그 밖의 부정한 방법에 의한 것으로 지급받은 금액의 5배 이하의 금액을 징수할 수 있다고 되어 있다. 나. 판 단 1) 이 사건 처분 중 고용유지지원금 회수처분의 위법ㆍ부당 여부 위 인정사실에 따르면, &#9711;&#9711; 명의의 3월 출퇴근 기록부에 휴업조치대상자인 근로자 김&#9711;&#9711; 등 6명의 출퇴근 내역이 수기로 기록되어 있는 점, 피청구인의 출장 점검시 휴업조치대상자인 근로자 이&#9711;&#9711;이 2009. 4. 27. 출근하였음이 확인되었던 점, 휴업조치대상자인 근로자 김&#9711;&#9711;이 2009. 3. 23., 2009. 4. 24. 및 2009. 5. 28. 고용유지조치 지도점검표 및 출퇴근 기록부, 확인서 등을 작성하여 업무를 수행한 사실이 확인되는 점, 청구인도 휴업조치대상자들이 휴업기간 중 출근하여 업무를 수행한 사실을 인정하고 있는 점 등을 고려할 때 청구인은 휴업대상근로자들이 고용유지조치일에 출근하는 등 업무를 수행하였음에도 불구하고 고용유지조치계획에 따라 휴업을 제대로 실시한 것처럼 2009년 3∼5월분에 대한 고용유지지원금을 신청하여 2009. 6. 30. 피청구인으로부터 고용유지지원금 1,244만원을 지급받은 사실이 인정되므로 이 사건 처분 중 고용유지지원금 회수처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 2) 이 사건 처분 중 추가징수처분의 위법ㆍ부당 여부 가) 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 청구인이 부정수급한 고용유지지원금 1,225만 1,250원의 5배인 총 6,220만원을 추가로 징수하였는바, 이는 추가징수처분의 대상이 되는 부정행위에 선행하는 부정행위 뿐 아니라 추가징수처분의 대상이 되는 당해 부정행위도 추가징수금 산정의 기준이 되는 부정행위의 횟수에 포함된다고 해석하고, 부정수급자가 고용유지조치로 휴업을 실시했다는 이유로 월 단위로 고용유지지원금을 신청 및 수급한 경우, 그 월 단위로 한 신청 및 수급행위를 별개의 부정행위로 보아 이에 대하여도 구 「고용보험법 시행규칙」 제78조제1항에 따른 추가징수금의 산정기준인 ‘부정행위 적발일 전 최근 5년 동안 거짓이나 부정한 방법으로 지급받거나 지급받으려고 신청한 횟수’에 포함시킴으로써, 청구인이 2009. 7. 3. 삼개월분 고용유지지원금을 지급받아 부정행위의 횟수가 2회 이상이 된다는 이유로 위 시행규칙 제78조제1항제3호에 따라 청구인이 수급한 고용유지지원금의 5배를 징수한 것으로 보인다. 나) 그러나 「고용보험법」이 2008. 12. 31. 법률 제9315호로 일부개정되면서, 제35조제1항의 추가징수금이 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액’에서 ‘지급받은 금액의 5배 이하의 금액’으로 개정되었는데, 이와 같은 개정의 취지는 장려금 등의 부정수급에 대한 제재 수준을 부정수급의 책임의 정도에 맞도록 합리적으로 개선하기 위함이고, 이처럼 「고용보험법」이 개정됨에 따라 추후 개정된 구 「고용보험법 시행규칙」 제78조제1항이 ‘부정행위 적발일 전 최근 5년 동안 거짓이나 부정한 방법으로 지급받거나 지급받으려고 신청한 횟수를 합산한 횟수’를 기준으로 추가징수금을 부과하도록 개정된 취지 역시 부정행위 반복의 정도에 따라 제재의 정도를 달리해서 단계적으로 가중하려는 데에 있다고 할 것이며, 위 시행규칙 제78조제1항의 ‘부정행위 적발일 전 최근 5년 동안’이라 함은 부정행위의 횟수를 산정하는 기간을 규정한 것이지, 위 기간 동안에 행해진 부정행위의 총 횟수를 추가징수처분의 대상이 되는 모든 부정행위에 일률적으로 적용하라는 취지는 아니라고 할 것인데, 피청구인과 같이 추가징수금 부과대상이 되는 부정행위에 선행하는 부정행위뿐만 아니라 추가징수금 부과대상이 되는 당해 부정행위도 추가징수금 산정의 기준이 되는 부정행위의 횟수에 산입하는 것으로 해석하게 되면, 부정행위 반복의 정도에 따라 제재의 정도를 달리해서 단계적으로 가중하고자 하는 위 시행규칙의 취지에 어긋나게 되므로, 추가징수금 산정기준으로서의 부정행위의 횟수에는 선행하는 부정행위만이 포함되고 추가징수처분의 대상이 되는 당해 부정행위는 제외되어야 할 것이다. 또한, 구 「고용보험법 시행규칙」(2010. 2. 9. 노동부령 제338호로 개정ㆍ시행되기 전의 것) 제78조를 기준으로 판단하건대, 동조 제1항 각호에서 ‘지급받거나 지급받으려고 신청한 횟수’라고 하여 추가징수금 산정의 기준으로서의 부정행위 횟수를 정함에 있어서 신청과 수급을 병렬적으로 규정하고 있는 것은 사업주가 고용유지지원금을 신청하였으나 부정한 방법에 의한 신청임이 적발되어 지급에까지 이르지 않은 경우에 신청행위를 1회의 부정행위로 본다는 취지이고, 고용유지지원금의 지급이 행정기관의 직권으로 행해지는 것이 아니라 사업주의 신청에 따라 행해지는 것이란 점을 감안하면, 사업주가 고용유지지원금을 신청하여 실제로 수급한 경우에 신청행위는 고용유지지원금을 지급받기 위한 수단적 과정으로서 고용유지지원금 수급행위에 흡수되므로 신청과 수급을 합하여 하나의 부정행위로 보아야 할 것이다. 다) 한편, 사업주가 고용유지조치로 휴업을 실시하고자 하는 경우, 휴업계획을 수립하여 직업안정기관의 장에게 신고함으로써, 고용유지조치에 따른 고용유지지원금을 받을 수 있는 휴업의 실시가 가능하게 되는데, 여기서 휴업의 시기, 기간, 대상자 및 인원수 등 구체적인 세부계획을 어떻게 수립할 것인가에 대하여는 사업주의 의사에 달려 있고, 이를 변경하는 것도 마찬가지이며, 고용보험법령에도 고용유지조치 대상 근로자에게 1개월 이상 휴업을 실시한 후 매 1개월이 되는 날을 기준으로 직업안정기관의 장에게 그 1개월 동안 실시한 휴업에 대한 고용유지지원금의 지급신청을 그 후 1개월 이내에 하도록 되어 있는바, 위 인정사실과 같이 청구인이 소속 근로자들에 대하여 3개월간(2009. 3. 16. - 2009. 5. 30.) 고용유지조치(휴업)를 실시할 계획임을 피청구인에게 신고함에 따라 휴업대상자 및 그 인원수가 월별로 동일한데다 기간의 연속성을 가지고 있어 설령 이것이 외견상 하나의 포괄적인 휴업계획처럼 보일지라도, 대상인원, 기간 등 월별 휴업계획에 포함된 내용은 청구인이 경영여건 등 계획수립 당시의 사정에 따라 월별로 같게 정하거나 다르게 정할 수 있으며, 그 변경도 청구인의 의사에 달려 있었던 것이고, 고용유지조치에 따른 고용유지지원금도 월별로 지급을 신청하도록 되어 있는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인이 3개월간의 휴업계획을 한꺼번에 신고하였다고 하여 이를 포괄적인 하나의 휴업계획이라고 할 수 없고(이와 달리 하나의 휴업계획으로 보는 경우에는 휴업계획을 수립하는 사업주가 1개월 단위로 휴업계획을 수회에 걸쳐 신고를 하거나 그 기간 전체를 1회 신고하는 등 외형적인 신고횟수에 따라 동일한 사업장의 동일한 휴업계획에 따른 휴업의 경우에도 위반행위의 횟수가 달라지는 불합리한 점이 발생함), 휴업계획의 실질에 있어서는 변화하는 경영환경에 유연하게 적응하면서 고용을 유지하고자 하는 청구인의 의사가 반영된 월별로 독립된 휴업계획이라고 할 것이다. 라) 그렇다면, 이 사건 고용유지지원금에 대한 추가징수처분 중 2009. 7. 3. 지급된 2009년 3월분 고용유지지원금 중 312만원의 부정수급액에 대한 추가징수금은 2009. 4. 1. 이후 동 부정수급행위 이전까지 청구인에게 부정행위전력이 있다고 볼 만한 자료가 없으므로, 구 「고용보험법 시행규칙」(2009. 4. 1. 노동부령 제319호로 일부개정된 것) 제78조제1항제1호에 따라 부정수급액의 2배인 624만원(312만원×2)이 되고, 2009. 7. 3. 지급된 2009년 4월분 고용유지지원금 중 464만원의 부정수급액에 대한 추가징수금은 2009. 4. 1. 이후 동 부정수급행위 이전까지 2009. 7. 3. 부정수급행위전력이 1회 있으므로, 위 시행규칙 제78조제1항제2호에 따라 부정수급액의 3배인 1,392만원(464만원×3)이 되며, 2009. 7. 3. 지급된 2009년 5월분 중 468만원의 부정수급에 대한 추가징수금은 2009. 4. 1. 이후 동 부정수급행위 이전까지 2009. 7. 3. 부정수급행위전력이 2회 있으므로, 위 시행규칙 제78조제1항제3호에 따라 부정수급액의 5배인 2,340만원(468만원×5)이 되어 추가징수금의 합계는 4,356만원이 되어야 함에도 불구하고, 피청구인이 2009년 3월분부터 2009년 5월분까지의 고용유지지원금 중 1,244만원의 부정수급에 관하여 위 시행규칙 제78조제1항제3호를 적용하여 그 5배에 해당하는 6,220만원의 추가징수처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 신규고용촉진장려금 부정수급에 따른 6,220만원의 추가징수처분에 관한 부분은 4,356만원을 초과하는 부분을 취소하기로 하고, 청구인의 나머지 청구는 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.