곤충 생산 및 유통업 신고확인증 발급불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 7. 27. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(하천, 595㎡)(이하‘이 사건 신청지’라 한다)를 사업장으로 하여 곤충[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]의 생산 및 유통업 신고서를 제출하였으나, 피청구인은 2017. 8. 2. 이 사건 신청지는 개발제한구역 내에 위치한 국토교통부 소유 하천부지(국유지)로서 신청지상 조립식판넬조의 곤충사육사가 무단으로 설치된 불법건축물로 원상회복을 위한 행정절차가 진행 중이고, 이 사건 신청지가 농작물 경작 목적으로 점용허가를 해 준 국유지이므로 점용 목적 외 시설을 설치해서는 안 되는 점 등을 이유로 청구인에게 곤충의 생산 및 유통업 신고확인증 발급 불가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 신청 토지는 개발제한구역 내에 위치한 국토교통부 소유 하천부지(국유지)로, 나) 신청 부지상 조립식판넬조의 곤충사육사 등 건축물은 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 개특법) 제13조 및 하천법 제33조에 의한 무단 건축된 불법건축물이고, 다) 하천구역 내의 곤충사육사 등 시설물 건축행위는 하천의 보전 및 관리에 지장을 주므로 금지하는 행위이나 농작물 경작 목적으로 하천점용허가를 받은 신청부지에 목적 외 시설물 건축행위이다. 이에 따라 곤충생산 및 유통업 신고확인증 발급 불가를 처분 받았다. 2) 처분의 부당성(또는 위법성) 청구인 ○○○는 지체장애 5급 장애자로 정신장애 3급 여식 ○○○를 부양이유로, 부 ○○○이 1970년대부터 40년 넘게 영농하고 있는 추정 ○○○-○번지에서 생계목적으로 밭작물 생산 및 곤충유통 관련 생산을 하고 있다. 사유지 ○○○-○ 등의 토지는 사실상 청구인의 부 ○○○의 사유지로 하천법 제33조의 적용이 불가하다. 이에 관련된 토지대장을 첨부한다. 개인 사유지에서 곤충 생산 및 유통업의 제한은 위법·부당하다고 여기기에 이에 대한 행정심판을 구한다. 3) 결 론 위에 진술한 처분의 부당성을 제기한 바와 같이 곤충 생산 및 유통업 생산물 신고확인증 발급이 타당하다고 본인은 생각되므로 신고확인증 발급을 간곡히 부탁드린다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 곤충산업의 육성 및 지원에 관한 법률 제12조 및 같은 법 시행규칙 제6조의 규정에 따라 2017. 7. 27. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(하천부지, 이하 이 사건 토지라 한다)를 사업장으로 하는 곤충생산 및 유통업 신고확인증 발급 신청 민원을 접수하였는바, 나) 피청구인(담당자 : ○○시 농업기술센터 ○○○)은 2017. 7. 27. 현지 출장하여 시설상태를 확인한 결과, 이 사건 토지 및 인접한 ○○동 ○○○-○번지(하천부지) 두 필지에 경계 구분 없이 약 180㎡의 차광막이 씌워진 철재 비닐하우스가 설치되어 있고, 당해 차광 비닐하우스 내부에 약 18㎡ 규모 조립식판넬 구조의 곤충 사육사가 설치되어 있는 것을 확인하였다. 다) 현장 확인 후 이 사건 토지 및 연접한 토지 ○○동 ○○○-○번지가 국토교통부 소유 국유지이고, 신청지 상단에 위치하는 농업용저수지(○○저수지)의 용수로와 연접하고 있는 토지대장 상 지목이 하천인 하천부지이며 또한 곤충사육사가 조립식판넬조의 건축물임을 감안하여 이 사건 토지를 관할하는 ○○시 ○○구청장(건설과장, 건축과장)에게 관련법 저촉 유무를 확인한 결과, 라) 당해 신청지에 설치된 건축물 및 구조물 등은 개발제한구역(그린벨트) 내 하천부지에서 할 수 있는 행위가 아니라 무단으로 설치된 것이므로 하천법 및 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 따라 원상회복 계고 등 행정절차가 진행 중이며, 당해 신청지는 농작물 경작 목적으로 점용허가를 해 준 국토교통부 소관 국유재산이므로 농작물 경작 목적 외 사용이 불가하다는 회시를 받았다. 마) 이에 따라 피청구인은 2017. 8. 2. 당해 곤충사육사가 개발제한구역(그린벨트) 내 하천부지에 무단으로 설치된 불법 건축물로 원상회복을 위한 행정절차가 진행 중이고, 하천부지 내 건축물 등 구조물의 설치 행위는 하천의 보전 및 관리에 지장을 주는 행위로 불가하며, 당해 토지가 농작물 경작 목적으로 점용허가를 해 준 국유지이므로 여타 시설을 설치해서는 안 되는 점을 이유로 곤충의 생산 및 유통업 신고 확인증 발급 불가처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 청구인이 주장하는 토지에 대한 검토 (1) 청구인이 ○○동 ○○○-○(전, 810㎡)에서 선대로부터 40여 년 동안 경작을 해 왔다고 하나, (2) 이 지번은 토지대장에 의한 지번 등은 존재하나 실제 당해 토지의 위치를 특정할 수 없거나 토지자체가 존재하지 않을 수 있어 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제84조의 규정에 따라 1991. 10. 7. 등록사항정정대상토지로 결정된 토지로 지적도조차 존재하지 않아 그 위치가 불분명한(어쩌면 존재하지 않을 수 있는) 지번으로 이 사건 신청토지와 전혀 무관한 토지이며, (3) 사실상 본인의 부 ○○○의 소유이므로 하천법 등을 적용하는 것은 부당하다고 주장하는 ○○동 ○○○-○(도로, 632㎡)번지는 이 사건 토지에서 약 40여 미터 떨어져 있어 이 사건 토지와 전혀 무관한 국토교통부 소유 서울-용인간 고속도로 부지인바, (4) 이상 살펴 본 바와 같이 위 두 필지 모두 이 사건과 무관한 별개의 필지로 청구인의 주장은 당연히 타당성이 없다 할 것이다. 나) 이 처분의 적법성 (1) 민원신청서, 현장출장 공문에서 살펴본 바와 같이 이 사건 곤충사육사가 설치된 위치는 국토교통부 소유 ○○동 ○○○-○번지(하천부지)가 확실한 것으로 청구인의 주장과 같이 별개의 토지에 대하여 논할 필요 없이 신청지인 이 사건 토지에 대하여 관련법 및 이 사건 처분을 다투어야 할 것이다. (2) 청구인은 하천법 제33조제1항의 규정에 따라 이 사건 토지 ○○동 ○○○-○번지를 포함하여 ○○동 ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○번지 등 총 4필지 1,144㎡에 대하여 2014. 12. 29. 하천관리청인 ○○시 ○○구청장으로부터 2019. 12. 31.까지 기한으로 농작물 경작을 목적으로 하천점용허가를 받았는바, (3) 허가서에 첨부된 허가조건을 살펴보면, 점용 토지를 사용목적대로 농작물 경작에 이용하여야 하고, 허가 없이 타용도 시설물 등을 설치해서는 안되며 이를 위반할 시 허가를 취소할 수 있다고 명시하고 있으며, (4) 하천법 제33조제4항제5호 및 같은 법 시행령 제36조제4항제4호의 규정에 따르면 온실(비닐하우스 포함) 및 이와 유사한 시설을 설치할 목적으로는 하천점용허가를 금지하고 있으며, 법 제95조제5호의 규정에 따르면 하천구역 내에서 허가를 받지 않고 무단으로 공작물을 신축·개축·증축 등을 할 경우 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있는데, (5) 청구인은 위 규정을 위반하여 이 사건 신청 토지 등에 무단으로 곤충사육사를 포함한 불법 건축물 등을 설치한 행위로 인해 이 사건 민원접수일 2017. 7. 27. 이전인 2017. 6. 2. 하천관리청인 ○○시 ○○구청장으로부터 불법사항 원상복구 계고를 받았으며, 이 행정절차는 2017. 10. 17. 현재도 3차 계고가 나가는 등 불법사항 원상회복이 되지 않고 있는 상황이다. (6) 또한, 개발제한구역 내 토지에서 건축 등 행위 시에는 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조의 규정에 따라 행위허가를 받아야 하며 이를 위반하였을 시에는 같은 법 제32조의 규정에 따라 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는 한편, (7) 건축행위를 할 때에는 건축법 제11조의 규정에 따라 허가를 받아야 하며 이를 위반하여 무단으로 건축행위를 할 시에는 법 제108조의 규정에 따라 3년 이하의 징역 또는 5억원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는데도 불구하고, (8) 청구인은 이 사건 토지상에 곤충사육사를 포함한 불법건축물을 무단으로 건축한 행위로 인해 2017. 5. 30. ○○구청장으로부터 불법건축물 원상회복 사전통지를 받은 상태이다. 3) 결 론 가) 이상과 같이 청구인이 청구취지에서 사실상 본인의 부 000부터 현재까지 본인의 사유지인데 이 사유지에 하천법 등을 적용하는 것은 부당하다고 주장하는 토지는 국토교통부 소유 고속도로부지(○○동 ○○○-○번지)이거나 위치가 특정되지 않는 등록사항 정정대상 토지(○○동 ○○○-○번지)일뿐더러, 나) 이 사건 토지 ○○동 ○○○-○번지와 전혀 무관한 별개의 지번이므로 따로 검토할 필요가 없다고 생각하며, 다) 이 사건 신청 토지는 상단에 위치한 농업용저수지(○○저수지)의 용수로와 연접한 국토교통부 소관 하천부지로, 하천법 등 관련법규에 따라 하천의 보전 및 관리에 지장을 주는 일체의 행위를 금지하고 있음에도 불구하고, 라) 청구인은 이 하천부지를 농작물 재배목적으로 일시적으로 점용 허가를 받아 무단으로 건축행위 등을 하여 곤충사육사 등을 설치한 후 이 사건 곤충생산 및 유통업 신고 민원을 제출한 것으로, 마) 이 사건 곤충사육사가 공공의 목적으로 사용되어야 할 하천의 보전 및 관리에 지장을 초래하며, 하천법 및 건축법, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법을 위반하여 불법 건축한 시설이므로 이 사건 곤충 생산 및 유통업 신고확인증 발급 불가 처리한 피청구인의 행위는 적법한 것이므로 청구인의 곤충생산 및 유통업 신고확인증발급 불가처분 취소청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【곤충산업의 육성 및 지원에 관한 법률 】 제12조(곤충산업에 종사하는 자의 신고 등) ① 곤충 또는 곤충의 산물·부산물을 생산(곤충의 사육을 포함한다. 이하 같다), 가공 또는 유통하려는 자는 해당 사업장의 소재지를 관할하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 신고하여야 한다. <개정 2015.8.11.> ② 제1항에 따라 신고한 내용을 변경하려면 해당 사업장의 소재지를 관할하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 변경신고를 하여야 한다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 사항을 변경할 때에는 예외로 한다. <신설 2011.7.25., 2013.3.23., 2015.8.11.> ③ 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제1항에 따른 신고를 한 자에게 곤충의 무단방출 및 탈출로 인하여 사람의 생명·신체와 생태환경에 대한 피해 등이 발생하지 아니하도록 적절한 예방조치를 요구할 수 있다. <개정 2011.7.25., 2015.8.11.> ④ 제1항 및 제2항에 따른 신고 및 변경신고와 제3항에 따른 예방조치 등에 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. <개정 2011.7.25., 2013.3.23.> 【곤충산업의 육성 및 지원에 관한 법률 시행규칙】 제6조(곤충의 사육 등의 신고) ① 법 제12조제1항에 따라 곤충의 생산업·가공업 또는 유통업을 하려는 자는 별지 제7호서식의 곤충의 생산업·가공업·유통업 신고서(변경신고서)에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2011.10.26., 2016.2.12.> 1. 취급하려는 곤충의 사진 2. 생산시설·가공시설 또는 유통시설의 도면이나 사진 ② 법 제12조제2항에 따라 신고한 내용을 변경하려는 자는 별지 제7호서식의 곤충의 생산업·가공업·유통업 신고서(변경신고서)에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. <신설 2011.10.26., 2016.2.12.> 1. 변경내용을 증명할 수 있는 서류 2. 신고확인증 ③ 제1항 및 제2항에 따른 신고서를 받은 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 신고 내용을 확인한 후 신고인에게 별지 제8호서식의 신고확인증을 내주어야 한다. <개정 2011.10.26., 2016.2.12.> ④ 법 제12조제2항에서 "경미한 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다. <신설 2011.10.26.> 1. 신고인의 생년월일·전화번호 2. 곤충의 수량 증감 【하천법】 제33조(하천의 점용허가 등) ④하천관리청은 하천점용허가를 함에 있어서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위한 경우에는 이를 허가하여서는 아니 된다. 1. 대통령령으로 정하는 농약 또는 비료를 사용하여 농작물을 경작하는 행위 2. 대통령령으로 정하는 골재채취 등 하천 및 하천시설을 훼손하거나 훼손할 우려가 있는 행위 3. 가축을 방목하거나 사육하는 행위 4. 콘크리트 등의 재료를 사용하여 고정구조물을 설치하는 행위. 다만, 하천의 관리에 지장을 주지 아니하는 경우로서 대통령령으로 정하는 행위는 그러하지 아니하다. 5. 그 밖에 하천의 보전 및 관리에 지장을 주는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 【하천법 시행령】 제36조(하천점용허가의 금지) ④ 법 제33조제4항제5호에서 "대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. <개정 2009.11.16., 2017.9.19.> 1. 하천의 비탈면 및 바닥을 훼손할 우려가 있는 죽목·갈대·목초 또는 수초 등 식물을 채취하는 행위 2. 선박사고가 자주 발생하는 지역 또는 선박운항 구간이 중복되는 지역에서의 선박운항 행위 또는 물놀이 행위 3. 하천으로 통행하기 어렵게 하는 공작물을 설치하는 행위 4. 온실(비닐하우스를 포함한다) 및 이와 유사한 시설을 설치하는 행위 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 곤충 생산 및 유통업 신고서, 토지대장, 토지이용계획확인서, 산업곤충 생산업신고에 따른 현장 확인 출장 결과, 곤충생산업 및 유통업 신고에 따른 협의 회신, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2017. 7. 27. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(하천, 595㎡)를 사업장으로 하여「곤충산업의 육성 및 지원에 관한 법률」제12조 및 같은 법 시행규칙 제6조에 따라 곤충의 생산 및 유통업 신고서를 제출하였다. 나) 이에 피청구인은 2017. 7. 27. 현장 확인 출장 결과, 이 사건 신청지 및 인접의 ○○동 ○○○-○번지(하천, 212㎡) 두 필지에 경계 구분 없이 약 180㎡의 차광막이 씌워진 철재 비닐하우스가 설치되어 있고, 그 내부에 조립식판넬 이용 약 18㎡ 의 곤충사육사가 설치되어 있는 것을 확인하였다. 다) 피청구인은 이 사건 신청지 및 연접한 ○○동 ○○○-○번지가 국토교통부 소유 국유지이고 이 사건 신청지 상단에 위치한 농업용저수지(○○저수지)의 용수로와 연접하고 있는 점 등을 감안하여 이 사건 신청지를 관할하는 ○○시 ○○구청장(건설과, 건축과)에게 관련법 저촉 유무를 확인한 결과, 다음과 같은 회신을 받았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273355"></img> 또한 ○○시○○도시사업소장은 2017. 8. 1. 피청구인에게“이 사건 신청지는 00천(지방하천) 하천구역에 포함되어 있으며, 하천구역내의 곤충사육사(조립식판넬조) 설치는 하천의 보전 및 관리에 지장을 주는 행위로서 금지하는 행위”라는 협의의견을 제출하였다. 라) 이에 따라 피청구인은 2017. 8. 2. 청구인에게 이 사건 신청지상 곤충의 생산 및 유통업 신고 건에 대하여 아래와 같은 이유를 들어 신고확인증 발급 불가처분을 하였다. 발급 불가사유 : ① 위 신청 토지는 개발제한구역 내에 위치한 국토교통부 소유 하천부지(국유지)로, ② 관련부서 협의결과, 신청부지상 조립식판넬조의 곤충사육사 등 건축물은 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 개특법) 제13조 및 하천법 제33조 등 관련법에 의한 적법한 절차 없이 무단으로 건축된 불법건축물이고, ③ 하천구역 내의 곤충사육사 등 시설물 건축행위는 하천의 보전 및 관리에 지장을 주므로 금지하는 행위이나 농작물 경작 목적으로 하천점용허가를 받은 신청부지에 목적 외 시설물 건축행위를 하였기에, ④ ○○구청장이 개특법 및 하천법에 따라 동 불법건축물에 대하여 원상복구 계고 등 행정절차가 진행 중으로 금회 곤충생산 및 유통업 신고확인증 발급이 불가함. 마) 청구외 ○○시 ○○구청장은 청구인이 점용허가를 받아 사용 중인 ○○동 ○○○-○번지에 무단으로 건축물을 설치한 행위에 대하여 2017. 6. 2.(1차), 7. 4.(2차), 10. 16.(3차) 3차례에 걸쳐 원상복구 계고를, 2017. 5. 30. 개발제한 구역 내 불법사항 의견제출 사전통지를 한 사실이 있다. 바) 청구인은 이 사건 신청지와 ○○동 ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○번지 4필지(점용면적 1,144㎡)에 대하여 농작물 경작을 목적으로 2015. 1. 1. ~ 2019. 12. 31.까지 하천점용허가를 받은 상태이다. 하천점용허가증에 첨부된 허가조건에 따르면, 점사용 허가 받은 국공유지에 대해서는 허가 없이 시설물 및 타용도 시설을 설치할 수 없고, 점용 목적 및 면적을 위반하여 사용할 수 없으며, 이러한 허가조건을 위반할 시에는 허가를 취소할 수 있다. 2)「곤충산업의 육성 및 지원에 관한 법률」제12조에 의하면 곤충 또는 곤충의 산물·부산물을 생산(곤충의 사육을 포함한다. 이하 같다), 가공 또는 유통하려는 자는 해당 사업장의 소재지를 관할하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 신고하여야 한다. 한편「하천법」제33조제4항제5호 및 같은 법 시행령 제36조제4항제4호에 따르면 하천관리청은 하천점용허가를 함에 있어서 하천의 보전 및 관리에 지장을 주는 행위로서 온실(비닐하우스를 포함한다) 및 이와 유사한 시설을 설치하는 행위를 하기 위한 경우에는 이를 허가하여서는 아니 된다. 3) 살피건대, 이 사건 행정심판 청구의 적격성 여부를 판단할 필요성을 검토하기 위해서는 이 사건 신청지의 적격여부 판단이 우선이라 할 것이나 위 제증 자료의 신고서 및 답변서, 토지대장, 현지출장 결과 등의 기재사항에 근거하면 쌍방 간의 이해관계 또는 허가대상 사용시설에 대한 사실상의 협의가 전제하였다고 판단되므로 동 사안에 대한 세부검토는 별론으로 하고 처분의 타당성을 살펴본다. 청구인은 곤충생산업 및 유통업을 영위하기 위해 위 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지를 사용신청대상 토지로 하여「곤충산업육성 및 지원에 관한 법률」제12조 및 동법 시행규칙 제6조에 따라 곤충의 생산 및 유통의 신고를 하였고 이 사건 신청지 현장에는 인근 ○○동 ○○○-○번지 토지와 경계 구분이 불확실한 지역에 약 180㎡의 철재 비닐하우스와 그 내부의 공간에 곤충사육사로 약 18㎡의 조립식판넬 구조의 곤충사육사가 설치되어 있음이 분명하다. 이 사건 신청지와 ○○동 ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○ 등 4필지(점용면적 1,144㎡)는 청구인이 청구외 ○○시 ○○구청장으로부터‘전’의 용도로 사용할 것을 전제하는 허가조건으로「하천법」제33조의 규정에 따라 하천점용허가를 득하여 2019년 말까지 사용 가능한 토지이다. 이 사건 신청지상에는 사전 허가 없이 시설물 및 타 용도 시설의 설치가 금지되어 있고 점용 목적 외 사용을 제한하고 있음에도 청구인이 임의로 설치한 동 시설물은 당초 허가조건의 위반이며,「하천법」제33조 및 같은 법 시행령 제36조의 허가조건 및 금지의 규정에 따른 허가취소의 대상 행위임이 분명하다. 이와 관련 청구 외 ○○구청장이「하천법」및「개발제한 구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 근거한 동 시설의 원상복구 등의 시정조치 취지 또한 같다 할 것이다. 결과적으로 이 사건 신청지가 국유지의 하천부지인 점, 동 지상의 시설물이 무단으로 건축된 불법건축물인 점, 동 신청사업 내용이 하천법이 정하는 금지 행위에 해당되는 점 등을 사유로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것이며 청구인의 행정심판청구는 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 갈색거저리(고소애) 약 2,000마리