골재선별·파쇄신고 수리거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 용도지역상 보전관리지역인 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 소재한 골재채취업체로서, 2024. 3. 21. 피청구인에게 골재 선별·파쇄 신고(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 하였다. 피청구인은 관련부서 협의를 거쳐 2024. 4. 11. 청구인에게 신고 내용인 골재파쇄시설은 ‘제조업소 또는 공장에 해당하여 용도지역상 보전관리지역 안에 설치될 수 있는 시설이 아니다’라는 이유로 이 사건 신고에 대하여 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 청구인은 2024. 4. 22. 이 사건 처분에 대한 이의신청을 하였고, 피청구인은 관련부서 협의를 거쳐 같은 해 5. 9. 이의신청 불수용 통지하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【골재채취법】 제32조(골재의 선별ㆍ세척 등의 신고 등) ① 골재를 선별ㆍ세척 또는 파쇄하려는 자는 야적장 및 부대시설 설치 등에 필요한 대통령령으로 정하는 규모 이상의 부지를 갖추어 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고(이하 이 조에서 “골재선별ㆍ세척 등의 신고”라 한다)하여야 하고, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 골재선별ㆍ세척 등의 신고를 받은 날부터 대통령령으로 정하는 기간 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. 다만, 제22조제1항 본문에 따라 골재채취의 허가를 받은 자가 그 허가를 받아 채취한 골재를 선별ㆍ세척 또는 파쇄하고자 하는 경우에는 그러하지 아니하다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. 2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 보전관리지역: 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)은 다음 각호와 같다. 17. 보전관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 18에 규정된 건축물 제83조(용도지역ㆍ용도지구 및 용도구역안에서의 건축제한의 예외 등)④용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역안에서의 건축물이 아닌 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 별표 2부터 별표 25까지, 제72조, 제74조부터 제76조까지, 제79조, 제80조 및 제82조에 따른 건축물에 관한 사항을 적용한다. 다만, 다음 각 호의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 적용하지 아니한다. 1. 「관광진흥법」 제3조제1항제6호에 따른 유원시설업(이하 “유원시설업”이라 한다)을 위한 유기시설(遊技施設)ㆍ유기기구(遊技機具)로서 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 시설 가. 철로를 활용하는 궤도주행형 유기시설ㆍ유기기구일 것 나. 가목의 철로는 「철도사업법」 제4조에 따라 지정ㆍ고시된 사항의 변경으로 사업용철도노선에서 제외된 기존 선로일 것 2. 제1호의 유기시설ㆍ유기기구를 설치하는 유원시설업을 위하여 「관광진흥법」 제5조제2항에 따라 갖추어야 하는 시설 ⑤용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역안에서 허용되는 건축물 또는 시설을 설치하기 위하여 공사현장에 설치하는 자재야적장, 레미콘ㆍ아스콘생산시설 등 공사용 부대시설은 제4항 및 제55조ㆍ제56조의 규정에 불구하고 당해 공사에 필요한 최소한의 면적의 범위안에서 기간을 정하여 사용후에 그 시설 등을 설치한 자의 부담으로 원상복구할 것을 조건으로 설치를 허가할 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829947"></img> 【○○시 도시계획 조례】 제23조(용도지역 안에서의 건축제한) 영 제71조제1항에 따라 용도지역 안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각 호와 같다. 17. 보전관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물: 별표 18 ■ ○○시 도시계획 조례 【별표 18】 보전관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물 (영 제71조제1항제17호 및 조례 제23조제17호 관련) ○ 4층 이하의 건축물에 한한다. 1. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택 2. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종근린생활시설(휴게음식점 및 제과점을 제외한다) 3. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종근린생활시설(동호아목 및 너목에 해당하는 것과 일반음식점 및 단란주점을 제외한다) 4. 「건축법 시행령」 별표 1 제6호의 종교시설 중 종교집회장 5. 「건축법 시행령」 별표 1 제9호의 의료시설 6. 「건축법 시행령」 별표 1 제10호의 교육연구시설 중 유치원·초등학교·중학교·고등학교 7. 「건축법 시행령」 별표 1 제11호의 노유자시설 8. 「건축법 시행령」 별표 1 제18호 가목의 창고(농업·임업·축산업·수산업용에 한한다) 9. 「건축법 시행령」 별표 1 제19호의 위험물저장 및 처리시설 10. 「건축법 시행령」 별표 1 제21호의 동물 및 식물 관련시설 중 동호가목 및 마목 내지 아목에 해당하는 것 11. 「건축법 시행령」별표 1 제22호가목의 하수 등 처리시설(「하수도법」제2조제9호에 따른 공공하수처리시설만 해당한다) <신설 2016.12.29> 12. 「건축법 시행령」 별표 1 제23호의 교정 및 군사시설 13. 「건축법 시행령」 별표 1 제24호의 방송통신시설 14. 「건축법 시행령」 별표 1 제25호의 발전시설 15. 「건축법 시행령」 별표 1 제26호의 묘지관련시설(가목, 라목은 제외한다) 16. 「건축법 시행령」별표 1 제28호의 장례시설 17. 「건축법 시행령」 별표1 제29호의 야영장 시설 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 사업계획서, 관련부서 협의내용, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 용도지역상 보전관리지역인 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○에 소재하는 골재채취업체로서, 2024. 3. 21. 피청구인에게 골재 선별·파쇄 신고를 하였다. 나) 피청구인은 관련부서 협의를 거쳐 2024. 4. 11. 청구인에게 신고 내용인 골재파쇄시설은 ‘제조업소 또는 공장에 해당하여 용도지역상 보전관리지역 안에 설치될 수 있는 시설이 아님’을 이유로 이 사건 신고에 대하여 불허가 처분을 하였다. 다) 청구인은 2024. 4. 22. 이 사건 처분에 대한 이의신청을 하였고, 피청구인은 관련부서 협의를 거쳐 같은 해 5. 9. 이의신청 불수용 통지하였다. 라) 이 사건 신고 이전, 청구인은 2022. 10. 17. 에 동일한 내용의 신고서를 제출하였고, 피청구인은 특별대책지역에서의 시설 설치 가능 여부를 검토하고자 같은 해 11. 10. 한강유역환경청의 아래 의견에 따라 청구인에게 자료보완을 요청하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829949"></img> 마) 피청구인은 위 라)항과 관련하여 협의 부서(도시개발과)로부터 아래와 같이 회신을 받고, 2023. 1. 13. 위 신고에 대해, 같은 해 2. 8.에는 청구인의 이의신청에 대해 모두 불허가 처분 통지를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829945"></img> 2) 판단 가) 청구인은 이 사건 처분에 앞서 「팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역 지정 및 특별종합대책」제3조에 따라 환경영향 및 환경저감방안에 대한 자료의 추가제출을 요구하였다가 환경영향평가 결과와 관계없이 국토계획법 시행령에 의거 이 사건 처분을 하였으며, 청구인은 한시적으로 이 사건 부대시설을 설치하고 원상복구할 예정으로 이 사건 부지에 설치하는 것이 안전사고 방지 및 경제적인 면에서 이익이 크다고 주장한다. 「골재채취법」 제32조 제1항에 의하면 골재를 선별·세척 또는 파쇄하려는 자는 야적장 및 부대시설 설치 등에 필요한 대통령령으로 정하는 규모 이상의 부지를 갖추어 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 관할 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 하고, 시장·군수 또는 구청장은 골재선별·세척 등의 신고를 받은 날로부터 대통령령으로 정하는 기간 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. 같은 법 제30조는 시장·군수 또는 구청장은 ‘1. 자연환경 훼손, 하천이나 해양환경의 변화 등으로 인하여 골재채취를 계속하면 재해가 발생하는 등 공중에게 위해가 발생할 우려가 있는 경우 2. 「물환경보전법」과 「해양환경관리법」 등 관계 법령에 따른 배출허용기준을 초과하여 오염물질을 배출하는 경우 3. 골재채취 허가 시 부여한 허가조건을 지키지 아니하는 경우’에 대하여 골재채취 허가를 받은 자에게 골재채취구역 변경, 채취 중지, 시설물 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고, 법 제32조 제3항에서 ‘제30조의 규정은 골재의 선별·세척 또는 파쇄의 신고를 한 자에 대하여 이를 준용한다’고 규정하고 있다. 법 제30조, 제32조 제3항은 선별·세척 또는 파쇄의 신고를 한 자에 대하여 사후적으로 필요한 조치를 명할 수 있다는 것이기는 하나, 신고 당시에 이미 그와 같은 사유가 있다면 신고단계에서 이를 심사하도록 함으로써 불필요한 행정력의 낭비 및 신청인의 불이익을 줄일 수 있다는 점 등에 비추어 보면, 시장·군수 또는 구청장은 골재선별·세척 또는 파쇄 신고에 대하여 실질적인 요건을 심사하여 신고를 수리하거나 거부할 수 있다고 할 것이다. 그리고 위 법 제32조 제3항에서 준용하는 제30조 각호의 요건에 관하여는 골재채취법령에서 따로 정한 바 없어 결국 다른 법령의 내용 및 관계에서 판단하여야 하므로, 시장·군수 또는 구청장으로서는 다른 법령에서 정한 사유도 심사의 대상으로 삼을 수 있다고 할 것이다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2008두18021 판결 참조). 나) 청구인이 제출한 골재선별·파쇄신고에 의하면 설치되는 시설의 종류 및 처리능력은 쇄석기(1차+2차), 선별기, 콘베어벨트 화강암 200ton/hr라고 기재되어 있고, 사업계획서에 의하면 청구인은 자갈 등의 골재를 제조하는 업체로, 이 사건 부지에서 골재를 생산하여 인근 도로, 하천공사, 레미콘, 아스콘 회사 등에 차량을 이동하여 납품하는 것을 계획하고 있다. 즉 청구인은 이 사건 부지에 골재를 파쇄하기 위한 목적의 기계장비 시설을 설치하고자 하는 것으로 이는 「건축법」 제2조 제2항, 동법 시행령 제3조의5, [별표 1]에 의하면 물품의 제조·가공 또는 수리에 계속적으로 이용되는 시설로서 공장에 해당한다. 국토계획법 제36조 제1항, 제76조 및 같은 법 시행령 제71조 제1항 제17호에 의하면 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 용도지역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정하고, 보전관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물을 [별표 18]로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제83조 제4항은 건축물이 아닌 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 [별표 2]부터 [별표 25]까지를 적용한다. 또 「○○시 도시계획 조례」제23조 제17호에서 영 제71조 제1항에 따라 보전관리지역 안에서의 건축할 수 있는 건축물은 [별표 18]과 같다고 규정하고 있다. 국토계획법 [별표 18], 같은 법 시행령 [별표 18],「○○시 도시계획 조례」[별표 18] 에 의하면 공장은 보전관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물이나 그 밖의 시설에 해당하지 아니한다. 따라서 이 사건 시설, 설비의 특성과 토지의 이용 현황 등을 고려해 볼 때, 국토계획법 시행령 제83조 제4항, 「○○시 도시계획 조례」[별표 17]에 의거 제조업소 또는 공장은 입지 불가하여 이 사건 신고를 수리 거부한 것은 적법하다. 다) 청구인은 피청구인이 환경영향 및 환경저감방안에 대한 자료의 추가제출을 요구하였다가 환경영향평가 결과와 관계없이 국토계획법에 의거 이 사건 처분을 한 것이 부당하다는 취지로 주장하나, 피청구인이 환경영향 관련 자료의 추가제출을 요구한 것은 청구인이 이 사건 신고 이전인 2022. 10. 17.에 동일한 내용의 신고를 한 것에 대하여 피청구인이 추가 자료를 요구한 것이어서 이 사건과 관련은 없는 것으로 보인다. 또한 「골재채취법」 제32조 제1항, 같은 법 시행규칙 제17조, 별지 제18호 서식에서 골재선별·파쇄 신고 시 환경오염감소대책 등이 포함된 사업계획서를 첨부서류로 제출하도록 정하고 있을 뿐만 아니라 피청구인은 골재선별·파쇄 신고에 대하여 자연환경 훼손 등 관련 법령에서 정한 실질적인 요건을 심사할 수 있는 것이어서 피청구인이 환경영향 등의 자료를 추가 요구하였다가 국토계획법상 용도지역에서의 건축 제한을 이유로 수리를 거부한 것이 위법하거나 부당하다고 보기 어렵다. 라) 한편, 청구인은 한시적으로 이 사건 부대시설을 설치하고 원상 복구할 예정으로 이 사건 부지에 설치하는 것이 안전사고 방지 및 경제적인 면에서 이익이 크다고 주장하나, 국토계획법에서 용도지역별로 건축물이나 시설의 용도 종류 및 규모 등을 제한함으로써 도시·군 관리계획 결정의 실효성을 제고하여 국민의 공공복리와 삶의 질 향상 등 달성되는 공익이 매우 중대하다고 할 것이어서 이 사건 법률조항으로 인하여 달성되는 공익이 침해되는 사익보다 크다고 할 수 있다. 마) 따라서 피청구인이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 정한 사유를 심사하여 이 사건 골재 선별·파쇄 신고를 수리하지 않은 조치는 적법하다고 할 것이다. 3. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로하여 주문과 같이 재결한다.