골재선별·파쇄신고 수리불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 5. 30. ○○시 ○○동 ○○○ 외 5필지(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다)에서 골재선별·파쇄행위를 영위하기 위하여 골재선별·파쇄신고서를 피청구인에게 제출하였으나, 피청구인은 2017. 6. 19. 청구인에게 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제64조 규정에 의거 도시계획시설인 도로 및 공원, 주차장 부지에는 도시계획시설사업에 지장을 주는 일체의 행위를 할 수 없고, 신청지는 ‘○○시 우선해제취락 지구단위계획시행지침’ 제7조에 의거 건축물의 용도를 제한하고 있으며, 건축물이 없다고 하더라도 영업행위가 있을 경우에도 지구단위계획으로 정하는 용도에 적합하여야 하나 위 규정에 적합하지 않다는 이유로 위 신고에 대하여 수리불가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시에 사업장을 둔 업체로, 2017. 5.경 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○○ 외 6필지에 골재 선별·파쇄신고를 하였는데, 피청구인은 2017. 6. 19. 청구인에게 수리불가통보를 하였다. 불가사유는 국토계획법 제64조에 의하여 도시계획시설인 도로 및 공원, 주차장부지에는 도시계획시설 사업에 지장을 주는 일체의 행위를 할 수 없다는 것인데, 피청구인이 주장하는 소공원 지정은 2006. 5. 22.이고 현재까지 아무런 진행이 이루어지지 않고 있다. 이와 같이 고시일로부터 2년이 지날 때 까지 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 경우에는 위 법 제64조 제2항에 따라 가설건축물의 건축, 공작물의 설치, 건축물의 개축, 재축 및 필요한 범위 내의 토지 형질변경이 가능하다. 2) 또한 피청구인은 우선해제취락 지구단위계획시행지침 제7조에 따라 골재선별파쇄는 지구단위계획시행지침 제7조 소정의 지구단위계획으로 정한 용도에 적합하지 않다는 이유를 들고 있다. 그러나 피청구인은 이 사건 토지 중 ○○○-○ 외 1필지에 대하여 2004. 8. 24. 건축허가를 한 바 있는데, 이에 비추어 제1종 근린생활시설을 건축하고 위 건축물 내에 골재선별파쇄기를 설치하는 것은 위 지침에 어긋나지 않는다고 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 골재채취법 제32조에 의거 2017. 5. 30. 피청구인에게 골재선별·파쇄신고를 접수하였고, 피청구인이 관련 부서와 협의한 결과 신청부지의 일부가 도시계획시설인 도로, 주차장 및 공원부지에 저촉되므로, 국토계획법 제64조 규정에 의거 도시계획시설 사업에 지장을 주는 일체의 행위를 할 수 없으며, 또한 신고 대상지가 개발제한구역 우선해제취락 지구단위계획(○○) 구역으로 ○○시 개발제한구역 우선해제취락지구단위계획 시행지침 제7조 규정에 의한 제1종 일반주거지역 허용용도에 해당하지 않으므로 위 신고에 대하여 수리불가통보를 하였다. 2) 도시계획시설의 설치장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하는 그 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니된다. 다만, 도시계획시설결정의 고시일부터 2년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시계획시설 중 국토계획법 제85조에 따라 단계별 집행계획에서 제1단계 집행계획에 포함되지 아니한 도시계획시설의 부지에 대하여는 도시계획시설의 설치에 지장이 없는 공작물의 설치와 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질변경을 허가할 수 있다. 한편, 개발행위허가 신청이 있을 경우에 처분청은 당해 공작물이 도시계획시설의 설치에 지장이 있는지 여부 뿐 아니라 공작물의 설치목적, 주변의 자연 경관 및 미관, 위해발생 등의 제반사항을 종합적으로 검토하여 개발행위허가 여부를 판단하는 것이다. 3) 또한 신고부지 중 일부는 2004. 8. 24.자 개발제한구역 내 건축허가에 비추어 보아 2017. 5. 30.자 접수된 골재의 선별파쇄 신고를 수리하여야 한다고 청구인은 주장하고 있으나, 동 부지는 경기도 고시 제20○○-○○○호에 의거 개발제한구역 해제 및 경기도 고시 제20○○-○○○호에 의거 도시관리계획결정 고시된 지역으로, 개발행위 허가유무를 판단하는 적용법은 국토계획법으로 적용 법률이 다른 별개의 사항으로 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 4) 아울러 청구인은 2004. 8. 24.자 개발제한구역 건축허가에 비추어 골재 선별파쇄기를 동 건축물 내에 설치하는 것은 지구단위계획 시행지침 제7조에 어긋나지 않는다고 주장하고 있으나, 위 허가 건축물의 용도는 제1종 근린생활시설(소매점)로 건축물 내에 골재선별파쇄기를 설치하여 운영하는 것은 본래의 건축물 용도에 맞지 아니하며, 본 건축물은 허가 이후 현재까지 준공을 득하지 못한 상태이다. 또한 국토계획법 제54조에 의하면, 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다고 규정하고 있는데, 이는 지구단위계획구역을 체계적, 계획적으로 개발·관리하기 위하여 건축물 그 밖의 시설의 용도, 종류 및 규모 등에 제한을 두는 것으로 ○○시 개발제한구역 우선해제취락지구단위계획 시행지침에서 정하고 있다. 따라서 해당 부지는 지구단위계획 시행지침 제7조 규정에 따른 허용용도에 해당하지 않으므로 골재의 선별·파쇄신고수리는 불가하다. 5) 마지막으로 해당부지는 지구단위계획 시행지침 제7조 규정에 따른 허용용도에 부합하지 않고, 저층 주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 제1종 일반주거지역으로 용도지역을 지정한 사유에 따라 골재의 선별·파쇄업의 특성상 소음 및 비산먼지 등의 발생으로 다수의 민원이 제기될 것으로 예상되는 바, 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【골재채취법】 제32조(골재의 선별·세척 등의 신고 등) ① 대통령령으로 정하는 규모 이상의 암석(쇄석용에 한정한다), 모래 또는 자갈을 선별·세척 또는 파쇄하려는 자는 야적장 및 부대시설 설치 등에 필요한 대통령령으로 정하는 규모 이상의 부지를 갖추어 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 관할 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 제22조제1항 본문에 따라 골재채취의 허가를 받은 자가 골재의 선별·세척 또는 파쇄를 하고자 하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23., 2015.1.6., 2015.12.29.> 1. ~ 5. 삭제 <2015.12.29.> ② 골재채취 신고를 한 자가 신고한 내용을 변경하려면 시장·군수 또는 구청장에게 변경신고를 하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 골재의 선별·세척 또는 파쇄의 신고를 한 자에 대하여는 제22조제6항, 제24조, 제29조 및 제30조를 준용하고, 제1항에 따른 신고를 하지 아니하고 골재의 선별·세척 또는 파쇄를 한 자에 대하여는 제33조를 준용한다. <개정 2012.2.22., 2015.1.6.> [전문개정 2011.8.4.] 【골재채취법 시행령】 제33조(골재의 선별ㆍ세척 등의 신고 등) ① 법 제32조제1항 본문에서 "대통령령으로 정하는 규모 이상의 암석(쇄석용에 한정한다), 모래 또는 자갈"이란 1천세제곱미터(연간 선별·세척 또는 파쇄하는 골재량을 말한다) 이상의 골재를 말한다. <개정 2016.6.30.> ② 법 제32조제1항 본문에서 "대통령령으로 정하는 규모 이상의 부지"란 다음 각 호의 구분에 따른 규모의 부지를 말한다. <개정 2016.6.30.> 1. 골재선별·파쇄업: 3천제곱미터 이상 2. 바다골재선별·세척업: 1천제곱미터 이상 ③ 법 제32조제2항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경미한 사항"이란 다음 각 호의 사항 외의 사항을 말한다. 1. 골재의 생산량 또는 생산기간 2. 사업부지의 규모 또는 위치 [전문개정 2015.7.6.] 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제54조(지구단위계획구역에서의 건축 등) 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 제64조(도시·군계획시설 부지에서의 개발행위) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하는 그 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설결정의 고시일부터 2년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시·군계획시설 중 제85조에 따라 단계별 집행계획이 수립되지 아니하거나 단계별 집행계획에서 제1단계 집행계획(단계별 집행계획을 변경한 경우에는 최초의 단계별 집행계획을 말한다)에 포함되지 아니한 도시·군계획시설의 부지에 대하여는 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 개발행위를 허가할 수 있다. <개정 2011.4.14.> 1. 가설건축물의 건축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경 2. 도시·군계획시설의 설치에 지장이 없는 공작물의 설치와 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경 3. 건축물의 개축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(제56조제4항제2호에 해당하는 경우는 제외한다) ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제2항제1호 또는 제2호에 따라 가설건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가한 토지에서 도시·군계획시설사업이 시행되는 경우에는 그 시행예정일 3개월 전까지 가설건축물이나 공작물 소유자의 부담으로 그 가설건축물이나 공작물의 철거 등 원상회복에 필요한 조치를 명하여야 한다. 다만, 원상회복이 필요하지 아니하다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제3항에 따른 원상회복의 명령을 받은 자가 원상회복을 하지 아니하면 「행정대집행법」에 따른 행정대집행에 따라 원상회복을 할 수 있다. <개정 2011.4.14.> [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2011.4.14.] [시행일:2012.7.1.] 제64조 중 특별자치시장에 관한 개정규정 나. 판 단 1) 인정사실 골재선별·파쇄신고서, 의견회신, ○○시 도시관리계획결정고시 및 지구단위계획 시행지침, 이 사건 처분서, 정보공개청구회신, 개발제한구역 내 건축허가처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2017. 5. 30. ○○시 ○○동 ○○○ 외 5필지에서 골재선별·파쇄행위를 영위하기 위하여 골재선별·파쇄신고서를 피청구인에게 제출하였다. 나) 피청구인은 2017. 6. 19. 청구인에게 「국토계획법」 제64조 규정에 의거 도시계획시설인 도로 및 공원, 주차장 부지에는 도시계획시설사업에 지장을 주는 일체의 행위를 할 수 없고, 신청지는 ‘○○시 우선해제취락 지구단위계획시행지침’ 제7조에 의거 건축물의 용도를 제한하고 있으며, 건축물이 없다고 하더라도 영업행위가 있을 경우에도 지구단위계획으로 정하는 용도에 적합하여야 하나 위 규정에 적합하지 않다는 이유로 위 신고에 대하여 수리불가처분을 하였다. 다) 경기도지사는 20○○. 5.○○. 경기도고시 제20○○-○○○호로 ○○ 도시관리계획(용도지역변경, 지구단위계획)결정을 하여 이를 고시하였는데, 위 결정에 따라 ○○시 ○○동 ○○○-○ 대 일원(○○ 구역)이 자연녹지지역에서 제1종 일반주거지역으로 용도지역이 변경되었고, 위 구역에 대한 지구단위계획 시행지침에 의하면, 제1종 일반주거지역에서는 단독주택, 공동주택, 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설 등이 허용용도로 정하여져 있고, 허용용도 외에는 불허용도로 규정되어 있다. 라) 피청구인은 2004. 8. 24.경 청구외 ○○○에게 이 사건 신청지 중 일부인 ○○동 ○○○-○에 대하여 제1종근린생활시설(소매점) 목적의 건축허가처분을 한 바 있다. 2) 「골재채취법」 제32조에 의하면, 1천제곱미터 이상의 골재선별·파쇄를 하려는 자는 야적장 및 부대시설 설치 등에 필요한 3천 제곱미터 이상의 부지를 갖추어 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 관할 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. 한편, 「국토계획법」 제54조, 제64조에 의하면, 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 하고, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하는 그 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다. 다만, 도시·군계획시설결정의 고시일부터 2년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시·군계획시설 중 제85조에 따라 단계별 집행계획이 수립되지 아니하거나 단계별 집행계획에서 제1단계 집행계획(단계별 집행계획을 변경한 경우에는 최초의 단계별 집행계획을 말한다)에 포함되지 아니한 도시·군계획시설의 부지에 대하여는 가설건축물의 건축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경, 도시·군계획시설의 설치에 지장이 없는 공작물의 설치와 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경, 건축물의 개축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(제56조제4항제2호에 해당하는 경우는 제외한다)을 허가할 수 있다. 3) 청구인은 ①20○○. 5. ○○. 경기도 고시 제20○○-○○○호 도시관리계획결정 고시에 의하여 공원, 도로 및 주차장 부지로 지정된 이 사건 신청지 중 일부에 대하여는 현재까지 사업진행이 이루어지지 아니하고 있으므로 「국토계획법」 제64조 제2항에 따라 이 사건 골재 선별·파쇄 신고를 수리하여야 하며, ②피청구인은 이 사건 토지 중 ○○○-○ 외 1필지에 관하여 2004. 8. 24. 건축허가를 한 바 있고 위 건축물 내에 골재 선별·파쇄기를 설치하는 것은 「지구단위계획 시행지침」 제7조에 반하지 않으므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 4) 「국토계획법」 제54조에 의하면, 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 한편, 같은 법 제64조 제2항은 도시·군계획시설결정의 고시일부터 2년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시·군계획시설 중 단계별 집행계획이 수립되지 아니하거나 단계별 집행계획에서 제1단계 집행계획에 포함되지 아니한 도시·군계획시설의 부지에 대하여는 ①가설건축물의 건축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경, ②도시·군계획시설의 설치에 지장이 없는 공작물의 설치와 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경, ③건축물의 개축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경을 허가할 수 있다고 규정하고 있다. 5) 「골재채취법」에 정한 골재 선별·파쇄 신고에 관하여 시장·군수 또는 구청장은 실질적인 요건을 심사하여 신고를 수리하거나 거부할 수 있으며, 다른 법령에서 정한 사유도 심사의 대상으로 삼을 수 있으므로 골재 선별·파쇄 신고는 수리를 요하는 신고이다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2008두18021 판결 참조). 이 사건 신청부지 중 일부는 이 사건 도시관리계획에 의해 지정된 공원, 도로 및 주차장 부지이므로 골재 선별·파쇄 시설물은 위 계획에 따른 시설의 설치에 지장이 없어야 하며, 해당 계획에 적합하여야 한다. 이 사건 도시관리계획 고시일로부터 2년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행된 바 없으나, 골재 선별·파쇄 시설물은 이 사건 시행지침 제7조 [표2]에 정한 허용되는 건축물에 해당하지 아니하므로 이 사건 도시관리계획에 따른 시설의 설치에 지장이 없는 공작물이라고 볼 수 없다. 따라서 관련법령상 요건과 기타 공익요소를 종합적으로 고려하여 청구인의 신고수리를 거부한 이 사건 처분은 적법하다. 한편, 청구인이 지적하는 ○○동 ○○○-○ 외 1필지에 대한 2004. 8. 24.자 건축허가는 제1종 근린생활시설(소매점)에 관한 것으로서 골재 선별·파쇄 신고의 수리 여부와는 아무런 관련이 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.