골프장등공원사업시행허가기간연장신청불허

1. 사건개요 청구인들은 ○○국립공원내에서 1991. 11. 19. 피청구인으로부터 골프장 및 스키장 공원사업시행허가를 받은 후 허가기간이 만료됨에 따라 피청구인에게 기간연장신청을 하였으나 국유재산사용허가 등의 사유로 몇 차례 신청이 반려되었으며, 그 후 청구인들이 2004. 3. 31. 피청구인에게 골프장 및 스키장 공원사업시행허가기간 연장신청을 하자, 피청구인은 2004. 4. 24. 청구인들이 신청한 각 사업시행 허가기간이 만료되어 기간연장대상이 되지 아니하고, 이를 신규신청으로 간주할 경우에도 1996. 7. 1. 골프장 및 스키장을 공원시설에서 제외한 「자연공원법 시행령」의 개정취지를 고려하여야 하며, 자연식생의 보전과 자연경관 및 생태계의 훼손 우려 등을 이유로 청구인들이 신청한 위 허가기간연장신청을 모두 불허(이하 "이건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인들 주장 이에 대하여, 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은, 산림청의 국유지사용허가가 선행되어야 한다고 주장한 피청구인과 사업시행허가가 먼저 이루어져야 한다고 주장한 산림청이 서로 책임을 떠넘기는 바람에 기존의 사업시행허가기간(2001. 10. 31.까지)을 도과하여 기간연장신청을 하게 된 것이므로 동 사유를 들어 불허처분을 함은 부당하다. 나. 피청구인은 1996. 7. 1. 「자연공원법 시행령」의 개정으로 골프장과 스키장을 공원시설에서 제외한 취지에 따라야 한다고 주장하나, 피청구인이 스스로 1997. 8. 29. 청구인 (주)○○에게 신규로 골프장조성 공원사업시행허가처분을 한 점에 비추어 볼 때 앞뒤가 맞지 않는 주장이고, 당시 「자연공원법 시행령」 부칙 제2항(공원시설에 관한 경과조치)의 규정에 의하여 이 영 시행당시 자연공원 안에 설치된 공원시설과 종전의 규정에 의하여 공원계획결정고시를 하였거나 변경고시를 한 공원시설은 공원시설로 보도록 되어 있다. 다. 환경부는 2003. 2. 5. ○○국립공원내 ○○지구 일원의 스키장 및 골프장 시설계획은 「자연공원법 시행령」 개정 이전에 공원계획으로 결정고시되었고 그 결정고시는 유효하므로 동 ○○지구에 스키장 및 골프장을 조성하는 것은 적법하다고 회신하였으며, 원주지방환경청도 2003. 2. 6. 청구인들이 위 ○○지구에 골프장ㆍ스키장 및 집단시설지구를 조성하는 것이 환경에 별다른 피해가 없다고 판정한 기준은 여전히 유효하다고 회신한 바 있다. 라. 청구인들이 골프장 및 스키장을 조성하려는 토지는 기암ㆍ계곡 등 경관이 좋은 지역이 아니고 대부분 사유지로서 정부의 축산진흥정책에 따라 초지조성허가를 얻어 젖소사육을 위한 초지로 사용되던 땅인데, 축산폐수 등이 환경오염원으로 주목받자 당시 ○○군청과 강원도청에서 권유하여 청구인들이 관광레저단지를 조성하기로 한 것인바, 자연경관을 훼손한다거나 인근 저지대에 비료 등의 화학물질로 인한 피해를 준다는 피청구인의 주장은 사실과 다르다. 마. 청구인들은 현 사업지구에서 목장을 경영하며 사업부지에 148㏊의 초지를 조성ㆍ관리해오던 중 골프장ㆍ스키장 및 집단시설 허가조건으로 목장을 폐쇄하여 초지관리를 하지 못하고 방치하여 ○○군으로부터 초지관리소홀로 과태료부과대상자로 통보받았는바, 청구인이 신청한 공원사업이 추진되지 않을 경우에는 초지로 관리하여야 하기 때문에 피청구인이 주장하는 자연환경보존의 필요성이 없다 할 것이다. 바. 청구인들은 사업의 원만한 이행을 위하여 미국ㆍ오스트리아에서 외자도입 및 국내 금융기관과 연기금 등에서 투자 및 자금지원에 대한 협정과 협조를 약속받은 바 있고, 피청구인의 기존 허가를 믿고 골프장 및 스키장 설계에 막대한 비용을 투자하였으며, 예정지중 일부를 구입하고 예정지의 종전 소유자들을 규합하여 사업에 동참하도록 설득하는데 막대한 비용을 투입하였는바 이제 와서 피청구인이 기존 허가를 백지화하는 것은 재량권을 남용한 것이므로 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 국립공원내 공원사업의 시행은 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전에 영향을 미치는 행위로서, 공원사업시행허가여부는 공원관리청이 사업장소의 현상과 위치 및 주위상황, 사업시행의 시기 및 주체의 적정성, 공원계획(사업계획)에 나타난 사업의 내용ㆍ규모ㆍ방법과 자연 및 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 결정해야 하는 ‘재량행위’에 속하고, 미관보호를 위하여 일반적으로 개발이 금지되는 지역에서 특별한 사정이 있는 경우 개발금지를 해제하여 개발을 허용하는 일종의 ‘예외허가제’에 해당하므로, 국립공원의 지정목적과 그 관리에 위배되지 아니하는 등의 사정이 특별히 인정되는 경우에 한하여 그 허가가 가능한 것이며 허가기간연장에 있어서도 달리 볼 것은 아니다. 나. 국립공원 내에서 공원계획에 의한 어떠한 시설이 계획되었다 하더라도 자연환경을 훼손하지 않는 범위에서의 최소한의 개발에 그쳐야 하고, 개발하더라도 자연환경이나 오염 등 환경에 미치는 영향을 최소화하여야 하며, 자연공원의 환경보전과 미관제고에 미치는 정도가 지극히 높아야 할 사항이므로 공원계획에 반영된 공원시설이라고 하여 반드시 허가해야 하는 것은 아니다. 다. 1991. 11. 19. 골프장 등 공원사업시행허가 이후 현재까지 사업이 전혀 착수되지 아니한 결과 당초 허가시와는 달리 초본류 및 목본류가 생장하는 등 자연식생이 많이 복원되어 초지에서 자연생태로 식생의 복원 및 변천과정을 조사ㆍ관찰할 수 있는 중요한 표본지역으로 보존할 필요성, 슬로프 및 리프트 등 각종 부대시설로 인한 대규모 자연훼손 우려, 강우시 급류에 의한 토사유출 우려 및 주변지역 농경지 등에 미치게 될 영향 등을 종합적으로 고려한 결과 청구인들의 신청을 허가할 경우 자연자원 및 자연생태계의 훼손은 물론 주변지역 농경지 오염 등 환경적 공익을 심히 저해할 우려가 있다. 라. 1996. 7. 1. 시행된 「자연공원법」및 동법 시행령에서는 자연훼손 및 환경오염방지를 위하여 골프장ㆍ스키장을 공원시설에서 제외하여 국립공원을 비롯한 자연공원안에 설치하지 못하도록 하고 "개발"이라는 용어를 "보전"으로 개정하는 등 보전위주의 공원관리정책을 입법취지로 하였고 그러한 내용이 실정법화 되었으므로 위 법령의 개정취지를 충분히 고려하여야 한다. 마. 이 건 골프장 및 스키장에 대한 착공지연의 주된 책임은 청구인들에게 있고, 그동안 청구인들은 극히 일부의 토지만을 매입하였을 뿐 대부분 타인 소유의 토지에 대한 토지사용승낙을 얻거나 국ㆍ공유지 사용허가를 얻는데 불과하여 사업시행을 위하여 들인 노력과 비용은 사업규모에 비추어 볼 때 비교적 경미하며, 현재까지 전혀 공사가 이루어진 바가 없어 장차 공사의 시행과정에 소요되는 노력과 비용이 지금까지 소요된 노력과 비용을 훨씬 초과할 것으로 예상된다. 바. 2003. 7. 15. 환경부장관의 승인을 얻어 시행한 ○○국립공원관리계획에 의하면, 이 건 골프장 및 스키장의 경우 주변경관의 대규모 훼손 및 오폐수 대량발생 등 환경오염이 불가피하다는 이유로 관련 단독시설계획을 취소하도록 조정되었던 점, 국민고충처리위원회가 현지 확인ㆍ조사를 실시한 결과 공원사업의 시행으로 인하여 자연생태계의 훼손이 불가피하다는 이유로 청구인들의 고충민원을 받아들이지 아니한 점 등이 고려되어야 한다. 사. 위와 같은 사정을 종합적으로 고려할 때, 이 건 처분에 의하여 보호하고자 하는 환경상의 공익은 그로 인하여 청구인들이 입게 될 불이익을 충분히 정당화할 만큼 강한 경우라고 아니할 수 없으므로 청구인들의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 자연공원관리법 제2조, 제19조 및 제20조 자연공원법 시행령(1996. 7. 1 대통령령 제15106호로 일부개정된 것) 제2조 및 부칙 제2항 등 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 ○○국립공원지정고시(관보), ○○국립공원계획변경결정고시(관보), ○○국립공원계획변경(안) 협의문서, 골프장 및 스키장 공원사업시행허가공문, 골프장 및 스키장 공원사업시행기간 연장허가신청서 반려공문, 공원사업시행허가 검토의견서, 사유서, 자연생태연구소장의 의견조회 회신 및 검토의견서, 출장결과보고서, 공원사업시행허가신청 취하서, 골프장조성 공원사업시행허가기간 연장신청서, 토지사용승낙서, ○○골프장 및 스키장 검토서, ○○골프장조성 공원사업시행허가기간 연장에 대한 회신문서, 고충민원신청서, 고충민원처리결과회신문, 국립공원별관리계획승인공문 및 ○○국립공원관리계획 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 구 건설부장관은 1984. 12. 31. 건설부고시 제564호로 강원도 ○○시, ○○군 및 ○○군 일부지역을 ○○국립공원(공원구역 면적 : 182.09㎢)으로 지정ㆍ고시하였다. (나) 구 건설부장관의 ○○국립공원계획변경(안)에 대한 산림청장의 1990. 10. 10.자 협의공문에 의하면, 골프장 및 스키장 계획지내에 편입되는 조림성공지는 현 상태대로 보전하도록 하고 시설계획상 훼손이 부득이 한 때에는 이식 가능한 조림목을 주변적지에 전량 이식하도록 조치하며, 본 공원계획이 변경결정된 후 산림청소관 국유림을 사용하고자 할 때에는 반드시 사업시행전 관할기관과 협의하여 국유림 사용에 따른 절차 등을 이행한 후 사업에 착수하도록 조치하라고 되어 있다. (다) 구 건설부장관은 1990. 12. 31. 건설부고시 제972호로 ○○국립공원계획변경결정을 고시하였는바, 용도지구계획에서 ○○집단시설지구(면적 380,000㎡)가 신설되었고, 시설계획(단독시설)에 골프장 1개소 및 스키장 1개소가 포함되었다(공원구역 면적은 182.09㎢로 종전과 같음). (라) 청구인 (주)○○ 및 청구인 (주)△△는 1991. 2. 12. 각각 회사로 성립하여 현재 정○○ㆍ유○○ 및 김○○이 각각 공동대표이사로 등기되어 있고, ○○종합개발(주)은 1989. 2. 15. 회사로 성립하여 현재 김○○이 대표이사로, 정○○ 및 유○○은 이사로 등기되어 있으며, 위 3개 회사는 2002. 12. 2. 「상법」 제520조의2(휴면회사의 해산)제1항의 규정에 의하여 모두 해산되었다가 2003. 2. 14. 회사로 계속되었다. (마) 피청구인은 1991. 11. 19. 청구인 (주)○○에 대하여 사업기간을 24개월(1992. 1.～1993. 12.)로 하여 ○○국립공원 ○○단독시설지구내 골프장 공원사업시행허가를 하였고, 같은 날 청구인 (주)△△에 대하여 사업기간을 위와 같이 하여 스키장 공원사업시행허가를 하였는바 사업규모는 다음과 같다. 다 음 ○골프장 공원사업 - 위치 : 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 690번지 일원(○○단독시설지구내) - 부지면적 : 802,119㎡(총면적 1,017,000㎡중 금회 시공분) - 홀수 : 18홀 ○스키장 공원사업 - 위치 : 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 1093번지 일원(○○ 단독시설지구내) - 부지면적 : 1,098,000㎡ - 스로프 : 6면 ○ 조 건 - 각 개별법상 인ㆍ허가를 별도로 득한 후 시공하고, 기본설계승인 및 공원사업 시행허가 내용을 준수할 것 - 동 사업에 편입되는 국유지에 대하여는 사전에 토지사용승락을 득한 후 시행할 것 - 다음 각호에 해당하는 경우에는 동 허가를 취소하고 원상복구를 명할 수 있다. ㆍ정당한 사유없이 사업기간내 완공하지 못할 때 ㆍ공원사업시행허가 및 기본설계 승인내용과 상이하게 시공한 때 ㆍ기타 공원관리청의 지시사항을 불이행하거나 허가조건을 위반할 때 등 (바) 그 후 청구인들이 골프장 및 스키장 공원사업시행기간 연장허가신청을 하였고, 피청구인은 1994. 3. 11. 청구인들에 대하여 편입되는 국유재산에 대한 사용(권리)허가를 얻은 후 재신청하라는 취지로 위 허가신청을 모두 반려하였다. (사) 1996. 7. 1. 대통령령 제15105호로 「자연공원법 시행령」이 개정되어 동법 시행령 제2조제5호의 규정에 따라 대규모 산림훼손이 수반되는 골프장ㆍ스키장 등이 공원시설에서 제외되었고, 동법 시행령 부칙 제2항(골프장·스키장 및 단체연수원에 대한 경과조치)의 규정에 의하면 이 영 시행당시 자연공원안에 설치된 골프장ㆍ스키장 및 단체연수원은 이 영 제2조제5호의 개정규정에 불구하고 이를 공원시설로 보며, 골프장ㆍ스키장 및 단체연수원을 설치하기 위하여 법 및 이 영에 의한 절차를 완료하였거나 이를 진행중인 경우와 국제대회를 개최하기 위하여 기존의 스키장시설을 증설하는 경우에도 또한 같다고 되어 있다. (아) 청구인 (주)○○는 1997년 6월경 피청구인에게 골프장설치를 위한 공원사업시행허가를 다시 신청하였고, 피청구인은 1997. 8. 29. 동 청구인에 대하여 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 산 204번지 일원의 ○○국립공원 ‘자연환경지구’내에 아래와 같은 내용의 골프장설치 공원사업시행허가(사업기간 : 1997년 8월～2001년 10월)를 하였다. ○ 부지면적 : 767,980㎡(종전 총면적에서 249,020㎡ 감소) ○ 홀 수 : 18홀 ○ 조 건 - 각 개별법상 인ㆍ허가는 별도로 득한 후 사업시행하고, 공원사업시행허가 내용 및 계획을 준수할 것 - 피허가자가 사업기간내에 착공하지 않았을 경우에는 공원관리청의 별도 의견조회 없이 허가는 자동 취소되고, 공사중이나 사업기간내에 완공하지 못할 때에는 사업기간만료 30일전에 ○○관리사무소장에게 기간연장을 신청할 것 등 (자) 국립공원관리공단 ○○관리사무소가 1997년 12월경 작성한 ‘○○국립공원 자연생태계 보전계획’에 의하면, 국립공원내에서 자연자원의 보호와 국민의 정성함양과는 무관한 대규모시설의 입지로 자연경관 및 생태계가 크게 훼손될 우려가 있는 일정규모 이상의 개발계획은 취소하도록 단독시설계획의 조정을 추진한다고 되어 있는바, 골프장(1,017,000㎡, 18홀) 및 스키장(1,098,000㎡, 6면) 부지는 미개발상태로 ○○의 중심부에 해당하고, 대규모시설이 조정되기 위해서는 급경사의 산자락을 크게 잘라내야 하는 등 주변경관의 대규모훼손 및 오ㆍ폐수 대량발생 등 환경오염이 불가피하다는 것이 조정사유로 되어 있다. (차) ○○종합개발(주)의 대표이사 김○○은 ○○국립공원 ○○지구개발사업의 착공일자[시공회사 : ●●종합개발(주)]를 1999. 2. 25.자로 하여 1999. 2. 26. 원주지방환경관리청장에게 환경영향평가대상사업 착공통보를 하였다(공사명 : ○○국립공원개발사업 ○○지구단지내 1단계 1차 도로개설공사, 준공일 : 1999년 6월, 도급액 : 3,000만원). (카) 원주지방환경관리청장은 2000. 3. 31. 청구인 (주)△△에 대하여 ○○국립공원○○지구개발사업의 공사중지를 통보하지 않았다는 이유(구「환경영향평가법」 제25조의 규정에 의하여 3월 이상 공사를 중지하고자 하는 경우 그 내용을 통보하여야 함)로 과태료 60만원을 부과하였고, 청구인은 2000. 11. 23. 동 과태료 금액을 납부하였다. (타) ○○국립공원계획 변경ㆍ결정고시(2001. 9. 환경부고시 제2001-140호)에 의하면, 공원시설계획중 체육시설(스키장 1, 골프장 1, 잔디구장 1)에 관하여는 종전과 변함이 없다. (파) 청구인 (주)○○는 2001. 9. 27. 피청구인에게 공원사업시행기간 연장을 신청하였고, 피청구인은 2001. 9. 28. 청구인이 신청한 허가대상 토지의 국유림대부 및 국유재산유상사용 수익허가기간이 만료(국ㆍ공유재산 12필지 57,881㎡ 1997. 4. 27. 및 1997. 10. 31.자로 만료)되었으므로 토지사용승낙을 득하여 2001. 10. 6.까지 보완하여 달라고 청구인에게 요구하였으며, 피청구인은 청구인의 법적 구비서류(국유지 사용허가서 등)가 미비되어 1차에 걸쳐 보완요구를 하였음에도 보완되지 아니하여 일건 서류를 반려하니 구비서류가 완비된 후 재신청하라는 취지로 2001. 10. 16. 청구인의 신청서류를 반려하였다. (하) 홍천국유림관리소장은 청구인 (주)○○가 ○○국립공원내 공원시설(골프장) 설치를 목적으로 국유림대부를 신청한 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 750번지 임야 6,653㎡에 대하여 공원사업시행허가를 받는 조건으로 「산림법」 제75조의 규정에 의하여 대부계약을 체결한다는 예고공문을 2002. 5. 13. 청구인에게 시행하였는데, 대부계약서 정본을 교부받기 위해서는 국립공원관리공단으로부터 「자연공원법」에 의한 공원사업시행허가를 득한 후 그 허가서사본을 제출하는 등의 사항을 이행하도록 되어 있다. (거) ○○군수는 2002. 10. 8. 청구인 (주)○○에게 골프장 사용목적으로 국유재산(농림부)의 사용ㆍ수익허가를 통보하였는바, 청구인이 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 750-1번지 등 3필지(지목 : 구거)중 17,850㎡를 골프장으로 사용할 수 있도록 허가(사용기간 : 2002. 1. 1.～2004. 12. 31.)하였다. (너) 청구인 (주)○○ 및 ○○종합개발(주)은 2002. 12. 21. 피청구인에게 ○○국립공원 골프장 및 집단시설지구에 관한 공원사업시행허가를 신청하였고, 공원사업시행허가신청과 관련하여 피청구인 소속 자연생태연구소장이 2003. 1. 6. 피청구인(이사장 및 자원보전처장)에게 보낸 의견조회회신에 의하면, ○○골프장 조성의 건에 있어서 「자연공원법 시행령」의 개정으로 골프장시설이 공원시설에서 제외되었을 뿐만 아니라 사업시행시 부지내 자생 생물종의 전멸 등 공원자원의 훼손이 매우 클 것으로 예상되어 자연친화적인 공원관리에 부적합할 것으로 판단되며, ○○리집단시설지구 조성의 건에 있어서는 자연환경에 미치는 영향을 검토하기 위한 현황자료를 제출한 후에 재검토하는 것이 바람직하다고 기재되어 있다. (더) 국립공원관리공단 자원보전처장 및 5급 직원은 ○○골프장 및 ○○집단시설 지구에 대한 현지출장(2003. 1. 10. - 1. 11.)을 하고 2003. 1. 14. 공단이사장에게 골프장 및 집단시설지구조성을 위한 청구인의 허가신청은 불허하는 것이 타당하다는 조사결과를 보고하였는바 종합적 검토의견은 다음과 같다. ①골프장의 경우 사업시행과정에서 대규모 자연훼손이 우려되고 완공후 살포되는 비료ㆍ살충제 등으로 하류부의 수질오염 등이 우려되는 등 공원자연환경에 지속적 위협요인으로 작용하여 주변 자연환경에 부정적인 영향을 끼칠 수 있음 ②골프장은 자연공원내에서 골프장 건설을 금지하도록 개정한 자연공원법 및 그 시행령의 취지를 충분히 고려하여 결정되어야 함 ③집단시설의 경우도 사업시행과정에서 대규모 자연훼손이 우려되고 주변지역의 자연환경에 부정적인 영향을 끼칠 수 있으며, 동 지역내에서 골프장이 조성되기 전에는 집단시설지구의 조성은 필요 없음 ④국립공원내에서의 대단위 개발사업은 자연환경파괴 등의 사유로 환경ㆍ민간단체ㆍ언론기관 등의 비난이 예상되는 등 공원관리상 바람직하지 않은 것으로 사료됨 (러) 청구인 (주)○○는 2003. 1. 17. 골프장 공원사업시행허가신청을 취하하고, 환경부에 ○○지구의 경우 당초 공원계획결정고시가 유효한 것인지와 공원사업시행허가의 적법여부에 대하여 질의하였는바, 이에 대하여 환경부장관은 2003. 2. 5. 청구인에게 ○○국립공원내 ○○지구 일원의 골프장 및 스키장 시설계획은 자연공원법시행령 개정(1996. 7. 1.) 이전에 공원계획이 결정고시되었고(공원계획결정고시는 유효함), 사업시행을 위한 절차가 진행중에 있으므로 「자연공원법 시행령」 부칙 제2항의 규정에 의한 공원시설로 볼 수 있으며, 따라서 공원계획 범위 안에서의 공원사업시행허가는 「자연공원법」에 의한 적법한 절차이며 허가여부의 구체적인 결정은 해당 공원관리청에서 공원관리상의 지장유무 등을 종합적으로 검토하여 판단할 사안이라고 회신하였다. (머) 청구인 (주)△△는 2003. 1. 29. 원주지방환경청에 ○○국립공원 ○○지구(골프장, 스키장, 집단시설지구, 잔디구장)사업의 환경영향평가협의의 유효성에 대하여 질의를 하였고, 원주지방환경청장은 2003. 2. 6. (주)△△에게 동 사업의 착공이 1999. 2. 26.자로 신고되어 「환경ㆍ교통ㆍ재해 등에 관한 영향평가법」 제23조의 규정에 따른 환경영향평가 재협의대상이 아니라고 회신하였다. (버) 청구인 (주)○○는 2003. 4. 25. 피청구인에게 골프장사업에 관한 공원사업시행허가를 다시 신청하였고, 이에 대하여 피청구인은 2003. 5. 13. 청구인에 대하여 사업시행불허처분을 하였는데, 청구인이 신청한 골프장조성사업은 사업시행허가 후 현재까지 사업착수가 되지 않아 현재 허가기간이 만료되어 허가가 실효된 상태이고, 금번의 신청은 신규신청으로 간주되어 골프장 및 스키장을 공원시설에서 제외하고 있는 현행법의 취지에 따라야 한다고 하며, 불허이유는 다음과 같다. ①신청지 여건이 당초 허가시와는 달리 초본류 및 목본류가 생장하는 등 자연식생이 많이 복원되어 초지에서 자연상태로 식생의 복원 및 변천과정을 조사ㆍ관찰할 수 있는 중요한 표본지역으로 보존의 필요성이 매우 큰 지역임 ②골프장을 조성할 경우 현지의 자연경관과 생태계 훼손을 물론 골프장 조성공법상 표토를 걷어내고 모래ㆍ마사토 등의 치완하기 때문에 지중생태계도 훼손하게 됨 ③사후 골프장 유지관리를 위해 사용되는 살충제ㆍ제초제 등이 강우시 골프장의 하류지역으로 유출되어 공원구역내외의 자연생태계에 지속적으로 교란을 유발하고 농경지를 오염시켜 민원발생의 소지가 있음 (서) 그 후 청구인 (주)○○는 2004. 3. 31. 피청구인에게 ○○국립공원 골프장사업에 관한 공원사업시행허가기간연장을, 청구인 (주)△△는 같은 날 ○○국립공원 스키장설치사업에 관한 공원사업시행허가기간연장을 각각 신청하였는바, 청구인은 피청구인이 제출하도록 요구한 국유림사용승낙서와 산림청이 요구한 사업시행허가서 간의 우선순위에 관한 법령상의 해석과 이에 대처하느라 상당한 시일이 경과되었고, 재원마련에도 많은 기간이 소요되었으며, 주민들이 사업의 원활한 진행을 원하고 있다는 내용의 사유서를 제출하였다. (어) 피청구인은 2004. 4. 24. 청구인 (주)○○의 골프장조성 공원사업시행허가기간 연장신청에 대하여 이를 불허하는 내용의 이 건 처분을 하였는바, 그 이유로는 ①기간연장신청은 사업기간이 2001. 10. 31.자로 만료되어 허가의 효력이 소멸되었으므로 기간연장대상에 해당되지 아니하고, ②이를 신규신청으로 간주할 경우 동 골프장이 공원계획에 반영되어 있다 하더라도 현행 「자원공원법」에서 골프장 및 스키장을 공원시설에서 제외한 취지를 따라야 하며, ③신청지의 여건이 당초 허가 때와 달리 자연식생이 많이 복원되어 변천과정을 조사할 수 있는 중요한 표본지역으로 보존의 필요성이 매우 크고, 골프장 조성공법으로 인한 현 식생상태의 훼손 및 지중생태계의 변화가능성이 있으며, 골프장 조성후의 살충제ㆍ제초제 등으로 주변 자연생태계의 교란을 유발하고 농경지를 오염시킬 수 있다는 것 등을 들고 있다. (저) 또한, 피청구인은 2004. 4. 24. 청구인 (주)△△의 스키장조성 공원사업시행허가기간 연장신청에 대하여 이를 불허하는 내용의 이 건 처분을 하였는바, 그 이유로는 ①기간연장신청은 사업기간이 1993. 12. 31.자로 만료되어 허가의 효력이 소멸되었으므로 기간연장대상에 해당되지 아니하고, ②이를 신규신청으로 간주할 경우 동 스키장이 공원계획에 반영되어 있다 하더라도 자연공원법 개정으로 골프장 및 스키장을 공원시설에서 제외한 취지를 따라야 하며, ③신청지가 속한 ○○은 국가의 소중한 자연유산으로서, 동 지역에 스키장을 조성할 경우 슬로프 및 리프트 등 각종 부대시설 설치로 인하여 대규모의 자연훼손이 불가피하고 이에 따른 자연경관 및 생태계의 훼손이 발생할 것이며, 또한 신청지의 지형이 대부분 급경사를 이루고 있어 슬로프 설치에 따라 피복식생이 절멸하게 되어 강우시 급류에 의한 토사유출 등 자연훼손이 지속적으로 발생하고 하류의 농경지에도 영향을 미칠 것으로 우려된다는 것 등을 들고 있다. (처) 청구인들은 위 2004. 4. 24.자 불허처분과 관련하여 2004. 5. 4. 국민고충처리위원회에 고충민원을 신청하였고, 국민고충처리위원회는 현지 확인ㆍ조사를 거쳐 2004. 7. 8. 청구인들에게 피청구인의 기간연장불허처분이 위법ㆍ부당하다고 보기 어렵다는 민원처리결과를 회신하였는바 회신내용은 다음과 같다. ①현지 확인ㆍ조사를 실시한 결과, 사업예정지의 일부 지역은 완경사의 농경지로 활용되고 있으나 일부 지역에는 급경사의 계곡부가 위치하고, 소나무ㆍ신갈나무 등 교목이 분포하고 있는 등 자연천이가 진행되고 있는 지역으로 확인되었으며, 공원사업시행으로 인한 자연생태계의 훼손은 불가피할 것으로 판단됨 ②서울고등법원의 판례(2001. 1. 19.)에 따르면, "행정행위는 처분 당시에 시행중인 법령과 허가기준에 의하여 하는 것이 원칙이므로 공원사업시행기간 연장허가신청에 대하여는 개정된 「자연공원법 시행령」의 규정이 적용되고, 따라서 공원관리청이 공원사업시행기간 연장여부를 결정함에 있어서는 자연공원 내에서의 골프장 건설을 금지한 개정 「자원공원법」 및 그 시행령의 취지를 충분히 고려하여 결정하여야 한다"고 명시하고 있음을 감안할 때, 피청구인의 공원사업시행허가기간 연장불허처분이 위법ㆍ부당하다고 보기 어려움 (커) ○○군수는 2004. 7. 20. ○○종합개발(주) 대표 김○○에게 초지관리시정지시 공문을 발송하였는바, 김○○이 소유(관리)하는 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 산 204외 161필지(면적 : 148㏊)의 초지에 대한 관리상태가 하급초지로서 상태가 매우 부실하니 중급초지 이상으로 성실히 관리하도록 시정지시하면서, 이를 이행하지 않을 때는 「초지법」 제31조의2의 규정에 의하여 100만원 이하의 과태료가 부과됨을 고지하였다. (터) 사단법인 국립공원 주민연합회 ○○지부 지부장(김○○)은 2004. 8. 10. 국립공원관리공단이사장에게 강원도 ○○군 ○○면 ○○리ㆍ●●리ㆍ◎◎리 및 ◎◎면 ◇◇리ㆍ◆◆리ㆍ□□리ㆍ■■리ㆍ△△리 주민 일동이 서명날인한 탄원서를 제출하였는바, 동 주민들은 각종 개발의 제한으로 위 지역이 오지마을로 전락하여 엄청난 생계의 곤란을 겪고 있으며 정부에서 고시한 ○○집단시설 및 골프장ㆍ스키장이 개발되지 않고 방치되어 주민들이 떠나고 흉가가 늘어나 공원지역이 점점 지저분한 마을로 변하고 있으니 ○○지구개발이 추진될 수 있도록 정부가 적극적으로 도와달라는 취지의 탄원내용이 기재되어 있다. (2) 먼저, 청구인이 한 이 건 공원사업시행허가기간 연장신청의 성격에 대하여 살펴본다. 이 건 골프장 공원사업시행허가의 경우 청구인은 1997. 8. 29. 2번째로 골프장 공원사업시행허가를 받은 후 허가조건에 따라 허가기간(1997. 8. ～ 2001. 10.) 종료전인 2001. 9. 27. 연장신청을 하여 그 신청은 유효하다 할 것이나 2001. 10. 16. 동 연장신청이 반려되었고, 결국에는 청구인이 2003. 1. 17. 골프장공원사업허가신청을 취하하였고 그 후 2004. 3. 31. 피청구인에게 골프장사업허가기간 연장신청을 하였으며, 스키장 공원사업시행허가의 경우도 청구인이 1991. 11. 19. 피청구인으로부터 처음 스키장 공원사업시행허가를 받은 후 피청구인에게 허가기간연장신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 1994. 3. 11. 사업부지에 편입되는 국유재산에 대한 사용(권리)허가를 얻은 후 재신청하라는 취지로 청구인의 허가신청을 반려하였는데 그로부터 청구인이 구비서류를 보완하지 아니한 채 수년이 경과하여 2004. 3. 31. 피청구인에게 스키장 공원사업허가기간 연장신청을 하였는바, 이 경우 각각의 골프장 및 스키장 공원사업허가는 허가기간의 만료로 실효되었다고 보는 것이 합리적이라 할 것이고, 청구인의 이 건 허가기간연장신청은 피청구인의 종전 허가의 유효기간을 연장하여 주는 행정처분을 구하는 것이라기보다는 종전의 공원사업시행허가와는 별도의 공원사업시행허가를 신청한 것으로 보아 관계규정에 의한 허가요건의 적합여부를 판단하여 그 허가여부를 결정하는 것이 타당하다 할 것이다. (3) 다음으로, 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다. (가) 「자연공원법」 제2조, 제19조 및 제20조의 규정에 의하면, "공원계획"이라 함은 국립공원 등의 자연공원을 보전·관리하고 알맞게 이용하도록 하기 위한 용도지구의 결정, 공원시설의 설치, 건축물의 철거ㆍ이전 그 밖의 행위제한과 토지이용 등에 관한 계획을 말하고, "공원사업"이라 함은 공원계획에 따라 시행하는 사업을 말하는데, 공원사업의 시행은 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공원관리청이 행하되, 공원관리청이 아닌 자가 공원사업을 시행하고자 하는 때에는 공원관리청의 허가를 받아야 한다고 되어 있는바, 이 경우 공원사업시행 허가여부는 공원관리청이 공원계획의 내용, 사업시행의 시기 및 주체의 적정성, 자연 및 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 일종의 재량행위에 속한다고 볼 것이고, 이러한 경우 공원관리청의 판단이 재량권의 외적 한계를 벗어나거나 수권법률의 목적, 평등원칙ㆍ비례원칙 등의 법원칙에 위배하지 아니하는 한 위법하다고 할 수 없을 것이다. (나) 청구인의 허가기간연장신청을 신규신청으로 볼 경우에는 「자연공원법 시행령」의 개정(1996. 7. 1. 대통령령 제15105호)으로 동법 시행령 제2조제5호의 규정에서 대규모 산림훼손이 수반되는 골프장ㆍ스키장 등을 공원시설에서 제외한 취지를 충분히 반영하여 허가여부를 결정하여야 할 것이고, 이 건 골프장 등 사업부지가 위 시행령 부칙의 경과조치로 인하여 공원시설에 해당하는지 여부도 명확하지 아니할 뿐만 아니라 가사 공원시설에 해당한다 하더라도 공원사업허가여부는 공원관리청이 공원관리상의 지장유무 등을 종합적으로 검토하여 결정하여야 할 사안으로서 피청구인이 반드시 청구인에게 공원사업허가를 하여야 할 기속을 받는 것은 아니라는 점, 청구인은 이 사건 골프장 및 스키장 공원사업부지는 공원사업이 추진되지 않을 경우 초지로 관리되어야 한다고 주장하나 동 사업부지의 지목은 목장용지로 되어 있지 아니하고 임야ㆍ전ㆍ구거 등으로 되어 있는 점, 국민고충처리위원회가 현지 확인ㆍ조사를 거쳐 2004. 7. 8. 청구인에 대하여 한 민원처리결과에 의하면, 신청지의 일부지역에는 급경사의 계곡부가 위치하고 소나무ㆍ신갈나무 등 교목이 분포하고 있는 등 식생이 양호한 지역으로 확인되었으며 공원사업시행으로 인한 자연생태계의 훼손이 불가피할 것으로 판단한 점, 청구인이 2번째로 골프장 공원사업시행허가를 받은 기간은 1997. 8. 29.부터 2001년 10월까지 4년 2월로서 동 허가기간동안 실질적으로 공원사업의 착수가 되었다고 인정할 만한 실적이 없는 등 그동안 청구인이 실행한 이 건 공원사업의 추진실적이 경미하다고 할 수 있어 이 건 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 피해가 국립공원보전 및 자연환경보호라는 공익보다 크다고 보기 어려운 점, 국무총리행정심판위원회에서 이 사건 공원사업부지에 대한 현장확인을 한 바에 의하면 이 사건 골프장 신청부지의 경우 동 지역 내에 사용하지 아니한 채 방치된 축사가 있고 일부 토지는 채소경작을 위한 밭 등으로 사용되는 부분이 있음을 인정한다 하더라도, 동 부지 내의 그 밖의 지역여건은 당초 허가 때와 달리 자연식생이 많이 복원되어 보존할 필요성이 있는 것으로 보이고, 골프장이 조성될 경우 살충제ㆍ제초제 등의 사용으로 주변 자연생태계 및 농경지에 영향을 미칠 수도 있으며, 특히 스키장 신청부지의 경우는 자연식생이 상당히 양호한 양태로서 동 지역에 스키장을 조성할 경우 상당규모의 자연훼손이 불가피하여 이에 따른 자연경관 및 생태계의 훼손이 발생할 우려가 있고, 대부분 급경사를 이루고 있는 스키장 신청지에 슬로프를 설치하면 강우시 급류에 의한 토사유출 등 자연훼손이 지속적으로 발생하고 하류의 농경지에도 영향을 미칠 우려가 있다고 보이는 점 등을 종합적으로 고려할 때 피청구인의 이 건 처분이 공원관리청으로서의 재량권을 일탈 내지 남용하여 위법ㆍ부당한 처분이라고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.