골프장사업계획승인취소처분등취소청구

1. 사건개요 청구인이 1990. 8. 29. 피청구인으로부터 등록체육시설업(골프장업)사업계획승인(이하 ‘사업계획승인’이라 한다)을 받고 정해진 기한내에 시설설치공사에 착수하지 않았다는 이유로 피청구인이 1996. 10. 16. 청구인에 대하여 사업계획승인을 취소(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)하고, 같은 달 21.에는 위 사업계획승인이 취소되었다는 이유로 농지전용허가를 취소하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 골프ㆍ콘도 등을 포함한 종합레져시설의 건설 및 운영 등을 목적사업으로 하여 1988. 12. 1. 설립된 법인으로서, 1990. 8. 29. 피청구인으로부터 이 건 사업계획승인을 받아 1993. 1. 16. 대전지방○○청장과 환경영향평가에 대한 최종협의를 완료하고, 1994. 4. 11. ○○군수로부터 골프장진입로를 위한 사도설치허가, 1994. 4. 21. ○○군수로부터 공유수면점용및공작물설치허가, 1994. 5. 28. ○○군수로부터 초지전용허가를 받는 등 사업착공을 위한 준비를 하던 중 체육시설의설치ㆍ이용에관한법률이 정하는 시설설치공사 착수기한을 넘기게 된 것으로, 청구인은 피청구인이 이 건 사업계획승인을 취소하기 전까지 시설설치공사에 착수하기 위하여 최선을 다하였고 그 결과 사업착수에 필요한 모든 개별인허가를 받고 마지막으로 보전임지전용허가만을 남겨두고 있었는데, 청구인이 1996. 7. 15. 신청한 보전임지전용허가신청에 대하여 1996. 9. 7.경 천안시장으로부터 ‘골프장 편입지역내 묘지 6기에 대한 연고자의 동의서’를 보완하라는 요구가 있어 청구인은 그 즉시 연고자의 동의서를 얻고자 하였으나 추가로 발견된 6기의 연고자를 찾을 수 없어 청구인은 할 수 없이 매장및묘지등에관한법률에 따라 1996. 10. 1. ○○경제신문 및 ○○신문에 분묘개장공고를 하는 등 분묘이장에 필요한 절차를 밟기 시작하였고, 1996. 11. 1.에는 2차 분묘개장공고를 할 예정으로 있었던 바, 청구인은 ○○시장으로부터 위 6기 분묘의 존재사실을 통보받은 즉시 매장및묘지등에관한법률에 따라 분묘이장에 필요한 분묘개장공고절차를 진행하고 있었으므로, 피청구인은 청구인에게 이러한 절차에 필요한 최소한의 시간적 여유를 주었어야 함에도 불구하고 산림청으로부터 보전임지전용허가 신청서류가 반려되는 즉시 골프장허가 및 농지전용허가를 취소한 것은 그 재량의 한계를 일탈한 위법ㆍ부당한 처분으로서 취소되어야 마땅하고, 한편, 피청구인이 무리하게 이 건 처분을 하게된 배경에는 이 건 처분 당시 진행중이던 국회 국정감사에서 골프장문제를 지적받지 않으려는 의도가 있었던 것으로 생각되고, 또한 처분의 형평성문제와 관련하여서도 청구인과 비슷한 처지에 있던 경기도내 골프장건설회사에 대하여는 경기도에서 1996년말까지 착공기일을 연장하여 주었는데 유독 피청구인만 그 관내의 청구인에게 이 건 처분을 한 것은 형평에도 맞지 아니하여 위법ㆍ부당한 것이라고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 청구인은 1990. 8. 29. 이 건 사업계획승인을 득한 후 1994. 1. 7. 체육시설의 설치ㆍ이용에관한법률이 전문개정되면서 같은 법 부칙 제4조의 규정에 의하여 1996. 2. 6.까지는 그 시설설치공사에 착수하였어야 함에도 불구하고, 2차에 걸쳐 공증각서를 제출하면서 착공키로 약속한 사항을 지키지 아니하여 결국 법정착공기한을 경과하여 취소의 법적요건은 완료되었으나, 피청구인은 처분의 신중을 기하기 위하여 1996. 2. 22. 1차 청문을, 1996. 5.에는 2차 청문을 각각 실시하여 청구인의 보전임지전용허가의 결과시까지 허가취소를 보류하여 주었는데, 청구인은 보전임지전용허가신청서에 누락되었던 분묘연고자 동의서 보완요구사항에 대하여 편입지내에 분묘가 없다는 답변을 한 후 이를 보완치 않아 결국 ○○청장이 청구인의 보전임지전용허가신청서를 반려하였고, 처분의 유보사유였던 보전임지전용허가신청이 반려됨에 따라 피청구인은 더 이상 취소를 유보할 명분도 없다고 판단되어 이 건 처분을 한 것으로 이 건 처분은 절차적으로나 실체적으로 아무런 하자가 없는 적법ㆍ타당한 것이라고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 체육시설의 설치ㆍ이용에관한법률 제10조ㆍ제12조ㆍ제16조ㆍ제34조, 부칙 제4조 동법시행령 제16조 동법시행규칙 제16조 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 등록체육시설업(골프장업)사업계획승인공문, 골프장사업추진촉구공문, 1996. 2. 22.자 청문서, 같은 해 5. 21.자 2차 청문서, 1996. 10. 16.자 등록체육시설업(골프장업)사업계획승인취소공문, 보전임지전용허가신청서, 보전임지전용허가신청서반려공문 및 청구인이 제출한 법인등기부등본, 부동산매매계약서, 목천지구항공측량용역계약서, 골프장설계용역계약서, 분묘개장및이장용역계약서, 대주민합의사항인증서, 대전지방○○청장 명의의 환경영향평가협의회신공문, 사업시행구역토지조서, 사도설치허가통보공문, 공유수면점용및공작물설치허가통보공문, 초지전용추천공문, 1996. 10. 1.자 대전매일신문 등 각 사본의 기재에 의하면, 청구인은 1988. 12. 1. 골프ㆍ콘도 등을 포함한 종합레져시설의 건설 및 운영 등을 목적으로 설립된 법인으로서, 1990. 8. 29. 피청구인으로부터 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 산 27-24번지 외 4필지 1,263,161제곱미터(이하 ‘사업계획부지’라 한다) 일대에 909,829제곱미터를 개발하여 총 24홀 규모의 골프코스 및 부대시설을 조성하는 것을 내용으로 하는 등록체육시설업(골프장업)사업계획을 승인받은 사실, 그 후 청구인은 1992. 3. 12. 사업계획부지 인근에 거주하는 주민들과의 민원에 합의하고, 1993. 10. 9. 대전지방○○청장과 환경영향평가협의를 완료하는 등으로 시설설치공사 착수에 필요한 준비를 하여오던 중 1994. 1. 7. 체육시설의설치ㆍ이용에관한법률이 개정되면서 같은 법 부칙 제4조의 규정에 의하여 사업계획승인을 받고 시설설치공사에 착수하지 아니 한 자는 1996. 2. 6.까지 시설설치공사에 착수하여야 하도록 되었던 사실, 그런데, 청구인은 시설설치공사의 착수에 필요한 보전임지전용허가ㆍ농지전용허가 등의 개별법에 의한 인허가를 받지 못하여 공사에 착수하지 못하고 있다가 1996. 2. 1. 보전임지전용허가ㆍ농지전용허가 등의 인허가신청서를 제출함과 동시에 피청구인에게 착공기일연기신청을 하였던 사실, 청구인이 법정착공기한이 지나도록 시설설치공사에 착수하지 아니하자 피청구인이 1996. 2. 22. 골프장업사업계획승인취소를 위한 1차 청문을 실시하였고, 위 청문에서 청구인은 “모든 역량을 집중하여 미비사항인 개별인허가 사항을 매듭짓고 공사착공에 착수하고자 합니다”와 같이 진술한 사실, 청구인이 1996. 5. 6. 개별인허가지연을 이유로 다시 피청구인에게 사업승인취소유예를 신청하였고, 피청구인은 1996. 5. 20. 2차 청문을 실시하였는데, 여기에서 청구인은 “1996. 7.말까지 사업의 착수를 하지 못할 경우 사업계획승인취소등 행정처분에 이의를 제기하지 않을 것”이라는 내용의 각서를 제출하였고, 이에 대하여 피청구인이 ‘청구인의 입장을 고려하여 개별인허가 신청결과에 따라 사업계획승인취소여부를 결정’하기로 하고 사업계획승인취소처분을 유보하여 주었던 사실, 한편, 청구인은 1996. 5. 29. 농지전용허가신청서 및 보전임지전용허가신청서를 각 제출하여 그 중 농지전용허가신청에 대하여는 1996. 7. 13. 피청구인으로부터 허가를 받고, 보전임지전용허가신청에 대하여는 1996. 7. 12. 서류미비로 신청서가 반려되었던 사실, 청구인이 1996. 7. 15. 사업계획부지내 분묘 129기에 대한 연고자 동의서 등 앞서 신청시 미비하였던 서류를 보완하여 다시 보전임지전용허가신청서를 제출하였는데, 이에 대하여 ○○청장이 1996. 8. 23. 필지별조서, 전용구역실측도, 형질변경구역도 등을 보완할 것을 요구하였고, 위 보완요구를 받은 청구인은 1996. 9. 4.과 같은 달 13. 미비된 서류를 보완하여 제출하였던 사실, 그런데, 1996. 9. 5. ○○시 소속 공무원인 청구외 이○○의 사업계획부지에 대한 현지 출장결과 사업계획부지안에 그때까지 확인되지 아니 하였던 분묘 6기가 있음이 확인되었고, 1996. 9. 7.경 그 사실을 알게된 청구인은 1996. 10. 1. ○○신문과 ○○경제신문에 각각 분묘개장공고를 하는 등 무연고분묘의 개장 및 이장을 위한 준비를 하여 왔는데 1996. 10. 7. ○○청장이 ‘6기의 분묘에 대한 연고자 동의서가 제출되지 않았다’는 이유로 청구인의 1996. 7. 15.자 보전임지전용허가신청서를 반려한 사실, 위 보전임지전용허가신청서가 반려됨에 따라 피청구인이 1996. 10. 15. “청구인이 보전임지전용허가를 받지 않은 상태에서 골프장 입지로부터 8.5킬로미터지점에 위치한 ○○취수장 이용주민과 지하수 이용주민들의 생활용수 보전을 고려할 때 골프장보다는 산림상태로 존치함이 타당하며 골프장 건설을 반대하는 지역주민들의 의견이 표출되고 있다는 천안시장의 의견이 제시되고 있다”는 등의 이유로 청구인에 대하여 이 건 사업계획승인을, 같은 달 21.에는 농지전용허가를 각각 취소하는 처분을 한 사실을 각 인정할 수 있다. (2) 위 인정사실에 의하면, 청구인이 1990. 8. 29. 피청구인으로부터 이 건 사업계획승인을 받고도 법정기한내에 시설설치공사에 착수하지 아니 한 사실이 분명하고, 이는 체육시설의설치ㆍ이용에관한법률 제34조의 규정에 의한 사업계획승인 취소사유에 해당된다 할 것이다. 그러나, 행정청의 허가, 면허, 인가, 특허 등과 같이 상대방에게 어떤 이익이 생기게 하는 수익적 행정처분을 취소하거나 중지시키는 경우에는 이미 부여된 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있을 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교 교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법임을 면치 못하는 것인 바,(대법원판결 1995. 8. 25.선고, 95누269 참조) 이 건의 경우 청구인은 피청구인으로부터 이 건 사업계획승인을 받은 이래 이 건 처분전까지 사업계획부지의 매입, 골프장 설계 및 환경영향평가, 인근 주민들과의 합의 등에 금 약 50억원을 지출하여 이 건 사업계획승인이 취소되면 상당한 금전적인 손실을 입을 것으로 예상할 수 있고, 또한, 1996. 10. 7.자 ○○청장의 보전임지전용허가신청서반려경위와 관련하여, 천안시장이 청구인에게 ‘전용허가대상지내 6기의 분묘에 대한 연고자 동의서’를 보완하도록 요구한 것은 1996. 9. 5.자 공문에 의해서이고 청구인이 그러한 사실을 알게된 것은 같은 달 7.경이라고 하는 바, 허가신청에 대한 보완요구를 하면서 거기에 통상적으로 소요되는 시간적 여유를 주지 아니한 ○○청장의 보전임지전용허가신청서반려는 적절한 것이었다고는 할 수 없을 것이며, 피청구인은 이 건 처분사유로서 청구인의 보전임지전용허가신청서가 반려된 사실외에 인근주민들의 생활용수보전, 골프장 건설을 반대하는 주민여론 등을 추가로 들고 있으나, 이 건 사업계획부지는 표고 약 100-275미터, 경사도 약 15-30퍼센트의 경사 지역으로 기존 식생은 활잡목류와 하부식생으로 구성되어 있고, 가장 가까운 ○○취수장과는 약 10킬로미터 떨어진 곳에 위치하고 있는 사실, 사업계획부지 1,263,161제곱미터중 중심부에 위치한 210,864평방미터는 지목이 목장지로서 현재도 초지로 조성되어 있으며, 산림이 훼손되는 면적은 442,770제곱미터로서 전체 면적의 35퍼센트정도인 사실, 이 건 사업계획에 대하여 이미 ○○청장이 예상되는 수질오염 등 환경피해에 대한 충분한 검토 끝에 환경피해를 최소화하는 제반조건을 붙여 환경영향평가협의를 하여 주었던 사실 등에 비추어 보면 피청구인이 인근 주민들의 생할용수보전을 처분이유로 드는 것은 타당하지 못한 것이고, 기타 인근 주민들의 집단민원이 예상된다는 것 역시 이 건 처분의 정당한 이유는 될 수 없는 것이다. 사정이 그러 하다면, 이 건 사업계획승인이 취소됨으로 인하여 청구인이 입게되는 불이익은 그 취소를 통하여 달성하고자 하는 공익상 필요보다 훨씬 크다 할 것이고, 더구나 청구인이 이 건 처분 직전까지도 추가로 발견된 무연고분묘에 대하여 분묘개장공고를 하는 등 보전임지전용허가를 얻기 위하여 노력하였던 점을 아울러 고려하면 피청구인의 이 건 처분은 재량권의 한계를 일탈한 위법ㆍ부당한 처분이라고 할 것이고, 이 건 처분이 위법ㆍ부당한 이상 그에 따른 피청구인의 1996. 10. 21.자 농지전용허가취소처분 역시 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.