골프장사업계획승인취소처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 1990. 8. 8. 피청구인으로부터 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 및 △△리 일원에 용지면적 2,145,528평방미터, 회원제 27홀과 일반 9홀 규모의 등록체육시설업(이하 “골프장업” 이라고 한다)을 하도록 사업계획승인을 받았으나 소정기간 내에 착공을 하지 않았다는 이유로 피청구인이 1997. 2. 25. 사업계획승인을 취소하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 1990. 8. 8. 사업계획승인을 받고 환경영향평가를 하여 1991. 6. 14. 청구외 환경부장관으로부터 환경영향평가협의를 받고 1991. 8. 14. 환경영향평가이행계획서를 제출하였으며, 청구외 가산면장으로부터 사업지 내 분묘 5기에 대한 개장공고허가를 받아 일간신문공고 등의 절차를 거쳐서 이장을 완료하였고, 1992. 1. 21. ○○군 ○○면 ○○리 산 18번지외 12필지 1,410,245평방미터에 대한 대체조림비로 5억5천9백여 만원을 경기도에 납부하고 보전임지전용허가를 받았으며, 1994. 1. 7. 체육시설의설치ㆍ이용에관한법률(이하 “동법”이라 한다)이 개정되면서 부칙의 경과규정에 의하여 1996. 2. 6. 까지로 공사착수 기한이 연기되었으나 사도개설을 위하여 필요한 토지 118필지를 지역주민과 매입교섭을 하는 과정에서 협의가 늦어져 이 때까지 공사착수를 위한 준비가 완료되지 못하자 피청구인이 1996. 12. 31.까지 착공하겠다는 이행각서의 제출을 요구하여 요구받은 내용의 각서를 제출하고 1996. 12. 31.까지 착공기한을 연장받았으며, 가장 어려웠던 사업계획승인 조건인 지방도 325호선(내촌-관인)에서 골프장신청지까지의 사도개설을 위하여 길이 4,520미터 폭 7.5미터 도로개설에 편입되는 118필지 39,365평방미터에 포함된 사유지 67필지의 소유주와 매입협의를 완료하고 피청구인이 요구한 착공기한 내인 1996. 12. 30. 착공계획서를 제출하였으며 그 외에도 1996. 5. 23. 사업부지내 광업권을 매입하였고, 1996. 12. 2. ○○기술개발(주)과 골프장 건설공사 감리용역계약을 체결하였다. 나. 그러나 피청구인은 사도개설허가와 보전임지전용허가를 이행하지 않았다는 이유로 1997. 1. 7. 청구외 ○○군수를 통하여 착공계획서를 반려하였으며, 그러던 중 착공기한 내에 공사를 착수하지 않았다는 이유로 1997. 2. 25. 이 건 골프장업 사업계획승인취소를 하였는 바, 청구인은 사도개설에 필요한 사유지의 소유주들과 매매계약등 협의를 마치고 피청구인과의 약속기한 전인 1996. 11. 29. 청구외 ○○군수에게 사도개설허가를 신청하였으며 ○○군수는 1997. 1. 31. 이를 허가하였으나 피청구인은 이러한 사실을 무시하고 단순히 약속기한인 1996. 12. 31.시점에서 사도개설허가를 받지 못했다는 점만 중시하고 있으며, 보전임지전용허가는 이미 1992. 1. 21. 에 받았고 1992. 1. 18. ○○군 ○○면 ○○리 산 18번지외 12필지 1,410,245평방미터에 대한 대체조림비로 559,096,750원을 경기도에 납부하였다. 다만, 위 보전임지전용허가상의 사업기간이 경과되어 1996. 12. 20. 다시 전용허가를 ○○군에 신청하였으나 ○○군에서 관할 군부대와 협의가 지연되어 민원처리가 1997. 3. 8. 까지 늦어질 것이라는 취지의 민원처리기간연장통지서를 두차례 청구인에게 보내 온 상태였고, 1997. 3. 27. 육군 제○○부대장은 청구인과 위 12필지 보전임지의 전용에 관한 합의각서를 체결하였다. 다. 비록 청구인이 사업추진을 신속히 하지 못한 잘못이 있기는 하나 사업계획승인을 받은 후 많은 노력과 경비를 들여 착공을 위한 준비를 추진해 온 사실을 고려할 때 단지 피청구인과의 약속기한이 부득이 조금 넘었다는 이유로 그리고 이 건 행정처분 당시는 피청구인이 지적했던 미비 사항 2가지 중 하나는 이미 해소가 되었고 다른 하나는 ○○군에서 관련 군부대와 협의 관계로 처리기한이 1997. 3. 8. 까지로 연장되겠다는 통보를 해 온 상태에서 지난해인 1996. 3. 9.의 1차 청문 외에 별다른 항변의 기회도 주지 않고 1997. 2. 25. 위 사업계획승인을 철회한다는 것은 청구인에게는 너무나 충격적인 지나친 처분으로서 재량의 한계를 일탈한 위법ㆍ부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 위 골프장업의 사업계획승인의 조건에 건설기간은 30개월(1993. 2. 7.)이내에 완공토록 되어 있어 피청구인은 1992. 1. 16.과 1992. 4. 23. 미착공골프장조기착공 촉구를 하였고 1993. 1. 30. 미착공골프장에 대한 조속 착공촉구 및 1차 경고를 하였으나 이를 이행치 아니하고 사업승인조건인 사도개설허가등 개별법상 각종 인허가를 얻지 못한 채 지연시켜 왔으며, 그러던 중 1994. 1. 7. 동법이 전문개정되어 1996. 2. 6.까지 공사착수 기한이 연기되어 피청구인은 기한 만료전인 1995. 9. 18, 1995. 11. 29, 1995. 12. 26, 1996. 1. 17. 공사착수 촉구를 하였으나 법정기한 내에 착공이 되지 않았고, 기한이 지난 후인 1996. 3. 9. 청문을 실시한 결과 청구인은 1996. 4. 까지만 행정처분을 유보시켜 주면 착공을 하겠다는 진술을 받았으나 스스로 제시한 기간에도 공사를 착공치 못하여 청구인에게 1996. 12. 31.까지 공사를 착공하겠다는 공증각서를 받고 그 때까지 행정처분을 유보하였으며 그 후 처분을 유보한 기한이 도래하기 전인 1996. 10. 5. 과 1996. 11. 5. 및 1996. 12. 16. 다시 공사착수 촉구를 하였으나 처분을 유보한 기한인 1996. 12. 31.까지 사도개설허가와 보전임지전용허가를 얻지 못해 1997. 2. 25. 사업계획승인을 취소하게 된 것이다. 나. 착공계획서 수리를 거부한 것은 동법시행규칙 제16조제4항제1호라목의 규정에 의하면 착공계획서 제출시 다른 법률에 의하여 인ㆍ허가 등을 얻거나 신고 등을 하는 경우에는 그 허가서ㆍ인가서ㆍ신고 등의 사본을 첨부하여야 한다라고 되어 있는 바 각종 개별법상 인ㆍ허가ㆍ신고 등의 완료는 공사착공의 필수요건으로 이를 완료한 후 착공계획서가 제출되어야 하는 것은 이론의 여지가 없다 할 것이다. 따라서 법정요건이 갖추어지지 못한 채 제출된 착공계획서를 반려한 것은 적법한 것이다. 다. 청문의 기회를 부여하지 않았다는 것에 대하여 피청구인은 법령상 착공기한인 1996. 2. 6.을 지나서 1996. 3. 9. 청구인으로부터 의견진술을 받아 청구인에 대한 행정처분을 1996. 12. 31. 까지 유보한 것이고, 유보했던 행정처분을 하는데 다시 청문을 실시하여야 한다는 주장은 법령의 오해일 뿐이며 청문없이 행정처분을 하겠다는 내용의 각서 또한 징구한 바 있어 청구인의 주장은 타당하지 않다. 라. 동법의 입법취지는 체육시설설치를 권장하는 진흥법으로 자유경쟁에 의한 시장경제원리를 근간으로하여 일정한 요건을 갖춘 자에게 공정한 기회를 부여하고 합법적인 절차 하에 시설을 설치토록 하는 것이나 청구인은 1990. 8. 8. 사업계획승인을 얻어 약 7년간을 온갖 이유를 들어 준공은 커녕 착공조차 하지 않았음을 보면 사업의지가 없다고 판단된다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 제1조, 제4조, 제12조, 제16조, 제31조제1항ㆍ제2항, 제34조제1항, 부칙제3조제1항 체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령 제16조제1항ㆍ제2항 산림법 제19조 산림법 시행규칙 제19조 나. 판 단 (1) 청구인이 제출한 행정심판청구서, 등록체육시설업사업계획승인서, ○○골프장 건설사업 환경영향평가 협의회신, 보전임지전용허가증, 대체조림비납부영수증, 분묘개장공고허가서, 등록체육시설업 행정처분, 1996. 12. 31.까지 공사착수 각서, 광업권매도증서, 기술용역계약서, 공유수면점용허가기간연장허가신청 수리 통보, 공유수면점용허가증, 우금2리주민과의 합의서, 사도개설관련 118필지의 소유자와의 매매계약서 및 대지사용 동의서, △△골프장 착공계획서, 등록체육시설업(골프장업)착공계획서 반려, 등록체육시설업 행정처분, 사도개설허가 통보서, 두 번의 민원처리기간연장통지서, 합의각서체결통보 등 사본과 피청구인이 제출한 답변서, 5회의 공사착수촉구공문, 청문서, 공증서사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1990. 8. 8. 피청구인으로부터 건설기간을 사업승인일부터 30개월로 하는 등록체육시설업(회원제, 일반 골프장업) 사업계획 승인을 받은 후, 1990. 12. 26. 이 건 사업부지내의 사방지에 대한 지정해제를 받았고 1991. 6. 14. 청구외 환경부장관의 환경영향평가협의를 받고 1991. 8. 14. 환경영향평가이행계획서를 제출하였다. (나) 청구인은 1992. 1. 18. ○○군 ○○면 ○○리 산 18번지외 12필지 1,410,245평방미터에 대한 대체조림비로 5억5천9백여만원을 납부하였으며 1992. 1. 21. 위 토지에 대하여 골프장부지조성 목적으로 1992.. 1. 21. - 1993. 11. 30. 의 사업기간 표시로 보전임지전용허가를 받았다. (다) 1994. 1. 7. 체육시설의설치ㆍ이용에관한법률이 전면개정되면서 부칙 경과규정에 의하여 이 건 미착공 골프장업의 경우 1996. 2. 6.까지 공사착수기한이 연기되었으며 이에 피청구인은 법정기한이 완료되기 전인 1995. 9. 18, 1995. 11. 29, 1995. 12. 26. 및 1996. 1. 17. 공사착수 촉구를 하였으며, 법정기한인 1996. 2. 6.까지 공사착수를 하지 못하자 1996. 3. 9. 청문을 실시한 결과 청구인은 1996. 4. 까지만 행정처분을 유보시켜 주면 착공을 하겠다는 진술을 받았으나 이 때 까지도 사도개설을 위한 토지매입협의가 완료되지 못하자 1996. 7. 9. 청구인에게 1996. 12. 31. 까지 착공을 하겠다는 이행각서의 제출을 하면 행정처분을 유보하겠다는 공문을 보냈고 이에 청구인은 요구받은 내용대로 이행각서를 제출하였다. 이 후 피청구인은 유예기간이 다가오자 1996. 10. 5. 과 1996. 11. 5. 및 1996. 12.16. 공사착수 촉구를 하였다. (라) 청구인은 1996. 5. 23. 사업부지내 광업권을 매입하였고 1996. 12. 2. ○○기술개발(주)과 골프장 건설공사 감리용역계약을 체결하였으며 지방도 325호선(○○-△△)에서 골프장 신청지까지의 사도개설을 위하여 118필지 39,365평방미터에 포함된 사유지 67필지에 대하여 1996. 1.부터 1996. 12. 사이에 소유주 이 동근 등 57인과 개별적으로 부지매입협의를 완료해서 피청구인이 요구한 착공기한내인 1996. 12. 30. 착공계획서를 제출하였고 같은 해 11.29. 청구외 ○○군수에게 사도개설허가신청을 하였으며 이에 대하여 ○○군수는 1997. 1. 31. 사도개설허가를 하였다. 한편 청구인은 이미 받은 바 있는 ○○군 ○○면 ○○리 산18번지외 12필지 1,410,245평방미터에 대한 보전임지전용허가가 취소되지는 않았으나 기간이 경과되어 1996. 12. 20. 다시 전용허가를 신청하였고 ○○군에서는 관할 군부대와 협의관계로 지연되어 1997. 3. 8. 까지 처리기한이 연장되겠다는 민원처리기간연장통보를 해 온 상태였으며, 1997. 3. 27. 육군 제○○부대장은 군 작전의 원활한 수행 등을 위한 몇가지 조건하에 청구인과 위 보전임지의 전용에 관한 합의각서를 체결하였다. (마) 이에 대하여 피청구인은 사도개설허가와 보전임지전용허가를 이행하지 않았다는 이유로 청구외 ○○군수를 통하여 1997. 1. 7. 착공계획서를 반려하였으며 행정처분 유예기한인 1996. 12. 31.까지 공사착수의무를 이행하지 않았다는 이유로 동법 제34조제1항제2호에 의거 1997. 2. 25. 이 건 사업계획승인을 취소하였다. (2) 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 공사착수기한이 만료되기 전에 여러차례 지시공문 및 회의개최를 통하여 공사착수 촉구를 하였음에도 법정 기한인 1996. 2. 6. 및 행정처분 유예를 받은 기한인 1996. 12. 31. 까지 시설설치공사에 착수하지 못한 사실이 분명하므로 이는 동법 제34조의 규정에 의한 사업계획승인 취소사유에 해당됨이 분명하다 할 것이다. (3) 다만, 청구인은 이 건 행정처분의 유예를 받은 기한(1996. 12. 31)이전인 1996. 12. 30. 착공계획서를 제출하였고 피청구인은 이 착공계획서를 사도개설허가서와 보전임지전용허가서가 첨부되어 있지 아니하다는 두가지 이유로 1997. 1. 7. ○○군수를 통하여 반려하였는 바, 이 건 처분의 전제가 된 착공계획서 반려의 두가지 이유 중 하나인 “보전임지전용허가”의 경우 청구인은 이를 1992. 1. 21.이미 받은 바 있으며 아직 취소되지 않은 상태이나 1993. 11. 30까지로 정하여진 사업기간이 경과되어 1996. 12. 20. 다시 신청하였으며 ○○군에서는 군부대와 협의관계로 처리가 늦어지며 처리예정 기한을 1997. 3. 8.로 기재하여 민원처리기한연장통보까지 한 상태임에도 불구하고 피청구인은 전용신청에 대한 결과를 기다리지 않고 착공계획서를 반려하고 나아가 이 건 처분까지 한 것은 허가지연의 사유가 행정청에도 일부 있다는 사실을 고려하지 아니하였고,이 건 처분의 전제가 된 착공계획서 반려의 두 가지 이유 중 또다른 하나인 사도법에 의한 “사도개설허가”는 관련 토지소유주 57인과 매매계약 등의 협의를 마친 후 1996. 11. 29. 사도개설허가를 신청하여 1997. 1. 31.자로 동 허가를 받았는 바, 피청구인이 1997. 1. 7. 착공계획서 반려시 소외 ○○군에서 위 사도개설허가신청을 접수하여 심사 중임에도 이를 고려하지 아니하고 착공계획서를 반려하였으며 나아가 1997. 2. 25. 이 건 처분까지 한 것은 또한 지나치다고 보아야 할 것이며, 또한 피청구인의 답변서에서 청구인의 사업의지가 없는 것으로 판단하고 있으나, 청구인은 사업추진을 위하여 부지매입비 약 64억원 외에도 골프장설계용역비 4억2천만원, 환경영향평가용역비 3천만원, 대체조림비 5억5천9백여만원, 사도개설설계용역비 5천3백만원, 공사이행보증료 4천여만원, 건설공사감리비 선급금 4억원, 사도개설관련 토지매입비 약15억원 등 도합 약 36억원을 투자한 사실로 미루어 보아 청구인의 사업의지가 없다고는 보기 어렵다고 하겠으며,한편, 행정청의 허가, 면허, 인가, 특허 등과 같이 상대방에게 어떤 이익이 생기게 하는 수익적 행정처분을 취소하거나 중지시키는 경우에는 이미 부여된 기득권을 침해하는 것이 되므로 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있을 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교 교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법임을 면치 못한다(대법원판결 76누 243, 93누 2803 등)고 할 것이므로,이 건 청구인이 동 사업계획의 추진을 위하여 사유지 매입 기타 공사착수를 위한 필요한 조치를 진행해 온 점,이미 투자한 노력과 경비가 막대하다는 점, 청구인이 제출한 착공계획서가 반려되기 전후의 사정 등을 종합적으로 고려할 때, 이 건 처분으로 인하여 달성하고자 하는 행정의 법률적합성이라는 공익이 이 건 처분으로 인하여 청구인이 상실하게되는 사익보다 더 크다고 하기 어렵다 할 것이므로 피청구인의 이 건 취소는 관련 공ㆍ사익의 비교형량을 그르친 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.