공공재개발 사업후보지 선정처분 취소청구

1. 사건개요 국토교통부는 2021년 7월경 공공주도 대도시권 주택공급 획기적 확대방안의 일환으로 「3080+ 주택공급확대방안」 통합공모 사업을 실시하였고, 국토교통부로부터 위임받은 한국토지주택공사(LH)는 주민들로부터 공모참가신청서를 접수하는 등 절차를 거쳐 2022. 11. 8. ○○시 ○○동 144-1번지 일원(면적 : 94,691㎡, 이하‘이 사건 토지’라 한다)을‘○○3구역 공공재개발사업 후보지’로 선정하였음을 보도자료로 배포하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인들은 경기도 ○○시 ○○동 144-1 일원 9만 4,691㎡(○○3구역, 이하 ‘이 사건 사업구역’이라 한다)을 사업구역으로 민간재개발사업을 추진하는 자 및 이 사건 사업구역 내 토지등소유자이다. 피청구인은 2022. 11. 8. 국토교통부가 추진하는 “3080+ 민간제안 통합공모”에서 이 사건 사업구역을 공공재개발 사업 후보지로 최종 선정하고, 이를 일반에 공개하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 그러나 이 사건 처분은 이 사건 사업구역 내 토지등소유자들 대다수가 공공재개발 사업 진행에 반대하고 있음에도(현재에 이르기까지, 토지등소유자의 약 2/3에 달하는 수가 공공재개발 반대 동의 의사를 표시한 바 있다) 주민의 의견을 수렴하는 적법한 절차를 거치지 않고 후보지 선정에 필요한 동의요건을 충족하지 못한 위법이 존재하므로 취소되어야 마땅하다. 【보충서면】 2) 청구인들의 반론 : 공공재개발 후보지 선정은 실질적으로 정비구역 지정에 준하는 것으로서 처분에 해당한다. 행정청이 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리·의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조). 이때, 어떠한 처분에 법령상 근거가 있는지, 「행정절차법」에서 정한 처분절차를 준수하였는지는 본안에서 당해 처분이 적법한가를 판단하는 단계에서 고려할 요소이지, 소송요건 심사단계에서 고려할 요소가 아니다(대법원 2016. 8. 30. 선고 2015두60617 판결 참조). 이 사건의 경우, 공공재개발사업 추진의 근거는 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다)에 규정되어 있고(도시정비법 제101조의2 내지 제101조의7), 그 추진과정에서의 첫 번째 절차는 사업추진이 가능한 후보지를 발굴하기 위한 절차인 “후보지 선정”인데, 이러한 후보지 선정에 관하여 규율하는 도시정비법령은 별도로 존재하지 않고 후보지 선정은 국토교통부가 설정한 “공공정비사업[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]공모기준”(이하 ‘이 사건 공모기준’이라 한다)에 따라 이루어진 것으로 보인다. 피청구인의 이 사건 공모기준에 따른 공모사업지 검토절차는 아래와 같다. 아래 그림에서는 국토부가 후보지 선정 및 발표를 한다고 기재되어 있지만, 실제 발표는 피청구인이 하였기 때문에, 이 사건 처분의 처분청은 피청구인으로 봄이 타당하다. [소갑 제6호증 통합공모 안내 제27면 중] 이에 따르면, 도시정비법상 정비구역 및 정비예정구역, 그리고 공모신청 당시 지자체별 정비구역 지정 요건을 충족하는 구역 내 추진위원장, 조합장, (추진위 구성 전인 경우) 추진준비위원회 또는 소유자 협의회 대표 등 주민대표는 토지등소유자 10% 이상(토지면적 기준) 동의서류를 구비하여 후보지 공모를 신청할 수 있고, 피청구인은 평가위원회 심사를 거쳐 최종 후보지를 선정하여 발표한다. 이때, 후보지 선정위원회의 구성과 위원회의 회의 내용 등은 전혀 공개하지 않는다. 최종 후보지 선정 이후에는 한국토지주택공사(LH)가 단독으로 후보지 주민을 대상으로 한 현장 설명회를 개최하여 주민 의견을 수렴하고, 차후 정비계획(안) 수립과 공공시행자 지정동의 등 절차가 바로 진행된다. 피청구인은 2022. 11. 8. 이 사건 사업구역을 후보지로 최종 선정하고 이를 공표하였고, 경기도지사는 투기 억제를 위하여 최종 후보지 선정일인 위 2022. 11. 8.을 권리산정기준일로 고시하였다. 위 고시에 따라 권리산정기준일의 다음 날인 같은 해 11. 9. 이후 이 사건 사업구역 내 부동산을 매수하여 토지등소유자가 된 자는 장래 공공재개발사업이 성사되어 공동주택 등을 분양하는 경우 분양권을 받지 못하게 된다(도시정비법 제77조, 제101조의2제4항). 이에 더하여, 이 사건 사업구역에서 민간재개발이 아닌 공공재개발이 진행되는 경우 조합원 분양분을 제외한 주택의 50% 이상을 공공임대주택 등으로, 전체 세대의 20% 이상을 공공임대주택으로 공급하게 되며, 재개발사업의 초과이익이 조합원들이 아닌 공공의 이익으로 환원되게 된다. 이처럼 공공재개발사업의 경우 반드시 후보지 선정절차를 수반하고, 최종 후보지로 선정되면 후속절차를 거쳐 정비구역 지정에 이르게 되며, 청구인과 같은 이 사건 사업구역 내 토지등소유자들은 민간재개발사업을 추진할 기회를 원천적으로 박탈당하는 한편 후보지 선정에 따른 권리산정기준일 고시로 인하여 재산권 행사에 중대한 제한을 받게 되는 것이다. 이를 고려하면 후보지 선정은 결국 정비구역 지정처분에 준하는 것으로서 처분상대방과 이해관계인의 권리의무에 직접 영향을 미치는 처분에 해당한다. 서울시행정심판위원회 역시 최근 (가칭) 창신동 공공재개발 정비사업 추진위원회가 종로구청장을 상대로 제기한 공공재개발 후보지 공모사업 대상 제외(탈락) 처분 취소 청구 사건에서 그 처분성을 인정한 바 있다(서행심 2020-1535 공공재개발후보지 공모대상 제외처분 취소청구). 따라서, 피청구인의 위 주장은 이유 없다. 3) 이 사건 처분의 위법성 가) 이 사건 처분은 법치행정 내지 법률유보의 원칙에 반한다. 행정작용은 법률에 위반되어서는 아니 되며, 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우와 그 밖에 국민생활에 중요한 영향을 미치는 경우에는 법률에 근거하여야 한다(「행정기본법」 제8조). 앞서 설명한 바와 같이 피청구인은 이 사건 공모기준에 따라 이 사건 처분을 한 것으로 보이는데, 이 사건 공모기준에 의하면 토지등소유자의 단 10% 동의만으로 후보지 선정 신청이 가능하고, 후보지 선정 평가위원회[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]의 구성이나 위원회의 회의 내용 등은 전혀 공개함 없이 일방적으로 후보지 선정이 이루어진다. 이러한 피청구인의 일방적인 후보지 선정 이후, 한국토지주택공사(LH)가 곧바로 관련 후속절차를 밟아 공공재개발 사업을 진행하게 됨으로써, 청구인들을 비롯한 이 사건 사업구역 내 토지등소유자들은 애초에 민간재개발을 추진할 기회를 상실하고, 재산권 행사에 중대한 지장을 받게 된다. 도시정비법상 공공재개발 후보지 선정을 규율하는 규정은 존재하지 않고, 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 삼은 이 사건 공모기준은 피청구인의 주장에 의하더라도 내부규정에 불과한바, 법률의 위임을 받지 아니한 이상 국민의 권리를 제한하는 내용을 규정할 수 없다. 그럼에도 이 사건 처분은 법률상의 아무런 근거도 없이 국민의 자유와 권리를 제한한 행정처분이므로, 법치행정 내지 법률유보의 원칙에 반하여 위법하다. 나) 이 사건 사업구역 내 공공재개발을 반대하는 주민이 전체 토지등소유자의 2/3에 이른다는 점에서 이 사건 처분은 위법·부당하다. 이 사건 공모기준에 의하면, 토지등소유자 10% 이상(토지면적 기준) 동의는 신청자격에 불과[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]하고, 선정위원회는 선정기준을 토대로 정성적인 평가를 거친 후 후보지를 최종 선정하여야 한다. 중요한 선정기준은 사업구역 내 주민들의 의사, 즉 “주민동의·지자체 추진의지 등 추진에 대한 여론이 형성되었는가?”이다. 이 사건 처분 무렵은 물론, 현재까지 이 사건 사업구역 전체 토지등소유자(1,760명) 중 2/3 이상이 넘는 주민들(1,203명 이상)이 청구인 추진위원회 측에 “○○3구역이 일방적으로 공공재개발 후보지로 선정, 발표된 것에 동의할 수 없고, 주민으로서 재산권 보호를 위해 공공재개발 추진계획은 철회되어야 한다”는 내용의 공공재개발 반대 동의서(계획 철회 요청서)를 제출함으로써, 공공재개발 추진에 대한 강력한 반대의사를 표시한 바 있다. 이를 고려하면, 피청구인이 행한 후보지 선정처분은 주민동의(여론) 부분을 완전히 무시하고 행해진 것으로서 취소되어야 마땅하다. 4) 결어 이상의 점을 참작하여, 청구인들의 이 사건 심판청구를 모두 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 가) ○○시 ○○동 144-1번지 일원에 대하여 청구외 김○○은 토지등소유자 10% 이상 동의를 받아 2021. 7. 국토교통부 「3080+ 주택공급확대방안」 통합공모 안내에 의한‘공공(직접시행) 정비사업 후보지’공모 참가신청서를 2021. 8. 30. 국토교통부(3080+ 통합지원센터)로 접수하였으며, 그 결과 국토교통부로부터 위임받은 한국토지주택공사는 이 사건 토지를‘○○3구역 공공재개발 후보지’로 2022. 11. 8. 선정하였다. 나) 청구인들은 이 사건 토지를 민간재개발사업으로 추진하고자 하는 자들로서, 피청구인이 이 사건 토지를 ‘공공재개발 후보지’로 선정하였다고 주장하면서 후보지 선정에 필요한 동의요건을 충족하지 못한 위법이 존재한다고 주장하며 공공재개발사업 후보지 선정 취소를 청구한 사항이다. 2) 피청구인 답변 가) 이 사건 토지를 공공재개발 사업 후보지로 선정한 것은 한국토지주택공사로서, 한국토지주택공사는 국토교통부 「3080+ 주택공급확대방안」 통합공모 안내에 따라 국토교통부로부터 업무를 위임받아 업무를 처리하였다. 한편, 피청구인은 이 사건 토지를 관할하는 행정청일 뿐, 공공재개발 사업 후보지 선정과 관련하여 이 사건 토지에 대한 어떤 처분도 한 사실이 없다. 나) 「행정심판법」 제17조제1항‘행정심판은 처분을 한 행정청(의무이행심판의 경우에는 청구인의 신청을 받은 행정청)을 피청구인으로 하여 청구하여야 한다. 다만, 심판청구의 대상과 관계되는 권한이 다른 행정청에 승계된 경우에는 권한을 승계한 행정청을 피청구인으로 하여야 한다.’규정에 따르면, 이 사건 토지에 대한 공공재개발 사업 후보지 선정 행위를 한 사실이 없는 피청구인은 이 사건 행정심판의 피청구인이 될 수 없는바, 이 사건 청구는 부적법하여 각하되어야 한다. 3) 결론 피청구인은 이 사건에 대하여 어떠한 처분도 한 사실이 없는바, 이 사건 청구는 부적법한 청구로서 각하되어야 한다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 제17조(피청구인의 적격 및 경정) ① 행정심판은 처분을 한 행정청(의무이행심판의 경우에는 청구인의 신청을 받은 행정청)을 피청구인으로 하여 청구하여야 한다. 다만, 심판청구의 대상과 관계되는 권한이 다른 행정청에 승계된 경우에는 권한을 승계한 행정청을 피청구인으로 하여야 한다. 【도시 및 주거환경정비법】 제4조(도시ㆍ주거환경정비기본계획의 수립) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장은 관할 구역에 대하여 도시ㆍ주거환경정비기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 10년 단위로 수립하여야 한다. 다만, 도지사가 대도시가 아닌 시로서 기본계획을 수립할 필요가 없다고 인정하는 시에 대하여는 기본계획을 수립하지 아니할 수 있다. ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장(이하 “기본계획의 수립권자”라 한다)은 기본계획에 대하여 5년마다 타당성을 검토하여 그 결과를 기본계획에 반영하여야 한다. 제8조(정비구역의 지정) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(광역시의 군수는 제외하며, 이하 “정비구역의 지정권자”라 한다)는 기본계획에 적합한 범위에서 노후ㆍ불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 제16조에 따라 정비계획을 결정하여 정비구역을 지정(변경지정을 포함한다)할 수 있다. ② 제1항에도 불구하고 제26조제1항제1호 및 제27조제1항제1호에 따라 정비사업을 시행하려는 경우에는 기본계획을 수립하거나 변경하지 아니하고 정비구역을 지정할 수 있다. 제14조(정비계획의 입안 제안) ① 토지등소유자(제5호의 경우에는 제26조제1항제1호 및 제27조제1항제1호에 따라 사업시행자가 되려는 자를 말한다)는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 정비계획의 입안권자에게 정비계획의 입안을 제안할 수 있다. 1. 제5조제1항제10호에 따른 단계별 정비사업 추진계획상 정비예정구역별 정비계획의 입안시기가 지났음에도 불구하고 정비계획이 입안되지 아니하거나 같은 호에 따른 정비예정구역별 정비계획의 수립시기를 정하고 있지 아니한 경우 2. 토지등소유자가 제26조제1항제7호 및 제8호에 따라 토지주택공사등을 사업시행자로 지정 요청하려는 경우 3. 대도시가 아닌 시 또는 군으로서 시ㆍ도조례로 정하는 경우 4. 정비사업을 통하여 공공지원민간임대주택을 공급하거나 임대할 목적으로 주택을 주택임대관리업자에게 위탁하려는 경우로서 제9조제1항제10호 각 목을 포함하는 정비계획의 입안을 요청하려는 경우 5. 제26조제1항제1호 및 제27조제1항제1호에 따라 정비사업을 시행하려는 경우 6. 토지등소유자(조합이 설립된 경우에는 조합원을 말한다. 이하 이 호에서 같다)가 3분의 2 이상의 동의로 정비계획의 변경을 요청하는 경우. 다만, 제15조제3항에 따른 경미한 사항을 변경하는 경우에는 토지등소유자의 동의절차를 거치지 아니한다. 7. 토지등소유자가 공공재개발사업 또는 공공재건축사업을 추진하려는 경우 제15조(정비계획 입안을 위한 주민의견청취 등) ① 정비계획의 입안권자는 정비계획을 입안하거나 변경하려면 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회 및 30일 이상 주민에게 공람하여 의견을 들어야 하며, 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 정비계획에 반영하여야 한다. ② 정비계획의 입안권자는 제1항에 따른 주민공람과 함께 지방의회의 의견을 들어야 한다. 이 경우 지방의회는 정비계획의 입안권자가 정비계획을 통지한 날부터 60일 이내에 의견을 제시하여야 하며, 의견제시 없이 60일이 지난 경우 이의가 없는 것으로 본다. ③ 제1항 및 제2항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 주민에 대한 서면통보, 주민설명회, 주민공람 및 지방의회의 의견청취 절차를 거치지 아니할 수 있다. 제16조(정비계획의 결정 및 정비구역의 지정ㆍ고시) ① 정비구역의 지정권자는 정비구역을 지정하거나 변경지정하려면 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 제15조제3항에 따른 경미한 사항을 변경하는 경우에는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니할 수 있다. <개정 2018. 6. 12.> ② 정비구역의 지정권자는 정비구역을 지정(변경지정을 포함한다. 이하 같다)하거나 정비계획을 결정(변경결정을 포함한다. 이하 같다)한 때에는 정비계획을 포함한 정비구역 지정의 내용을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 이 경우 지형도면 고시 등에 대하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따른다. ③ 정비구역의 지정권자는 제2항에 따라 정비계획을 포함한 정비구역을 지정ㆍ고시한 때에는 국토교통부령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 국토교통부장관에게 그 지정의 내용을 보고하여야 하며, 관계 서류를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 제77조(주택 등 건축물을 분양받을 권리의 산정 기준일) ① 정비사업을 통하여 분양받을 건축물이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제16조제2항 전단에 따른 고시가 있은 날 또는 시ㆍ도지사가 투기를 억제하기 위하여 기본계획 수립 후 정비구역 지정ㆍ고시 전에 따로 정하는 날(이하 이 조에서 “기준일”이라 한다)의 다음 날을 기준으로 건축물을 분양받을 권리를 산정한다. 1. 1필지의 토지가 여러 개의 필지로 분할되는 경우 2. 단독주택 또는 다가구주택이 다세대주택으로 전환되는 경우 3. 하나의 대지 범위에 속하는 동일인 소유의 토지와 주택 등 건축물을 토지와 주택 등 건축물로 각각 분리하여 소유하는 경우 4. 나대지에 건축물을 새로 건축하거나 기존 건축물을 철거하고 다세대주택, 그 밖의 공동주택을 건축하여 토지등소유자의 수가 증가하는 경우 ② 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 기준일을 따로 정하는 경우에는 기준일ㆍ지정사유ㆍ건축물을 분양받을 권리의 산정 기준 등을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 제101조의2(공공재개발사업 예정구역의 지정ㆍ고시) ① 정비구역의 지정권자는 비경제적인 건축행위 및 투기 수요의 유입을 방지하고, 합리적인 사업계획을 수립하기 위하여 공공재개발사업을 추진하려는 구역을 공공재개발사업 예정구역으로 지정할 수 있다. 이 경우 공공재개발사업 예정구역의 지정ㆍ고시에 관한 절차는 제16조를 준용한다. ② 정비계획의 입안권자 또는 토지주택공사등은 정비구역의 지정권자에게 공공재개발사업 예정구역의 지정을 신청할 수 있다. 이 경우 토지주택공사등은 정비계획의 입안권자를 통하여 신청하여야 한다. ③ 공공재개발사업 예정구역에서 제19조제7항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 또는 같은 조 제8항의 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수등의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. 【행정기본법】 제8조(법치행정의 원칙) 행정작용은 법률에 위반되어서는 아니 되며, 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우와 그 밖에 국민생활에 중요한 영향을 미치는 경우에는 법률에 근거하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 국토교통부 3080+ 민간제안 통합공모 안내서, 한국토지주택공사 2022. 11. 8.자 보도자료 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 국토교통부는 2021년 7월경 공공주도 대도시권 주택공급 획기적 확대방안의 일환으로 「3080+ 주택공급확대방안」 통합공모 사업을 실시하였다. 나) 국토교통부로부터 위임받은 한국토지주택공사는 주민들로부터 공모참가신청서를 접수하는 등 절차를 거쳐 2022. 11. 8. ○○시 ○○동 144-1번지 일원(면적 : 94,691㎡)을‘○○3구역 공공재개발사업 후보지’로 선정하였음을 보도자료로 배포하였다. 2) 「행정심판법」 제2조제1호, 제3조제1항에 의하면, “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있으며, 같은 법 제5조제1호에 의하면, 취소심판이란 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말하고, 같은 법 제13조제1항에 의하면, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 3) 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구의 적법 여부를 살펴본다. 청구인들이 주장하는 이 사건 처분의 내용은 2022. 11. 8. 피청구인이 국토교통부가 추진하는 “3080+ 민간제안 통합공모”에 의거하여 이 사건 토지를 ‘○○3구역 공공재개발사업 후보지로 선정’하고 일반에 공개하였다는 것으로 보이는바, 본안심리에 앞서 이 사건 처분이 「행정심판법」에 따른 취소심판의 대상이 되는지 여부를 살펴본다. 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리·의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라 할 것이다(대법원 2007. 11. 15. 선고 2007두10198 판결 등 참조). 국토교통부가 설정한 이 사건 공모기준을 살펴보면, 도시정비법상 정비구역 및 정비예정구역을 대상으로 구역 내 추진위원장 또는 조합장이 공모신청서를 제출하면, 민·관 전문가로 구성된 평가위원회를 통해 사업실행 가능성, 주택공급, 주거환경 개선 효과 등을 종합평가하여 후보지를 최종 선정하는데, 공모를 통해 선정된 후보지는 공공정비사업의 추진이 가능한 지역으로서 심의 시 분석한 개략계획을 바탕으로 사업 설명회를 개최한 후 토지주 1/2 동의를 거쳐 정비계획 변경 제안을 하고, 위 제안 후 토지주 2/3 및 면적 1/2 동의를 거쳐야 정비계획 변경이 확정됨을 규정하고 있다. 또한 정비계획 변경 제안 후 1년 이내에 토지주 2/3 동의가 없을 시 그 변경신청이 취소됨을 규정하고 있다. 도시정비법령에 따르면 특정 지역이 공공재개발사업의 시행지로 되기 위하여는 정비구역의 지정권자가 정비계획을 결정하여 해당 지역을 정비구역으로 지정하고 정비계획을 포함한 정비구역 지정의 내용을 고시해야 하는바, 이 사건 공모기준에는 공공재개발 사업후보지 선정을 위한 사항 및 선정 이후 후속조치 등을 규정하고 있을 뿐이므로, 이 사건의 경우 도시정비법에 따른 정비계획의 입안조차 이루어지지 않은 단계라는 점에서 ○○3구역이 공공재개발사업 후보지로 선정되어 보도자료가 배포된 사실을 근거로 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사인 처분이 있었다고 볼 수 없다. 위와 같은 점들을 종합하여 볼 때, 이 사건 토지를 ○○3구역 공공재개발사업 후보지로 선정하는 행위는 청구인들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위라고 보아야 할 것이어서 취소심판의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 보기 어려우므로, 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 것에 대하여 제기된 부적법한 청구라고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 공공직접시행 정비, 공공재개발, 공공재건축을 의미한다. 2) 이 사건 공모기준에 의하면, 민관 전문가로 구성된 평가위원회를 통해 사업실행 가능성, 주택공급, 주거환경개선 효과 등을 종합평가한다고 되어 있다. 3) 위 신청자격을 갖춘 신청이었는지조차도 청구인들로서는 전혀 알 수 없다.