공공주택특별법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○○동 XXX-2(답, 969㎡), XXX-3(답, 512㎡), XXX-4(답, 3,185㎡)번지 토지(이하‘이 사건 토지’라 한다)를 2015. 12. 31. 소유권이전등기한 자이다. 피청구인은 2016. 4. 26. 청구인이 이 사건 토지에서 사무실, 창고 등 무단신축 및 가설재 야적장 사용 등의 형질변경 행위를 적발하였고, 2016. 8. 11. 시정명령 사전통지, 2016. 11. 21. 시정명령, 2017. 2. 27. 2차 시정명령, 2017. 5. 24.과 2018. 7. 9. 이행강제금 부과예고, 2017. 10. 31.과 2018. 8. 29. 현장 확인을 하였으나, 원상복구를 이행하지 아니하였다. 이에 피청구인은 2018. 10. 12. 청구인에게 「공공주택 특별법」 제6조의5제2항 및 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조의2 규정에 따라 이행강제금 293,964,800원을 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인에 대하여 청구인은 ○○시 ○○○동 XXX-2, XXX-3, XXX-4번지(이하“이 사건 토지”라 한다)에서 가설자재 임대업을 운영 중인 자이다. 2) 피청구인의 이행강제금 부과 처분 피청구인은 2018. 10. 12. 청구인에게 이 사건 토지에 대한 원상복구 시정명령을 이행하지 않았다며 이행강제금 부과 처분을 하였다. 그러나 청구인은 피청구인의 원상복구 시정명령을 수령하지 못하였으며, 이행강제금 역시 지나치게 큰 금액으로 청구인에게 너무 큰 부담이 되어 본 청구를 하게 되었다. 【보충서면】 3) 처분의 경위 가) 2016. 8. 11. 시정명령 사전통지 ○○시 건축과는 2016. 8. 11. 청구인 소유의 ○○시 ○○○동 XXX-2, XXX-3, XXX-4(이하,‘이 사건 토지들’이라고 하겠다)의 위법행위를 이유로 「건축법」 제79조, 제80조, 「공공주택특별법」 제6조의3, 제58조를 근거로 아래와 같이‘시정명령 사전통지’를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026691"></img> 나) 2016. 11. 21. 위반건축물 시정명령 ○○시 특별관리지역과는 아래와 같이‘위반건축물 시정명령’처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026697"></img> 다) 2017. 2. 27. 위반건축물 2차 시정명령 ○○시 특별관리지역과는 「공공주택특별법」 제6조의5에 근거하여‘위반건축물 2차 시정명령’처분을 아래와 같이 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026675"></img> 라) 2017. 5. 24. 이행강제금 부과예고 ○○시 특별관리지역과는 2017. 5. 24. 「공공주택 특별법」 제6조의5 및 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조의2에 따라 50,000,000원의‘위반건축물 이행강제금 부과예고’를 아래와 같이 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026681"></img> 마) 2018. 7. 9. 이행강제금 부과예고 ○○시 특별관리지역과는 2018. 7. 9. 변경된 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조의2 법령을 적용하여 2018. 7. 9. 294,492,800원의‘위반건축물 이행강제금 부과예고’를 아래와 같이 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026689"></img> 바) 2018. 10. 22. 이행강제금 부과처분 ○○시 균형발전과는 2018. 10. 12. 「공공주택 특별법」 위반에 따른 이행강제금 293,964,800원을 아래와 같이 부과하였다. ※ 불법내역 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026683"></img> ※ 이행강제금 산정내역(건축물) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026707"></img> 4) 이 사건 청구의 요지 피청구인의 2018. 10. 12. 청구인에 대하여 한 공공주택 특별법위반에 따른 이행강제금 293,964,800원의 부과처분은, (1) 이행강제금 부과에 있어서, 시정명령, 이행강제금부과예고의 절차에서 위반대상 내용, 면적, 이행강제금 등이 변경되어 명확성의 원칙에 반하고, (2) 이행강제금 부과의 근거가 되는 무단건축물의 신축이 청구인 소유 이 사건 토지들 지상에 이루어진 것이 아님에도, 이 사건 토지들 지상에 있음을 전제로 사실을 오인하여 이행강제금을 잘못 산정하였고, (3) 또한, 이행강제금 산정에 있어서, 단순히, 청구인소유 이 사건 토지들의 전체면적에서 건축물 면적(앞서 말한바와 같이, 건축물이 대부분 처분대상 이 사건 토지들 지상에 있지도 아니하다)을 제외한 나머지를 형질변경 면적으로 보아, 실제, 형질이 변경되지도 않은 토지부분까지 형질변경 면적으로 포함하여 이행강제금의 산정을 잘못한 위법이 있는 바, 결과적으로, 이행강제금 산정에 있어서, 현황을 제대로 파악하지 않고 이행강제금을 산정하거나 이행강제금 산정에 있어 오류를 범한 중대한 위법이 있다. 5) 처분의 위법성 가) 이 사건 처분은 명확성의 원칙에 위배되고, 처분에 있어서 명확한 근거를 제시하지 못한 하자가 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026709"></img> 이 사건 처분의 원인이 되는 사실 및 불법행위의 내용에 대한 대상과 면적, 법적근거, 이행강제금의 액수가 일관되지 않고, 명확하지도 않다. 이 사건 피청구인의 처분의 경과를 보면, 시정명령, 2차 시정명령, 이행강제금 부과예고, 이행강제금 부과처분의 진행에 따라 계속적으로 처분의 대상 및 면적, 이행강제금 액수가 변경되고 있다. 즉, 피청구인은 위반내용의 면적과 구조에 대하여, 시정명령 사전통지, 시정명령[374㎡(형질변경포함)] → 제2차 시정명령, 이행강제금 부과예고[722㎡(형질변경 4,666㎡)] → 제2차 이행강제금 부과예고[704㎡(형질변경 3,998㎡)]로 통지를 하였는바, 순차적으로 시정명령, 이행강제금 부과예고, 이행강제금 부과의 절차에서, 각 처분의 대상과 면적등 위반 내용을 변경한 것이고, 이 사건 토지들의 면적 총합계는 4,666㎡(XXX-2, 969㎡, XXX-3 512㎡, XXX-4 3,185㎡)인데, 피청구인은 이에 관하여 일관성 없이 시정명령 등의 처분을 하며 형질변경 면적을 위 총합계 면적 4,666㎡로 하였다가, 3,998㎡로 변경하기도 하여, 행정처분의 명확성이 전혀 전제되지 않고 있다. 이 사건 청구인은 위와 같은 점을 들어 ○○시 시민호민관실에 고충처리민원을 제기하였는데, 위 사실을 검토한 ○○시 시민호민관은 2018. 12. 28. 예측가능성과 명확성 원칙에 위배됨을 이유로, 아래와 같은 결정을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026695"></img> 위 ○○시 시민호민관의 시정권고를 받은 피청구인은 ○○시 시민호민관(고충상담관) 운영에 관한 조례에 따라 15일 이내에 조치결과를 통보하여야 하나, 현재까지 아무런 조치를 취하지 않고 있다. 위 ○○시 시민호민관의 고충민원처리서를 보면, 피청구인은 처분대상 형질변경 면적에 대하여, 전체 토지면적 4,666㎡에서, 위반건축물이 차지하고 있는 656㎡를 제외한 나머지 면적이라고 설명을 하면서도, 위 면적의 차이인 4,010㎡가 아닌, 3,998㎡로 한 뒤, 2018. 10. 12. 이행강제금을 부과하여 앞서 말한바와 같이 행정처분의 대상과 면적 등을 일관되지도 않고, 명확하지도 않게 특정하여, 위반행위의 내용을 구체적으로 특정하기가 어렵다. 따라서 이 사건 피청구인의 처분은 명확성의 원칙에 위배되는 중대한 위법이 있을 뿐만 아니라 「행정절차법」 제23조제1항“행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다”을 위반한 것으로서 절차상 중대한 하자가 있는 것이라고 보아야 한다. 나) 이 사건 처분은 사실을 오인하고, 일관성 없는 법령의 적용을 한 위법이 있다. (1) 사실오인 이 사건 처분은, 컨테이너 등 건축물이 청구인의 이 사건 토지 밖에 위치하고 있음에도, 청구인의 토지 내에 위치한 것을 전제로 하고 있어, 청구인의 이 사건 토지들에 대한 구체적인 소유 및 사용현황을 파악하지 못하고, 이행강제금 부과대상 면적을 산정함에 있어, 단순히, 청구인 소유의 이 사건 토지들 면적의 합에서 컨테이너 등의 건축물 면적을 감하는 방법으로 하고, 실제, 형질이 변경되지도 않은 토지부분을 포함하여 산정하였는바, 이는 사실을 오인한 중대한 위법이 있다. 구체적으로 살펴보면, 먼저, 아래 항공사진과 갑 제3호증 각 사진을 보면, 피청구인은 이 사건 처분 내용 무단신축 대상 사무실, 휴게실, 숙소 등의 컨테이너는 청구인의 이 사건 토지들 지상에 위치한 것이 아님에도, 청구인의 이 사건 토지들 지상에 건축물이 있음을 전제로 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026693"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026699"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026701"></img> 또한, 위반행위내역 중 형질변경과 관련하여, ○○시 시민호민관의 고충민원처리서(갑 제3호증 제11면 참조)에서 알 수 있듯이, 피청구인은 청구인 소유 이 사건 토지들의 전체 토지면적 4,666㎡에서, 위반건축물이 차지하고 있는 656㎡를 제외한 나머지 면적 3,998㎡를 형질변경 면적으로 특정한 것임을 알 수 있으나, <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026685"></img> 그 중 위 지도에 표시된 약 333㎡는 아래 각 사진과 같이 애초부터 옆 농지와 맞닿아 있으면서 잡석·콘크리트포장이 구조를 띄고 있지도 않아 형질이 변경된 상태가 아니었고, <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026687"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026679"></img> 실제, 피청구인은 위 현장에 나와 경계를 표시하여 두면서, 현황을 알고 있으면서도, 피청구인은 위 면적을 포함하여 이행강제금 부과대상 형질변경 면적에 포함하여, 이행강제금의 부과예고 및 이행강제금의 부과에 이른 것이다. 따라서 피청구인은 위 현장에 나와 위 현황 토지가 콘크리트포장 등의 형질변경이 이루어진 것이 아니라면, 해당 부분은 청구인에 대한 이행강제금 산정에 있어서 제외하여야 하는 것인데도 그러하지 않고, 단순히, 청구인 소유 이 사건 토지들 전체면적에서 건축물의 면적을 제외한 나머지 면적(앞서 말한바와 같이, 건축물이 대부분 처분대상 이 사건 토지들 지상에 있지도 아니하다)의 위반내용을 전제로 하여 이행강제금을 산정하였는바,“이행강제금은 시정명령의 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라, 의무자에게 시정명령을 받은 의무의 이행을 명하고 그 이행기간 안에 의무를 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단에 해당한다. 이러한 이행강제금의 본질상 시정명령을 받은 의무자가 이행강제금이 부과되기 전에 그 의무를 이행한 경우에는 비록 시정명령에서 정한 기간을 지나서 이행한 경우라도 이행강제금을 부과할 수 없다.”[대법원 2018. 1. 25. 선고 2015두35116 판결(가설건축물존치기간연장신고반려처분취소등)]는 판례에 비추어보더라도 피청구인의 이러한 처분은 중대한 위법이 있다 할 것이다. 그렇다면, 피청구인의 형질이 변경되지 않은 토지부분을 포함한 처분은 위법하다 할 것이고, 이와 관련하여 대법원 판례는“행정법상 의무의 내용을 초과하는 것을‘불이행 내용’으로 기재한 이행강제금 부과 예고서에 의하여 이행강제금 부과 예고를 한 다음 이를 이행하지 않았다는 이유로 이행강제금을 부과하였다면, 그 초과한 정도가 근소하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 위 이행강제금 부과 예고는 이행강제금 제도의 취지에 반하는 것으로서 위법하고, 이에 터 잡은 이행강제금 부과처분 역시 위법하다.”[대법원 2015. 6. 24. 선고 2011두2170 판결(이행강제금부과처분취소)]고 판시하고 있다. 따라서 피청구인은 청구인의 불법행위 내역을 특정함에 있어, 청구인 소유 이 사건 토지들 지상이 아닌 곳에 위치한 건축물도 이 사건 토지들에 위치한 것으로 전제를 한 뒤 이 사건 처분을 하여 사실을 오인하고, 이 사건 토지들 중 2○○-○의 약 333㎡는 이미 피청구인이 밝힌 것과 같은 콘크리트포장 등의 행위내용에 부합하지 않음을 인지하였음에도, 형질변경의 위반행위 내용에 포함하여 사실을 오인하여 이행강제금 산정을 잘못한 중대한 위법이 있다 할 것이다. (2) 일관성 없는 처분의 근거법령과 위반행위 내역 등 피청구인은 아래 표와 같이 청구인에 대하여 각 처분을 하며 건축법을 적용하였다가, 공공주택 특별법을 적용하여, 매 절차마다 다른 근거 법령을 적용하였고, 매 절차마다 다른 위반행위내역을 특정하여 통지하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026677"></img> 6) 결론 결국, 피청구인은 청구인에 대한 이 사건 이행강제금 부과처분은 명확성의 원칙을 위배하고, 일관된 처분의 이유를 제시하지 못하였으며, 사실을 오인하여 위반내역을 잘못 특정하거나, 임의로 특정하여 결과적으로 이행강제금 산정을 잘못하였고, 또한, 법령을 잘못 적용하는 등 위법이 있으므로, 이 사건 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 ○○시 ○○○동 XXX-2, XXX-3, XXX-4번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)의 토지소유자(불법 건축물 포함)로서, 2016. 4.경부터 이 사건 토지에서 「공공주택 특별법」 제6조의3(특별관리지역의 관리 등) 규정을 위반(허가 없이 건축물의 건축 및 형질변경)하여 가설재 야적장, 창고, 사무실 등 용도로 사용하던 중 특별관리지역과(現균형발전과)의 순찰 중 적발되어 같은 법 제6조의5(특별관리지역의 건축물 등에 대한 조치) 규정에 따라 시정명령 하였으며, 시정명령을 미 이행하여 이행강제금을 부과하였다. 2) 청구인 주장의 요지 가) 청구인은 이 사건 토지에서 가설자재 임대업을 운영 중 피청구인에게 2018. 10. 12. 시정명령 미 이행에 따른 이행강제금 부과처분을 받았다. 나) 청구인은 피청구인의 시정명령을 수령하지 못하였다. 다) 이행강제금 금액이 커 청구인에게 큰 부담이 된다. 3) 청구인 주장에 대한 답변 가) 청구인의 주장‘가’에 대하여 청구인은 이 사건 토지의 토지주로서 2016. 4.경부터 이 사건 토지에서 「공공주택 특별법」 제6조의3(특별관리지역의 관리 등) 규정을 위반(무단신축 및 형질변경 등)하여 가설자재 임대업을 운영하던 중, 피청구인에게 2016. 4. 26. 적발되어 적법절차에 따른 사전통지, 시정명령 2회, 이행강제금 부과예고를 거쳐 2018. 10. 12. 이행강제금 부과처분을 받았다. 나) 청구인의 주장‘나’에 대하여 피청구인은 청구인에게 2년 이상의 기간 동안 이 사건 토지의 위반내역을 시정명령 사전통지(2016. 8. 11.), 2차례 시정명령(2016. 11. 21., 2017. 2. 27.), 2차례 이행강제금 부과예고(2017. 5. 24., 2018. 7. 9.)를 통하여 등기우편으로 발송하였으며, 청구인 본인, 경비원, 회사동료에게 모두 송달되었음을 확인하였다. 행정처분 효력발생요건으로서의 도달이란‘처분상대방이 처분서의 내용을 현실적으로 알았을 필요까지는 없고 처분상대방이 알 수 있는 상태에 놓임으로써 충분하며, 처분서가 처분상대방의 주민등록상 주소지로 송달되어 처분상대방의 사무원 등 또는 그밖에 우편물 수령권한을 위임받은 사람이 수령하면 처분상대방이 알 수 있는 상태가 되었다고 할 것이며, 우편물이 등기취급의 방법으로 발송된 경우 그것이 도중에 유실되었거나 반송되었다는 등의 특별한 사정에 대한 반증이 없는 한 그 무렵 수취인에게 배달되었다고 추정할 수 있다’는 것이 판례(이행강제금부과처분취소, 대법원 2017. 3. 9. 선고, 2016두60577 판결)의 입장인 바, 청구인에게 송달되었다고 추정할 수 있다. 따라서 위와 같이 청구인의 주장은 사실과 다른 억지 주장이다. 다) 청구인의 주장‘다’에 대하여 이행강제금 부과 기준은 「공공주택 특별법」 제6조의5(특별관리지역의 건축물 등에 대한 조치) 제2항 규정에 따른 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제30조의2(이행강제금) 제1항부터 제6항까지 및 제9항, 같은 법 시행령 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) 및 [별표 5] 이행강제금의 산정 기준을 준용하고 있으며, [별표 5]의 건물시가표준액은 매년 행정안전부에서 결정·고시하는‘건축물 시가표준액 조정기준’에 따라 산출하고 있다. 이행강제금은 장래의 의무이행을 확보하기 위한 행정상 강제집행으로, 개발제한구역법 제30조의2 제5항에 의하면,‘~ 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다.’고 명시되어 있다. 따라서 청구인이 시정명령을 이행하였더라면 이행강제금이 부과되지 않았다. 그러나 피청구인은 이 사건 토지에 대하여 최초 시정명령 사전통지 한 2016. 8.부터 2년 5개월이 경과한 현재에도 시정명령을 이행하지 않고 불법 가설자재 임대업으로 부당이득을 누리고 있으며, 시정명령 및 이행강제금 부과예고 시 의견제출 기회를 3회 주었지만 단 한 번도 위반내역에 대하여 의견을 제출하거나 담당자에게 문의전화 한 적도 없으며, 오히려 현장조사 시 조사거부를 하여 오히려 공익을 위한 적법한 공권력 행사를 무시였다. 4) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 청구인에게 한 이행강제금 부과처분은 적법 절차에 따라 행해진 행정처분으로써, 청구인의 주장은 이유가 없고, 불법행위에 대한 시정의지도 없으므로“청구인의 청구를 기각한다.”라는 재결을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공공주택 특별법】 제6조의3(특별관리지역의 관리 등) ① 특별관리지역 안에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없다. 다만, 특별관리지역의 취지에 부합하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위에 한정하여 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있으며, 허가된 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. ② 제1항 이외의 행위제한에 관한 사항은 제11조제2항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우“주택지구”는“특별관리지역”으로 본다. ③ 제1항에도 불구하고 국토교통부장관 또는 관계 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장(이하 이 조 및 제6조의4에서“해당 기관장”이라 한다)은 특별관리지역 안에서 대통령령으로 정하는 개발사업을 위한 지정ㆍ승인ㆍ허가ㆍ인가 등(이하 이 조 및 제6조의4에서“지정등”이라 한다)을 할 수 있다. ④ 해당 기관장이 제3항에 따른 지정등을 하는 경우에는 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. ⑤ 특별관리지역을 지정할 경우 국가 또는 지방자치단체는 다음 각 호의 사항에 대한 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다. 이 경우 국토교통부장관은 제4조에 따른 종전 사업자에게 다음 각 호의 지원사항의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다. <개정 2015. 8. 28.> 1. 취락정비를 실시하기 위한 계획의 수립 등 2. 주택지구 지정으로 인하여 추진이 중단된 사회기반시설 사업의 조속한 시행 3. 제6조의2제5항에 따라 존치된 개발제한구역의 해제 4. 특별관리지역 및 종전 주택지구 내 공장 및 제조업소 등(특별관리지역 지정 당시 공장 및 제조업소 등의 용도로 사용되는 동식물 관련 시설을 포함한다)의 계획적인 이전ㆍ정비 및 개발을 위한 공업용지의 조성 5. 그 밖에 지방자치단체가 취락(제1호의 취락정비계획이 수립되지 아니하는 취락에 한정한다)의 거주환경 개선을 위하여 추진하는 사업 ⑥ 종전 사업자가 제5항제1호에 따른 계획에 따라「도시개발법」에 따른 환지(換地) 방식의 도시개발사업으로 취락정비사업을 시행하는 경우로서 해당 지방자치단체의 장의 요청이 있는 때에는 같은 법 제4조제4항에도 불구하고 같은 법 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자는 개발계획 수립 또는 변경 시 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 이 경우 동의자 수의 산정방법 및 동의절차 등은「도시개발법」에 따른다. <신설 2017. 8. 9.> ⑦ 해당 기관장은 제5항제4호에 따른 공업용지를 조성하기 위하여「수도권정비계획법」 제7조에도 불구하고 같은 법 제21조에 따른 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 특별관리지역 내 공업지역을 지정할 수 있다. <개정 2017. 8. 9.> ⑧ 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수 또는 구청장은 특별관리지역의 관리 및 계획적인 개발을 지원하기 위하여 특별관리지역 지원센터(이하“지원센터”라 한다)를 설치ㆍ운영할 수 있다. 이 경우 지원센터의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 제6조의5(특별관리지역의 건축물 등에 대한 조치) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제6조의2에 따른 특별관리지역 지정 이전부터 이 법 또는「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 적법한 허가나 신고 등의 절차를 거치지 아니하고 설치하거나 용도변경한 건축물, 설치한 공작물, 쌓아 놓은 물건 또는 형질변경한 토지 등(이하“건축물등”이라 한다)에 대하여 기간을 정하여 해당 법률에 따른 철거ㆍ원상복구ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 해당 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과한다. 이 경우 이행강제금의 부과 기준, 절차 및 징수 등에 관하여는「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제30조의2제1항부터 제6항까지 및 제9항을 준용한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014.12.31., 2016.1.19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우“시정명령”은“이행강제금 부과·징수”로 본다. <신설 2013.5.28.> ⑧ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2017. 8. 9.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026703"></img> 3. 비고 제1호 및 제2호에 따라 산정한 이행강제금 금액은 다음 각 목의 구분에 따라 가중 또는 감경할 수 있다. 가. 영리목적이나 상습적으로 위반한 자: 100분의 50 범위에서 가중 나. 영농행위 등 단순 생계형 위반행위자: 100분의 50 범위에서 감경 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 토지이용계획확인원, 출장복명서, 시정명령 사전통지, 시정명령, 이행강제금 부과예고, 등기우편물 발송현황, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○○동 XXX-2(답, 969㎡), XXX-3(답, 512㎡), XXX-4(답, 3,185㎡)번지 토지를 2015. 12. 31. 소유권이전등기한 자이다. 나) 피청구인은 2016. 4. 26. 청구인이 이 사건 토지에서 한 사무실, 창고 등 무단신축 및 가설재 야적장 사용 등의 형질변경 행위를 적발하였고, 2016. 8. 11. 시정명령 사전통지, 2016. 11. 21. 시정명령, 2017. 2. 27. 2차 시정명령, 2017. 5. 24.과 2018. 7. 9. 이행강제금 부과예고, 2017. 10. 31.과 2018. 8. 29. 현장 확인을 하였으나, 청구인은 원상복구를 이행하지 아니하였다. 다) 이에 피청구인은 2018. 10. 12. 청구인에게 「공공주택 특별법」 제6조의5제2항 및 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조의2 규정에 따라 이행강제금 293,964,800원을 부과 처분하였고, 위반행위별 산정내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026705"></img> 라) 등기우편물 송달현황에 따르면, 시정명령 사전통지는 2016. 8. 18. 경비원이, 시정명령은 2016. 11. 24. 경비원이, 2차 시정명령은 2017. 3. 7. 경비원과 2017. 3. 6. 회사동료가, 2017년 이행강제금 부과예고는 2017. 5. 31. 청구인과 회사동료가, 2018년 이행강제금 부과예고는 2018. 7. 16. 경비원과 2018. 7. 9. 회사동료가, 이 사건 처분서는 2018. 10. 16. 청구인 본인이 수령하였다. 2) 「공공주택 특별법」 제6조의3에 따르면, 특별관리지역 안에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없다. 다만, 특별관리지역의 취지에 부합하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위에 한정하여 시장의 허가를 받아 할 수 있으며, 허가된 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다고 규정하고 있고, 같은 법 제6조의5에 따르면, 시장은 제6조의2에 따른 특별관리지역 지정 이전부터 이 법 또는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 적법한 허가나 신고 등의 절차를 거치지 아니하고 설치하거나 용도변경한 건축물, 설치한 공작물, 쌓아 놓은 물건 또는 형질변경한 토지 등(이하“건축물등”이라 한다)에 대하여 기간을 정하여 해당 법률에 따른 철거ㆍ원상복구ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있고, 시장은 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 해당 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과한다. 이 경우 이행강제금의 부과 기준, 절차 및 징수 등에 관하여는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조의2제1항부터 제6항까지 및 제9항을 준용한다고 규정하고 있다. 3) 청구인의 주장은 ① 시정명령을 수령하지 못하였고, ② 이행강제금이 과다하고, ③ 이행강제금의 부과와 관련하여 위반대상의 내용, 면적, 이행강제금이 변경되어 명확성의 원칙에 반하며, ④ 무단건축물이 청구인 소유의 토지들 지상에 이루어진 것이 아님에도 청구인 소유의 토지들 지상에 존재한다는 전제에서 이행강제금을 산정한 잘못이 있고, ⑤ 이행강제금의 산정에 있어 청구인 소유 토지들의 전체 면적에서 건축물의 면적을 제외한 부분을 형질면적으로 산정한 잘못이 있다는 것이다. 살피건대 첫째, 피청구인이 2016. 4. 26. 청구인의 위반행위를 적발하였고 그 후로 시정명령 사전통지, 2회에 걸친 시정명령, 2회에 걸쳐 이행강제금 부과예고와 현장확인을 하였고, 시정명령은 청구인 본인 또는 경비원이나 회사동료에게 도달되었음이 인정되므로 시정명령이 도달되지 않았다는 청구인의 주장은 인정될 수 없다. 둘째, 이 사건 이행강제금은 그 산정기준인 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제41조의5, [별표 5]의 기준에 의한 것으로 보이고, 청구인의 경우에 감경사유에 해당하지 않는다고 할 것이고 그 외에 이행강제금의 산정에 있어 위법한 사실을 인정할 수 없으므로 청구인의 이행강제금이 과다하다는 주장도 인정될 수 없다. 셋째, 청구인은 시정명령 사전예고, 시정명령, 이행강제금부과예고처분의 과정에서 위반행위로 적발된 건축물과 형질변경된 면적이 변경되었으므로 이 사건 행정처분이 명확성에 반하는 것이라고 주장하나, 피청구인의 특별관리지역 내 개발행위관리카드를 보면 청구인의 위반행위내용은 답인 토지들의 지상에 컨테이너 또는 철파이프구조의 건축을 하였다는 것으로 그 성질상 변경이 가능하다고 보이고, 청구인이 무단으로 신축한 컨테이너들 중 일부가 2017. 10. 31.과 2018. 8. 29. 멸실되었다는 사실을 알 수 있으므로, 상당한 기간 동안 청구인에게 시정을 명령하고 이행강제금을 부과하기까지 소요된 시간을 감안하면 각 행정절차가 진행되는 과정에서 위반행위의 내용이 일부 변경될 수밖에 없다고 보이고, 청구인이 피청구인에게 그 동안 한 번도 이의를 제기한 사실이 없었으므로 각 행정절차의 진행과정에서 위법행위의 면적, 내용이 달라진 것이 위법하다 할 수 없으므로 청구인의 주장은 인정될 수 없다. 넷째, 청구인은 일부 무단건축물이 청구인 소유의 토지들 지상에 존재하지 않기 때문에 이행강제금의 산정에 있어 청구인 소유의 토지들 지상에 존재하지 않는 부분은 제외되어야 한다고 주장하나, 청구인의 주장처럼 청구인이 소유하고 있는 토지들 지상에 건축물이 존재하지 않는다고 하더라도 허가를 얻지 않고 무단으로 건축한 건축물이 청구인의 소유에 속하는 것이 명백하고, ○○○○ 공공주택지구의 지정은 ○○도 ○○시 ○○○동 일대에 이루어진 것으로 청구인이 소유하고 있는 건축물들이 청구인 소유의 토지들 지상에 존재하지 않는다 하더라도 특별관리지역내에 존재하는 위법한 건축물임이 달라질 것은 아니므로 청구인의 주장은 인정될 수 없다. 다섯째, 청구인은 이행강제금의 산정에 있어 청구인 소유 토지들의 전체 면적에서 건축물의 면적을 제외한 부분을 형질변경면적으로 잘못 산정하였다거나 일부 인접한 통로와의 사이는 잡석이 깔리거나 포장을 하는 등으로 형질이 변경되지 않았으므로 제외되어야 한다고 주장하나, 청구인은 답인 이 사건 토지들을 전체로 형질변경하여 가설자재야적장으로 사용하고 있음이 명백하고, 그로 인하여 이 사건 토지들은 답으로 전혀 활용할 수 없는 상황으로 일부 잡석이 깔리지 않았다거나 포장을 하지 않았다는 부분만을 따로 떼어 형질변경이 되지 않았다 판단할 수 없고, 청구인 소유의 토지들은 전체가 형질변경되었고 그 지상에 건축물이 실제로 존재하지 않는데도 건축물이 존재하는 부분을 불법형질변경면적에서 제외하였다고 하더라도 그 결과가 청구인에게 불리하다 할 수 없다고 보이므로 청구인의 주장은 인정될 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.