공공주택 특별법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 □□시 □□동 산△△△-△△번지(임, 이하‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 이 사건 토지상 건축물에서 공장을 운영 중이다. 피청구인은 청구인이 특별관리지역 내 건축물을 허가 없이 신축하여 「공공주택 특별법」 제6조의3를 위반하였다는 사유로 시정명령하고, 이행강제금 부과예고를 거쳐 2019. 6. 17. 이행강제금 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건의 경위 청구인이 2001년 □□시 □□동 산△△△-○번지를 매입하기 전부터 이미 평지에 허술한 건축물이 지어져 있었고, 2006년부터 지어진 건물을 수리하여 공장을 운영하였다. 운영 중 □□동 산△△△-○번지가 보금자리주택으로 분할되어 이 사건 토지로 변경되었다. 피청구인은 2019. 6. 17. 「공공주택 특별법」 제6조의3 및 제6조의5에 따라 이 사건 처분을 하였고 청구인이 기한 내에 이행강제금을 납부하지 못하자 2019. 9. 6. 이 사건 토지를 압류하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성: 기타 특별한 사항(참작사유) 2001년 청구인의 남편이 불의의 사고를 당하여 지체장애 2급 판정을 받았다. 네 가족의 생계가 막막하여 청구인은 식당일, 공공근로를 하며 생계를 이어갔고 청구인의 남편은 재활치료를 하면서 2002년 처남과 ☆☆☆에서 업종을 변경하여 기술을 다시 배우고 있었다. 평생 해오던 일이라 다른 것을 할 수 없었고, 할 수 있는 일은 기술을 배우는 것뿐이었다. 하지만 기술이 부족하고 손이 불편하여 운영이 어려웠고 적자에 허덕이며 견디다 못해 청구인 남편의 처남은 그만 두었다. 매일 적자에 허덕이다보니 임대료를 내기 어려워서 청구인 부부는 2006년 □□시 □□동 산△△△-○번지로 이전하게 되었다. 직원을 고용한 적 없이 부부 두 명이 밤낮으로 어렵게 공장을 운영하다 □□동 산△△△-○번지가 보금자리주택으로 일부 분할되어 이 사건 토지가 되었고 2019년 현재까지 공장을 운영하고 있다. 매입하기 전부터 이미 허술한 건축물이 있었으며, 보강만 하였다. 이행강제금이 부담이 되어 납부하지 못하였다. 20년 가까이 생계를 이어온 공장에 이행강제금이 부과되니 너무 속상하다. 【보충서면】 3) 피청구인의 주장에 대한 청구인의 답변 「행정심판법」 제58조(행정심판의 고지)제1항에 따라 행정정이 처분을 할 때에는 처분의 상대방에게 1. 해당처분에 대하여 행정심판을 청구할 수 있다는 것과 2, 행정심판을 청구하는 경우의 심판청구절차 및 심판청구기간을 알려야 한다. 이와 관련하여 수령인 ▽▽▽은 경비원도 아니고 청구인과 이해관계가 전혀 없는 제3자이다. 청구인은 등기를 송달받은 사실이 없어 해당처분을 알 수 없는 상태에 놓여있었으므로 이는 행정청이 심판청구기간을 고지하지 않은 불고지에 해당하며, 처분이 있었던 날부터 180일 이내에 심판청구를 할 수 있다(「행정심판법」 제27조제6항)고 보아야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024577"></img> 4) 이 사건 처분의 부당성 가) 청구인은 20여년 공장을 운영해오면서 국가에 세금을 성실히 납부하였고 자녀를 양육하면서 생계를 이어왔다. 2006년까지 ☆☆☆에서 사업을 하다가 건물이 매도되고 건물주가 임대료를 인상하면서 일감도 없어 힘든 중에 청구인 명의의 이 사건 토지에 이미 있던 건축물을 수리하여 공장을 운영해 왔다. 요즘 같은 불경기에 이 나이로 취직도 어렵고 평생의 삶의 터전인 공장임에도 거리에 나앉게 될 위기에 처해있어서 이 사건 처분은 너무 과도하고도 가혹하다. 청구인이 이 사건 토지 매매 당시 이미 하우스 등 건축물이 있었고 2006년 공장운영의 어려움 등으로 갈 곳이 없어 마지막 보루로 떠밀려온 이 사건 토지에 대충 보강하여 공장을 운영하며 생계를 유지해왔다. 개발제한구역 및 특별관리지역 내에서의 행위를 제한하고 효율적으로 관리함으로써 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키려는 공익적 가치와 청구인이 가지는 재산권·생계유지권 등의 사적인 가치를 비교·형량하여 볼 때 청구인이 받는 불이익은 너무 과도하고 가혹하다. 나) 피청구인은 이행강제금 부과원인이 되는 기초사실에 대한 입증책임을 부담함에도 이 사건 건축물의 무단신축 시기를 2004년으로 보는 오류를 범하였다. 청구인이 2001. 10. 26. 소유권이전등기를 했을 당시 매도인 ◇◇◇와 공유자 ◆◆◆가 작성한 합의서에 따르면 이미 하우스 등 건축물을 설치하여 임대료를 받고 있었다는 증거로 보아 「건축법 시행령」 제115조의4(이행강제금의 감경) 규정과 관련하여 같은 법 제80조의2제l항제2호에서‘대통령령으로 정하는 경우’의 제1호‘위반행위 후 소유권이 변경된 경우’에 해당하므로 청구인은 이행강제금의 감경을 주장하는 바이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분경위 가) 청구인은 이 사건 토지의 소유자이고, 피청구인은 청구인에 대하여 2019. 6. 17. 특별관리지역 내 위법행위(위법건축물 건축)를 이유로 이 사건 처분을 한 행정청이다. 피청구인은 2019년 2월경 주변 민원발생으로 현장확인 결과 청구인이 「공공주택 특별법」 제6조의3을 위반하여 임야에 무단으로 건축물을 신축(2동)한 것을 확인하였고, 같은 법 제6조의5에 따라 2019. 2. 12. 시정명령 1차, 2019. 3. 26. 시정명령 2차, 2019. 5. 9. 이행강제금 부과예고를 하였다. 나) 피청구인은 청구인에게 위반행위에 대한 2회의 시정명령 및 1회의 이행강제금 부과예고를 하였으나 청구인은 원상복구 하지 않았고, 피청구인은 2019. 6. 17. 청구인에게 이 사건 처분을 하였으며, 청구인은 이에 불복하여 2019. 11. 6. 이 사건 심판을 청구하였다. 2) 청구인 주장 청구인은 이 사건 토지를 매입하기 전부터 건축물이 있었고, 2006년 이미 있던 건축물을 수리하여 지금까지 생계를 이어온 공장에 이행강제금이 부과되었음을 이유로 이행강제금의 감면을 주장한다. 3) 본안 전 항변: 이 사건 청구의 부적법성 「행정심판법」 제27조(심판청구의 기간)제1항에 따라 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내 청구하여야 하나, 이 사건 심판청구는 아래와 같이 청구인이 해당 처분을 안 지 90일이 경과하여 제기되었으므로 부적법한 청구라 할 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024579"></img> 4) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 이 사건 토지는 ♤♤♤♤보금자리주택지구 지정(2010. 5. 25.)에 따라 개발제한구역이 해제(2010. 12. 20.)된 토지이며, 이후 보금자리주택지구 해제(2014. 12. 9.)로 「공공주택 특별법」 제6조의2 규정에 따른 특별관리지역으로 지정(2015. 4. 30.)되어 같은 법 제6조의3 및 제6조의5 규정이 적용되는 토지이다. 이 사건 처분의 원인이 된 행위, 즉 특별관리지역 내에서 시장·군수·구청장의 허가 없이 건축물의 건축 및 토지의 형질변경을 하는 행위는 「공공주택 특별법」에서 금지하고 있는 바, 이 사건 처분은 적법하다. 나) 청구인에게 부과된 이행강제금은 「공공주택 특별법」 제6조의5에 따라 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제30조의2를 준용하여 부과된 것이며, 해당 건축물은 개발제한구역 및 특별관리지역 내 입지할 수 없는 공장으로, 영리목적을 위하여 이용되었으므로 개발제한구역법 [별표 5] 제3호 나목에 따른 감경대상인 영농행위 등 단순 생계형 위반행위에 해당하지 않는다. 【보충서면】 5) 아파트 관리일지의 신빙성 가) 피청구인은 청구인에게 우편모아시스템(우체국)을 통하여 등기우편을 보내고 있고, 청구인에게 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024581"></img> 보낸 주요 시행문의 송부 및 수령 내역은 아래와 같다. 우편모아시스템상에는 2019. 8. 8. 청구인의 아파트 경비원인 ■■■가 등기를 수령하였고, 2019. 9. 16. 청구인의 아파트 경비원인 ▲▲▲가 등기를 수령한 것으로 기록되어 있으나 해당 날짜의 관리일지 인수·인계사항 중 우편물·택배 항목에는 기록된 것이 없다. 즉, 청구인이 거주하고 있는 서울 ◎◎구 ☆☆☆로4길 □□ 소재 ○○○○○아파트 관리 업체의 관리일지에는 등기우편 등 우편물 수령사실이 제대로 기록되지 않는 것을 확인할 수 있다. 더욱이, 청구인은 2019. 6. 24. 피청구인의 이 사건 처분서를 경비원이 수령한 후 피청구인 소속 직원인 이 사건 처분 담당자를 방문하여 이행강제금 분할납부에 대해 상담을 받았고, 세외수입시스템상 체납상태 이후 분할납부 신청이 가능하기 때문에 2019. 9. 18. 다시 방문하여 이행강제금 분할납부 신청서를 작성한 사실이 있는 바, 청구인은 경비원이 이 사건 통지서를 수령한 후 곧이어 이 사건 처분을 알았다는 것이 사실이다. 따라서 청구인 아파트 관리일지상의 인수·인계사항 중 우편물·택배 항목 기재 내용을 근거로 한 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 수령인 ▽▽▽에 대하여 피청구인은 청구인 주소지의 관할 우체국에 문의하여 담당집배원인 ●●●[서울 **체국 시정1팀, 02-◎◎◎◎-△△△△(집배실)]과 통화 결과 청구인 아파트에 근무하는 경비원에게 등기를 송달하였고, 경비원의 이름을 알 수 없어서 임의로 이름을 입력하였다고 확인하였다. 다) 청구인은 이 사건 처분을 인지하고 있었음 청구인은 이 사건 처분서와 납부독촉 등 관련 서류를 받을 때마다 피청구인을 방문하여 향후 행정절차 및 원상복구명령 미이행 시 행정조치에 대하여 상담을 받았다. 또한 청구인은 2019. 11. 4. ♤♤시장실 직속 민원팀을 방문하여 청구인이 등기를 송달 받은 사실이 없음에 대해 상담한 것이 아니라, 이 사건 처분에 대한 억울함을 호소하며 피청구인 소속 민원팀장 및 담당자와 상담하였다. 만일 청구인이 2019. 6. 24. 이행강제금 부과통보에 대해 송달받지 못하고, 2019. 8. 8. 이행강제금 체납에 따른 납부독촉 및 2019. 9. 16. 재산압류 통지 시행문만 송달받았다면, 청구인은 2019. 9. 18. 피청구인을 방문하여 이행강제금 분할납부 신청서를 작성하지 않고 피청구인에게 청구인이 등기를 송달받은 사실이 없음을 주장하였을 것이다. 라) 이 사건 위법건축물의 발생연도 산정기준 이 사건 토지는 특별관리지역으로 「건축법」이 아니라 「공공주택 특별법」에 따라 관리되고 있다. 기 제출한 출장보고서상 출장일시(적발일시)는 2019. 2. 11.이며, 시멘트로 기초공사를 한 위법건축물을 확인하였다. 피청구인이 이 사건 토지 내 위법건축물의 불법행위시기를 판단하기 위하여 국토지리정보원이 운영하는 국토정보맵에서 이 사건 토지 일대의 2001년 항공사진을 확인한 결과, 작업장으로 사용되는 조립식판넬 구조의 면적 108㎡의 위법건축물은 확인할 수 없었고, ♤♤시 기본도 시스템에서 확인할 수 있는 가장 오래된 항공사진인 2004년 항공사진에서 면적 108㎡인 위법건축물의 지붕을 확인하였다, 또한, 2001년 항공사진과 2004년 항공사진을 비교하여 작업장으로 사용되는 조립식판넬 구조의 면적 36㎡인 위법건축물의 지붕의 모양이 변경된 것을 확인하였고, 「2019년 건축물 및 기타물건 시가표준액 결정고시」에 따라 기초공사를 한 건축물의 증축·개축은 증축·개축연도를 신축연도로 보기에 신축연도를 2004년으로 보고 이행강제금을 산출하였다. 6) 결론 가) 피청구인은 「행정절차법」 제26조와 「행정심판법」 제58조에 따라 적법하게 청구인에게 이 사건 처분을 고지하였고, 청구인은 해당 처분을 안지 90일이 경과하여 심판청구 하였으므로 「행정심판법」 제27조제1항에 따라 부적법한 청구이다. 나) 이행강제금 금액은 특별관리지역 내 위법건축물에 대한 규정인 「공공주택 특별법」 제6조의5에 따라 산출되었는바, 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【구 공공주택 특별법】(2018. 12. 31. 법률 제16137호로 일부개정 되어 2019. 7. 1. 시행되기 이전의 것) 제6조의3(특별관리지역의 관리 등) ① 특별관리지역 안에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없다. 다만, 특별관리지역의 취지에 부합하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위에 한정하여 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있으며, 허가된 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. ② 제1항 이외의 행위제한에 관한 사항은 제11조제2항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우“주택지구”는“특별관리지역”으로 본다. 제6조의5(특별관리지역의 건축물 등에 대한 조치) ① 시장·군수 또는 구청장은 제6조의2에 따른 특별관리지역 지정 이전부터 이 법 또는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 적법한 허가나 신고 등의 절차를 거치지 아니하고 설치하거나 용도변경한 건축물, 설치한 공작물, 쌓아 놓은 물건 또는 형질변경한 토지 등(이하“건축물등”이라 한다)에 대하여 기간을 정하여 해당 법률에 따른 철거·원상복구·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. ② 시장·군수 또는 구청장은 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 해당 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과한다. 이 경우 이행강제금의 부과 기준, 절차 및 징수 등에 관하여는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조의2제1항부터 제6항까지 및 제9항을 준용한다. [전문개정 2016. 12. 2.] 제11조(행위제한 등) ① 제10조제1항에 따라 주택지구의 지정·변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할·합병, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하고자 하는 자는 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말한다. 이하 같다)·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 같다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 허가를 받지 아니하고 이를 할 수 있다. 1. 재해복구 또는 재난수습에 필요한 응급조치를 위하여 하는 행위 2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위 ③ 제1항에 따라 허가를 받아야 하는 행위로서 주택지구의 지정 및 고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사 또는 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장에게 신고한 후 이를 계속 시행할 수 있다. ④ 시장·군수 또는 구청장은 제1항을 위반한 자에 대하여 원상회복을 명할 수 있다. 이 경우 명령을 받은 자가 그 의무를 이행하지 아니하는 때에는 「행정대집행법」에 따라 이를 대집행할 수 있다. ⑤ 제1항에 따른 허가에 관하여 이 법에 규정한 것을 제외하고는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조부터 제60조까지 및 제62조를 준용한다. ⑥ 제1항에 따른 허가를 받은 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따라 허가를 받은 것으로 본다. 【구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】(2019. 8. 20. 법률 제16482호로 개정되기 이전의 것) 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013. 8. 6.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28.> [본조신설 2009. 2. 6.] 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】(2019. 10. 1. 대통령령 제30103호로 개정되기 이전의 것) 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024583"></img> 3. 비고 제1호 및 제2호에 따라 산정한 이행강제금 금액은 다음 각 목의 구분에 따라 가중 또는 감경할 수 있다. 가. 영리목적이나 상습적으로 위반한 경우: 100분의 50 범위에서 가중 나. 영농행위 등 단순 생계형 위반행위의 경우: 100분의 50 범위에서 감경 【건축법】(2019. 8. 20. 법률 제16485호로 개정되기 이전의 것) 제80조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다. 2. 그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경 【건축법 시행령】(2018. 12. 31. 대통령령 제29457호로 개정되어 2019. 7. 1. 시행되기 이전의 것) 제115조의4(이행강제금의 감경) ① 법 제80조의2제1항제2호에서“대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우는 제외한다. <개정 2018. 9. 4.> 1. 위반행위 후 소유권이 변경된 경우 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. 제26조(고지) 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다. [전문개정 2012. 10. 22.] 제27조(의견제출) ① 당사자등은 처분 전에 그 처분의 관할 행정청에 서면이나 말로 또는 정보통신망을 이용하여 의견제출을 할 수 있다. ② 당사자등은 제1항에 따라 의견제출을 하는 경우 그 주장을 입증하기 위한 증거자료 등을 첨부할 수 있다. ③ 행정청은 당사자등이 말로 의견제출을 하였을 때에는 서면으로 그 진술의 요지와 진술자를 기록하여야 한다. ④ 당사자등이 정당한 이유 없이 의견제출기한까지 의견제출을 하지 아니한 경우에는 의견이 없는 것으로 본다. 【행정심판법】 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. 제58조(행정심판의 고지) ① 행정청이 처분을 할 때에는 처분의 상대방에게 다음 각 호의 사항을 알려야 한다. 1. 해당 처분에 대하여 행정심판을 청구할 수 있는지 2. 행정심판을 청구하는 경우의 심판청구 절차 및 심판청구 기간 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시정명령, 이행강제금 부과예고, 아파트 관리일지, 등기우편 송달내역, 이행강제금 분할납부 신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 □□시 □□동 산△△△-△△번지의 소유자로, 이 사건 토지상 조립식판넬 건축물에서 작업장 등을 운영 중이다. 나) 피청구인은 2019. 2. 11. 이 사건 토지 현장확인 결과 「공공주택 특별법」 제6조의3 위반행위를 적발하여 2019. 2. 13. 「공공주택 특별법」 제6조의3 위반을 사유로 시정명령하고, 같은 해 3. 27. 시정명령 촉구하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024587"></img> 다) 피청구인은 2019. 5. 10. 「공공주택 특별법」 제6조의3과 제6조의5 위반을 사유로 이행강제금 부과예고 통보하고, 위반행위가 시정되지 않자 2019. 6. 17. 이행강제금 부과처분 하였으며 그 내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024585"></img> 라) 이 사건 처분서 등 등기우편 송달정보와 청구인이 거주중인 서울 ◎◎구 ☆☆☆로4길 □□ 소재 ○○○○○아파트 관리일지상 근무자는 다음과 같으며, 관리일지상 우편물·택배 수령이나 관련 인수인계사항은 기재되어 있지 않다. 마) 청구인은 2019. 11. 6. 경기도행정심판위원회에 이 사건 심판청구를 하였고, 청구서상 처분이 있음을 안 날은 2019. 9. 6.으로 기재하였다. 바) 청구인은 2019. 9. 18. 피청구인에게 2019. 11. 30.까지 이행강제금을 2회에 걸쳐 분할납부 할 것을 서약하는 분할납부 신청서를 제출하였다. 사) 한편, 청구인은 이 사건 토지 분할 전 ◇◇◇와 2001. 10. 26. □□시 □□동 산116-1 토지 매매계약을 체결하였고, 토지매도인 ◇◇◇와 공유자 ◆◆◆가 작성한 2001. 10. 19.자 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024589"></img> 합의서에는 다음과 같이 기재되어 있다. 2) 「구 공공주택 특별법(2018. 12. 31. 법률 제16137호로 일부개정 되어 2019. 7. 1. 시행되기 이전의 것)」 제6조의3제1항에 의하면 특별관리지역 안에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없다. 다만, 특별관리지역의 취지에 부합하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위에 한정하여 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있으며, 허가된 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. 같은 법 제6조의5제1항에 따라 시장·군수·구청장은 제6조의2에 따른 특별관리지역 지정 이전부터 이 법 또는 개발제한구역법에 따른 적법한 허가나 신고 등의 절차를 거치지 아니하고 설치하거나 용도변경한 건축물, 설치한 공작물, 쌓아 놓은 물건 또는 형질변경한 토지 등(이하‘건축물등’이라 한다)에 대하여 기간을 정하여 해당 법률에 따른 철거·원상복구·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하‘시정명령’이라 한다)할 수 있다. 같은 조 제2항에 의하면 시장·군수·구청장은 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 해당 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과하고, 이행강제금의 부과 기준, 절차 및 징수 등에 관하여는 개발제한구역법 제30조의2제1항부터 제6항까지 및 제9항을 준용한다. 구 개발제한구역법(2019. 8. 20. 법률 제16482호로 개정되기 이전의 것) 제30조의2제1항에 따르면 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 허가의무 위반행위가 건축물의 건축인 경우 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액과 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액의 이행강제금을 부과하고, 제2항에서 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다고 정하고 있으며, 같은 조 제3항은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다고 정하고 있다. 같은 조 제9항에서 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 하고 있고, 구 개발제한구역법 시행령(2019. 10. 1. 대통령령 제30103호로 개정되기 이전의 것) 제41조의2제1항 [별표 5] 이행강제금의 산정 기준에 따르면 허가사항 위반행위가 건축물의 건축인 경우 부과액 산정식은 건물시가표준액 × 위반면적 × 50/100이다. 같은 기준 제3호는 제1호에 따라 산정한 이행강제금 금액은 영리목적이나 상습적으로 위반한 경우 100분의 50 범위에서 가중 또는 영농행위 등 단순 생계형 위반행위의 경우 100분의 50 범위에서 감경할 수 있다고 규정하였다. 「행정절차법」 제21조제1항에 의하면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한, 그 밖에 필요한 사항을 당사자등에게 통지하여야 하고, 같은 조 제3항에 따라 의견제출기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. 같은 법 제27조제1항은 당사자등이 처분 전에 그 처분의 관할 행정청에 서면이나 말로 또는 정보통신망을 이용하여 의견제출을 할 수 있다고 정하고 있으며, 같은 조 제3항에서 행정청은 당사자등이 말로 의견제출을 하였을 때에는 서면으로 그 진술의 요지와 진술자를 기록하여야 한다고 규정하고 있다. 「행정심판법」 제27조제1항에 따라 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하고, 같은 조 제3항에 의하면 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못하나 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하며, 제4항에서 제1항과 제2항의 기간은 불변기간으로 한다고 하고 있고, 제6항은 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다고 정하고 있다. 3) 청구인은‘피청구인이 2019. 6. 17. 청구인에 대하여 한 이행강제금 부과처분을 감면한다’는 취지의 청구를 하였는바, 청구인의 심판청구를 이 사건 처분의 전부 또는 일부의 취소를 구하는 취지로 선해하여 판단하기로 한다. 가) 심판청구 기간과 관련하여 이 사건 심판청구의 적법 여부에 대해 살핀다. 피청구인은 청구인이 이 사건 처분서의 송달 여부에 대해 다투지 않았고, 2019. 9. 18. 이행강제금 분할납부 신청서를 제출한 사실 등을 근거로 청구인은 2019. 6. 24. 경비원이 수령한 이 사건 처분서를 적법하게 송달받았다고 주장한다. 경비원에 의한 처분서 송달과 관련하여 판례는 과세처분의 상대방인 납세의무자 등 서류의 송달을 받을 자가 다른 사람에게 우편물 기타 서류의 수령 권한을 명시적 또는 묵시적으로 위임한 경우에는 그 수임자가 해당 서류를 수령함으로써 그 송달받을 자 본인에게 해당 서류가 적법하게 송달된 것으로 보아야 하고(대법원 1998. 4. 10. 선고 98두1161 판결 등 참조), 그러한 수령 권한을 위임받은 자는 반드시 위임인의 종업원이거나 동거인일 필요가 없다고 판시하고 있어(대법원 1992. 1. 21. 선고 91누7859 판결, 2000. 7. 4. 선고 2000두1164 판결 등 참조), 이 사건 처분서를 청구인이 아닌 청구인 아파트 경비원이 수령하였다는 사실만으로 송달 자체가 부적법하게 되는 것은 아니다. 그러나 판례는 행정처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 행정처분의 적법을 주장하는 처분청에 있고, 행정청이 주장하는 당해 행정처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있는 경우에는 그 행정처분은 정당하고 이와 상반되는 예외적인 사정에 관한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아간다고 판시하고 있는바(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 등 참조), 이 사건 처분서가 청구인에게 적법하게 송달된 사정은 피청구인이 증명하여야 할 것이다. 사안의 경우 관할 우체국 담당집배원이 2019. 6. 24. 등기를 전달하였다고 주장하는 경비원은 등기우편 송달정보상으로는 ▽▽▽이고, 아파트 관리일지상으로는 ▲▲▲인데, 피청구인이 청구인 주소지 관할우체국에 문의한바 담당집배원인 ●●●이 청구인 아파트에 근무하는 경비원에게 등기우편을 전달하였지만 경비원의 이름을 알 수 없어 임의로 이름을 입력하였다고 진술한 사정이 있다. 그러나 아파트 관리일지상 근무자인 ▲▲▲가 이러한 사실을 인정하는 진술 등이 기록상 나타나 있지 않으므로, 이 사건 처분서의 송달이 2019. 6. 24. 이뤄진 것으로 단정하기 어렵다. 아울러, 피청구인은 청구인이 이 사건 처분서를 송달받은 이후 피청구인 소속 직원인 이 사건 처분 담당자를 방문하여 상담을 받았다고 주장하나, 그 정확한 일자를 포함한 증거가 기록상 나타나 있지 않아 그 시점에 청구인이 처분서를 송달받았다고 보기도 어렵다. 한편, 대법원은 「행정심판법」 소정의 심판청구기간 기산점인 '처분이 있음을 안 날'이라 함은 당사자가 통지·공고 기타의 방법에 의하여 당해 처분이 있었다는 사실을 현실적으로 안 날을 의미하고, 추상적으로 알 수 있었던 날을 의미하는 것은 아니라 할 것이며, 다만 처분을 기재한 서류가 당사자의 주소에 송달되는 등으로 사회통념상 처분이 있음을 당사자가 알 수 있는 상태에 놓여진 때에는 반증이 없는 한 그 처분이 있음을 알았다고 추정할 수는 있다고 판시하고 있으므로(대법원 2002. 8. 27. 선고 2002두3850판결 등 참조), 청구인이 2019. 6. 24. 이 사건 처분서를 송달받지 않았다고 보더라도 피청구인의 주장에 의할 때 청구인은 2019. 9. 18. 피청구인을 내방하여 이행강제금 분할납부 신청서를 작성·제출하였고, 이 사건 심판청구서에도 2019. 9. 6.을 이 사건 처분이 있음을 안날로 기재한바, 이러한 사정들을 볼 때, 청구인은 2019년 9월경에 이르러서야 이 사건 처분이 있었음을 구체적이고 현실적으로 알았다고 추정된다. 따라서 2019. 11. 6. 제기된 이 사건 심판청구는 청구인이 처분이 있음을 알게 된 날인 2019년 9월경으로부터 90일이 도과하지 않았음이 역수상 명백한바, 적법하다고 판단된다. 나) 직권으로 시정명령의 절차 위법 및 이 사건 처분의 하자 승계 여부를 살핀다. 「행정절차법」 제21조제1항, 제3항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지해야 하고, 다른 법령에서의 필수적인 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되,‘당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우' 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 아니 할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않았다면, 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 등 참조). 그리고 여기에서‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당하는지는 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하며(대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두3337 판결 참조), 처분상대방이 이미 행정청에게 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여 판단할 것은 아니다(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결, 위 대법원 2011두30687 판결 참조). 이 사건의 경우 제출된 증거와 기록을 살펴보더라도 피청구인이 2019. 2. 11. 현장확인 후 청구인에게 같은 해 2. 13. 시정명령과 같은 해 3. 27. 시정명령 촉구를 하기 전에 사전통지를 하거나 의견제출기회를 준 것으로 보이지 않는다. 한편 피청구인은 청구인이 이 사건 처분서 등 서류를 받을 때마다 피청구인을 방문하여 상담을 받았다고 주장하나, 「행정절차법」 제27조제3항에 따라 당사자등이 말로 의견제출 하였을 때에는 서면으로 그 진술의 요지와 진술자를 기록하여야 함에도 이에 대한 입증자료 등이 없고, 달리 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당한다고 볼 수는 없으므로 피청구인이 침해적 행정처분인 시정명령을 하면서 청구인에게 「행정절차법」에 따른 적법한 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 부여하였다고 볼 수 없어 절차상 위법이 존재한다. 대법원 판례에 따르면 두 개 이상의 행정처분을 연속적으로 하는 경우 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 결합하여 1개의 법률효과를 완성하는 때에는 선행처분에 하자가 있으면 그 하자는 후행처분에 승계되므로, 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에도 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있는 반면, 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에는 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우를 제외하고는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없는 것이 원칙이나, 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 효과를 목적으로 하는 경우에도 선행처분의 불가쟁력이나 구속력이 그로 인하여 불이익을 입게 되는 자에게 수인한도를 넘는 가혹함을 가져오며, 그 결과가 당사자에게 예측가능한 것이 아닌 경우에는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다둘 수 있다(대법원 1994. 1. 25. 선고 93누8542 판결, 대법원 2013. 3. 14. 선고 2012두6964 판결 등 참조). 이 사건의 경우 제출된 증거와 기록을 살펴보건대, 청구인이 시정명령의 위법성을 다투기 위한 취소소송을 제기한 바 없이 제소기간이 도과되었고, 시정명령이 당연무효에 해당한다고 볼 수도 없으므로, 이 사건 시정명령 자체에 대하여는 불가쟁력이 생겨 더 이상 독립하여 그 위법성을 다툴 수는 없다. 그러나 이행강제금 부과처분은 시정명령과 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 한다고 보기 어렵고, 시정명령에 따른 원상회복의무의 이행을 강제적으로 이행시키기 위한 행정상 강제집행수단에 해당할 뿐만 아니라, 과거의 행정의무 위반에 대한 제재로서의 성격도 일부 가지고 있다고 보인다. 따라서 이행강제금 부과의 전제가 된 시정명령에 위법사유가 있는 경우에는 이행강제금 부과처분의 취소를 구하는 심판청구에서 이미 불가쟁력이 발생한 시정명령의 위법사유를 이유로 이행강제금 부과처분의 취소를 구할 수 있다고 봄이 타당하다(서울고등법원 2014. 12. 2. 선고 2014누49745 판결, 서울행정법원 2015. 12. 11. 선고 2015구합53343 판결 등 참조). 이와 같이 이 사건 처분은 시정명령에 따른 의무의 이행을 강제적으로 이행시키기 위한 수단에 해당하는바, 위 판례의 법리에 따라 이 사건 처분의 전제가 된 이 사건 시정명령에 사전통지와 의견제출 기회부여가 결여된 위법사유가 있는 이상 비록 시정명령에 불가쟁력이 발생하였다 하더라도 이 사건 처분 역시 위법하다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.