공공지원민간임대주택 공급촉진지구지정 제안 반려 취소청구 등

1. 사건개요 가. ㈜○○○○○개발이 2016. 6. 15. 피청구인에게 A시 ○○구 ○○동 산@@@-@번지 일대 토지(이하 ‘이 사건 사업대상지’라 한다)와 관련하여 구「민간임대주택에 관한 특별법」(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 민간임대주택법’이라 한다) 제23조제4항 및 구「민간임대주택에 관한 특별법 시행규칙」(2016. 8. 12. 국토교통부령 제353호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 민간임대주택법 시행규칙’이라 한다) 제10조에 따라 ‘기업형 임대주택 공급촉진지구 지정제안’(이하 기업형 임대주택 공급촉진지구를 ‘이 사건 지구’라 하고, 기업형 임대주택 공급촉진지구 지정을 ‘이 사건 지구지정’이라 하며, 기업형 임대주택 공급촉진지구 지정 제안은 ’이 사건 지구지정 제안‘이라 한다)을 하였고, 피청구인은 2016. 7. 25. ㈜○○○○○개발에게 조건부 수용 통보를 하였으며, ㈜○○○○○개발 대표 박○○은 2016. 9. 9. 이 사건 지구지정 제안을 추진하기 위하여 ㈜○○○○○개발과 별도의 법인인 청구인을 설립하였고, 이 사건 지구지정 제안의 내용을 청구인이 승계하였다. 나. 청구인은 2017. 2. 16. 피청구인에게 위 조건부 수용 내용을 반영하여 이 사건 지구지정 제안을 하였고, 피청구인은 2018. 7. 25.「민간임대주택에 관한 특별법」(이하 ‘민간임대주택법’이라 한다) 제24조제3항에 따라 도시계획위원회 심의회를 개최하여 ① 폐기물처리시설, 송전선철탑, ○○검역소, 학교시설 등을 고려 쾌적한 주거환경 개선방안 검토 ② 토지적성평가 기준에 따라 표고 200m 이상은 구역에서 제척(지구지정반영) ③ 높이 계획은 15-17층 규모로 축소 검토할 것을 내용으로 하는 조건부 의결을 하였으며, 피청구인은 2018. 7. 30. 청구인에게 위 도시계획위원회의 심의 결과를 알렸다. 다. 이후 청구인과 피청구인은 민간임대주택법 및 관련 법령에 따라 관련 기관(부서)과 협의 절차를 거쳤고, 청구인이 2020. 3. 23. 피청구인에게 보완사항에 대한 최종적인 조치계획을 제출하였으나, 피청구인은 2020. 4. 27. 청구인에게 관계기관과 협의한 결과 Aㆍ●●경제자유구역청(이하 ‘경제자유구역청’이라 한다)의 부정적 의견에 따라 도시계획위원회 조건부 의결사항이 충족되지 않은 것으로 판단하여 이 사건 지구지정 제안을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 삼은 경제자유구역청과의 협의는 민간임대주택법에서 규정하고 있지 않은 사항일 뿐만 아니라, 경제자유구역청이 근거로 들고 있는「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」(이하 ‘경제자유구역법’이라 한다) 제7조의4 또한, 해당 경제자유구역청과의 협의 절차를 규정하고 있지 않으므로 이 사건 처분은 법령상 근거가 없는 처분이라 할 것이다. 설령, 경제자유구역법 제7조의4를 이 사건 처분 내지 협의의 근거로 삼을 수 있다고 하더라도 도시계획위원회의 심의까지 마친 사항에 대하여 추가적인 동의를 요구하는 취지의 규정으로 해석하기는 어려우며, 도시계획위원회 조건부 의결 내용인 ‘폐기물처리시설, 송전선철탑, ○○검역소, 학교시설 등을 고려 쾌적한 주거환경 개선방안 검토’는 그 의미를 구체적으로 파악하기 어려워 적정하다고 보기 어려운 조건인바, 피청구인의 이 사건 처분은 재량을 심히 남용한 자의적인 판단이다. 나. 이 사건 지구지정 제안과 관련하여 피청구인은 2016. 7. 25. 청구인에게 ‘주택공급촉진지구 지정제안 수용 통보’를 하였고, 청구인은 위 피청구인의 공적인 견해표명에 따라 민간임대주택법 제24조 소정의 절차를 이행하였다. 피청구인은 경제자유구역청과의 협의에 관하여는 어떠한 협의절차 진행을 요청한 바 없으나, 2018. 7. 30. 도시계획위원회의 조건부 의결사항을 청구인에게 통지하였으며, 피청구인이 주민 및 관계 전문가 등의 의견청취 절차까지 모두 완료하여 청구인은 민간임대주택법 제24조에 명시된 협의절차는 모두 완료되었다는 신뢰를 가지게 되었는바, 피청구인의 위 공적인 견해표명과 반대되는 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 처분으로 위법ㆍ부당하다. 다. 청구인은 이 사건 지구의 지정ㆍ고시를 위한 준비절차를 이행하고 있었는바, 현재까지 피청구인이 이 사건 지구지정 제안과 관련하여 지출한 설계용역비, 토지비, 급여 등 일체의 비용은 무려 4,141,968,370원에 달한다. 피청구인이 이 사건 처분에 있어 제대로 된 이익형량을 하였는지 여부 자체가 불투명하고, 그 과정에서 어떠한 공익과 어떠한 사익을 고려하였는지도 제대로 파악하기 어렵고, 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 삼은 사유를 보면 ‘장래 이 사건 지구지정 제안에 따른 공동주택에 주민이 입주할 경우 악취ㆍ소음 등에 따른 민원발생과 폐기물처리시설 이전 요청 등의 사회적 갈등이 야기될 것’이라는 내용임을 알 수 있는데, 이는 피청구인이 추상적이고도 가정적인 전제를 사유로 들어 이 사건 처분을 한 것으로 보아야 하고, 행정계획결정 과정에서의 이익교량에 있어 ‘이익’이라 할 수 있을지 의문이고, ‘구체적인 내용이 없는 민원 및 이전 요청이 예상’된다는 자의적인 판단을 근거로 한 이 사건 처분은 재량을 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인의 2018. 7. 25. 도시계획위원회 심의 결과는 ① 폐기물처리시설, 송전선철탑, ○○검역소, 학교시설 등을 고려 쾌적한 주거환경 개선 검토 ② 토지적성평가 기준에 따라 표고 200m 이상은 구역에서 제척(지구지정반영) ③ 높이계획은 15∼17층 규모로 축소로 조건부 의결 되었고, 피청구인이 청구인에게 위 조건을 보완하도록 통보한 바에 따라, 청구인은 보완된 조치계획을 제출하였으나, 위 조건 중 ‘폐기물처리시설에 대한 쾌적한 주거환경 개선방안 검토’ 사항에 대하여 경제자유구역청의 ‘부적정’하다는 의견회신 내용을 참고하여 피청구인은 도시계획위원회 심의 조건인 ‘폐기물처리시설에 대한 쾌적한 주거환경 개선방안 검토’가 충족되지 않았다고 판단하고, 이 사건 처분을 하였다. 나. 청구인은 공공지원민간임대주택 공급촉진지구지정에 관한 절차를 모두 완료하였으므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장하나, 민간임대주택법 제24조의 절차를 거치는 것은 사업을 승인받기 위한 당연한 과정이고, 이 절차를 거쳤다는 사실만으로 피청구인이 공급촉진지구 지정을 해 주어야 하는 의무가 생기는 것은 아니며, 법적 절차를 거치고 난 후 그러한 법적 절차 진행과정에서 발생한 문제점과 사업추진방향이 적합한지를 검토하여 최종적으로 촉진지구 지정을 할 것인가를 피청구인이 결정하여야 하는 것이다. 다. 법적절차를 진행하였다는 사실만으로 피청구인이 촉진지구 지정을 해 주겠다는 공적인 견해표명을 하였다고 볼 수 없고, 촉진지구 지정을 신청하기 위한 요건이 토지소유권 50% 이상 확보이므로, 사업신청을 하고자 하는 자는 행정청의 승인 약속이 없더라도 토지소유권을 확보하여 사업신청을 하는 것은 당연한데, 청구인은 마치 피청구인의 사업승인을 해 주겠다는 약속에 따라 설계 및 토지소유권 확보를 했다고 주장하나 이는 사실과 다르며, 이 사건 지구지정 제안을 검토하는 과정에서 끊임없이 공익과 사익의 이익형량을 하였는바, 청구인 주장대로 피청구인이 공익과 사익의 이익형량을 누락하였다면 청구인은 그 사실에 대한 구체적인 증명을 하여야 할 것이다. 4. 관계법령 구 민간임대주택에 관한 특별법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 개정되기 전의 것) 제22조제1항, 제23조제3항 및 제4항 민간임대주택에 관한 특별법 제22조, 제23조, 제24조, 제25조, 제28조 민간임대주택에 관한 특별법 시행령 제18조 구 민간임대주택에 관한 특별법 시행규칙(2016. 8. 12. 국토교통부령 제353호로 개정되기 전의 것) 민간임대주택에 관한 특별법 시행규칙 제10조 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 제7조의4 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 시행령 제6조, 제31조 공공지원민간임대주택 등에 관한 업무처리지침 제5조제1항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 등기사항전부증명서, 이 사건 지구지정 제안 및 피청구인의 알림 문서, 도시계획위원회의 심의 결과, 피청구인의 관련 기관 및 부서와 협의내용, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. ㈜○○○○○개발이 2016. 6. 15. 피청구인에게 구 민간임대주택법 제23조제4항 및 구 민간임대주택법 시행규칙 제10조제1항에 따라 이 사건 지구지정 제안을 하였고, 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 지구명: A시 ○○구 ○○동 기업형임대주택 공급촉진지구 ○ 용도지역: 자연녹지지역 ○ 지정목적: 정부의「민간임대주택에 관한 특별법」공포(2015. 8. 28.)를 계기로 서민 및 중산층의 주거불안이 해소되는 안심하고 장기간 거주할 수 있는 선진화된 임대주택이 요구됨에 따라 ○○구 ○○동에 지역실정에 적합한 기업형민간임대주택 공급촉진지구를 제안하고자 함 ○ 위 치: A시 ○○구 ○○동 산@@@-@번지 일원 ○ 면 적: 50,226㎡ ○ 시행기간: 2016년 ~ 2020년 ○ 시행방식: 사용수용방식 ○ 계획인구 및 세대수: 계획인구 2,259명, 세대수 869세대 나. 피청구인은 2016. 7. 25. ㈜○○○○○개발에게 이 사건 지구지정 제안에 대하여 다음과 같이 통보하였다. 다 음 - ○ 검토결과: 조건부 수용 ○ 조건내용 1) 경사도 25도 이상은 원형보전을 하고, 터널위 안정성을 확보하기 바람 2) 공공시설을 많이 확보하여 공공기여율을 높일 수 있는 방안을 강구하기 바람 ○ 이 결정은 기업형 임대주택 공급촉진지구 지정을 위한 제안수용에 한정되며, 개발행위 및 산지전용, 도시계획변경 등 관련법규에서 정한 절차과정에서 사업이 인ㆍ허가되지 않을 수도 있음을 고려하여 면밀하게 사업계획을 수립하시기 바라며, 후속절차 이행에 필요한 자료를 제출하기 바람 다. ㈜○○○○○ 대표 박○○은 이 사건 지구지정 제안을 추진하기 위하여 2016. 9. 9. ‘주식회사 ○○뉴스테이’라는 법인을 설립하여 이 사건 지구지정 제안의 내용을 승계하였으며, 2019. 11. 20. 청구인으로 상호가 변경되었다. 라. 청구인은 2017. 2. 16. 피청구인에게 2016. 7. 25.자 조건부 수용 통보 내용을 반영하여 이 사건 사업대상지에 대한 ‘기업형임대주택 공급촉진지구‘ 지정 신청(이하 ‘이 사건 지구지정 신청’이라 한다)을 하였고, 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 지구명: A시 ○○구 ○○동 기업형임대주택 공급촉진지구 ○ 용도지역: 자연녹지지역 ○ 지정목적: 기업형임대주택 공급을 통하여 지역의 전ㆍ월세 값을 안정시키고 양질의 민간임대주택의 공급으로 주거지에 대한 서민ㆍ중산층들의 불만을 해소하고 선택 폭을 넓혀 안정적인 주거지를 제공하고자 함 ○ 위 치: A시 ○○구 ○○동 산@@@-@번지 일원 ○ 면 적: 117,782㎡ ○ 시행기간: 촉진지구 지정 예정일 - 2017년, 준공 예정일 - 2020년 ○ 시행방식: 수용 또는 사용방식 ○ 계획인구 및 세대수: 계획인구 4,703명, 세대수 1,809세대 ○ 기반시설용지: 표고 150m 이상, 경사도 25도 이상의 부지는 기존의 산림을 보호함과 동시에 주민들의 산책로 등 공원시설을 제공 마. 피청구인은 2018. 7. 30. 청구인에게 다음과 같은 내용의 도시계획위원회 심의결과를 알렸고, 위 심의결과에 대한 조치계획을 2018. 8. 29.까지 제출하도록 하였다. 다 음 - ○ 위원회 개최 일시: 2018. 7. 25.(수) 14:00~17:40 ○ 심의결과 - 안 건 명: ○○ 기업형 임대주택 공급촉진지구 지정(안) - 심의결과: 조건부 의결 - 지구계획 수립 시 검토사항 ① 폐기물처리시설, 송전선철탑, ○○검역소, 학교시설 등을 고려 쾌적한 주거환경 개선방안 검토 ② 토지적성평가 기준에 따라 표고 200m 이상은 구역에서 제척(지구지정반영) ③ 높이계획은 15~17층 규모로 축소 검토 ※ 2018. 7. 17. 이후 기업형임대주택 → 공공지원민간임대주택으로 변경 바. 청구인은 2018. 9. 7. 피청구인에게 위 마항의 조치계획제출 기한을 당초 2018. 8. 29.에서 2018. 10. 12.로 변경 요청을 한 후, 2018. 10. 11. 피청구인에게 위 조치계획을 제출하였으며, 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 안건명: ○○ 기업형 임대주택 공급촉진지구 지정(안) ○ 도시계획위원회 심의결과: 조건부 의결(지구계획수립 시 검토) ○ 조치계획 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104468125"> </img> 사. 피청구인이 2018. 11. 9. 경제자유구역청장에게 의견조회를 한 내용과 경제자유구역청장이 2018. 11. 20. 피청구인에게 회신한 내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104467515"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104467517"> </img> 아. 피청구인은 2018. 12. 3. 청구인에게 이 사건 지구지정 신청과 관련하여 관련 기관 및 부서와 협의결과 다음과 같이 보완사항을 통보하였고, 2019. 1. 10.까지 보완내용을 이행완료 할 것을 요청하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104468133"> </img> 자. 청구인은 2019. 3. 27. 피청구인에게 위 아항과 관련하여 경제자유구역청을 제외한 유관기관 및 부서의 보완사항에 대한 조치계획을 다음과 같이 제출하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104468143"> </img> 차. 청구인은 2019. 5. 2. 피청구인에게 위 아항의 보완사항 중 경제자유구역청에 대한 보완협의는 조치계획 이행에 따른 소요기간이 필요하다는 이유로 보완기간을 2019. 10. 31.까지 연장요청 하였고, 피청구인은 2019. 5. 8. 청구인에게 위 보완기간을 2019. 10. 31.까지 연장하였다. 카. 청구인은 2019. 10. 30. 피청구인에게 이 사건 지구지정 신청에 따른 보완사항 조치계획을 다음과 같이 제출하였고, 피청구인은 2019. 11. 5. 경제자유구역청 등 관련 기관(부서)에 청구인의 위 조치계획에 대하여 재협의를 하였으며, 2019. 11. 29.까지 검토결과에 대한 회신을 요청하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104467519"> </img> 타. 경제자유구역청은 2019. 12. 5. 피청구인에게 위 카항의 재협의에 대하여 다음과 같이 회신(협의기관 경제자유구역청)을 하였고, 피청구인은 2020. 1. 13. 청구인에게 위 카항의 청구인의 조치내용에 대하여 관련 기관(부서)과 재협의한 결과를 다음과 같이 통보하였으며, 2020. 2. 28.까지 보완내용을 이행하고 관련서류를 제출하도록 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104467521"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104467523"> </img> 파. 청구인은 2020. 3. 23. 피청구인에게 위 타항의 보완사항에 대한 조치계획을 다음과 같이 제출하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104468145"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104468147"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104468149"> </img> 하. 피청구인은 2020. 3. 30. 경제자유구역청과 청구인이 제출한 위 파항의 보완사항 조치계획에 대하여 재협의를 하였고, 경제자유구역청은 2020. 4. 7. 피청구인에게 다음과 같이 의견 회신을 하였다. 다 음 - ○ 본 협의는 경제자유구역법 제7조의 4 제2항 및 같은 법 시행령 제6조에 따라 경제자유구역 2km 이내에서 행해지는 100세대 이상 공동주택의 공급에 따른 연접 지역 협의사항으로, ○ 협의지역과 폐기물처리시설 사이에 차폐식재 및 투명방음벽 설치, 주거지와 50m 이상 이격하여 송전탑 설치, 관련기관 협의 및 연구용역(터널 및 상부구조물의 안정성에 대한 연구용역) 결과 구조물의 안전성 확보 등의 조치계획은 일부 개선 효과는 있겠지만, ○ 기 회신[경제자유구역청 개발1과-254(2019.12.5.)]한 바와 같이 공동주택 건설에 따른 주민입주 시 악취ㆍ소음 등에 따른 민원발생과 폐기물처리시설 이전 요청 등의 사회적 갈등이 야기될 것이므로 폐기물처리시설과 접한 본 지구 지정 위치는 타당하지 않다는 우리청 의견에 대한 근본적인 해결방안으로는 보기 어려움 거. 피청구인은 2020. 4. 27. 청구인에게 이 사건 지구지정 신청에 대한 경제자유구역청의 부정적 의견(2019. 12. 5., 2020. 4. 7. 각각 회신한 의견)에 따라 도시계획위원회의 조건부 심의 의결사항인 ‘폐기물처리시설, 송전선철탑, ○○검역소, 학교시설 등을 고려 쾌적한 주거환경 개선방안 검토’가 충족되지 않은 것으로 판단하고, 이 사건 처분을 하였다. 너. 우리 위원회가 직권으로 조사한 바에 따르면, 이 사건 사업대상지와 Aㆍ●●경제자유구역(이하 ‘이 사건 경제자유구역’이라 한다) 및 폐기물처리시설의 위치는 다음과 같고, 이 사건 사업대상지와 이 사건 경제자유구역이 연접하여 2km 이내에 위치하고 있는 것이 확인된다. 이 사건 사업대상지와 이 사건 경제자유구역의 위치 - <사진 삭제> 이 사건 사업대상지와 폐기물처리시설 대상 부지 위치 - <사진 삭제> 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 구 민간임대주택법 제22조제1항에 따르면, 시ㆍ도지사는 부지 면적이 5천제곱미터 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 면적 이상으로서 그 부지 면적 중 유상공급 면적(도로, 공원 등 관리청에 귀속되는 공공시설 면적을 제외한 면적을 말한다)의 50퍼센트 이상을 기업형임대주택(준주택은 제외한다)으로 건설ㆍ공급하기 위하여 기업형임대주택 공급촉진지구(이하 ‘촉진지구’라 한다)를 지정할 수 있다고 되어 있고, 구 민간임대주택법 제23조제1항에 의하면, 1. 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지를 소유한 기업형임대사업자, 2.「공공주택 특별법」제4조제1항 각 호에 해당하는 자 중에서 기업형임대주택사업의 시행자를 지정한다고 되어 있으며, 구 민간임대주택법 제23조제3항 및 제4항에 따르면, 같은 조 제1항 각 호에 해당하는 자 또는 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받은 자는 지정권자에게 촉진지구의 지정을 제안할 수 있고, 촉진지구의 지정ㆍ변경 및 해제의 제안절차, 제출서류, 동의자 수의 산정방법 및 동의절차 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다고 되어 있다. 이에 따라, 구 민간임대주택법 시행규칙 제10조에서는 촉진지구 지정제안서 제출서류 등에 대하여 규정하고 있다. 　　　　 2) 민간임대주택법 제22조제1항 및 제3항에 따르면, 시ㆍ도지사는 공공지원민간임대주택이 원활하게 공급될 수 있도록 촉진지구를 지정할 수 있으며, 이 경우 촉진지구는 ① 촉진지구에서 건설ㆍ공급되는 전체 주택 호수의 50퍼센트 이상이 공공지원민간임대주택으로 건설ㆍ공급될 것 ② 촉진지구의 면적은 5천제곱미터 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 면적 이상일 것. 다만, 역세권 등에서 촉진지구를 지정하는 경우 1천제곱미터 이상의 범위에서 해당 지방자치단체가 조례로 정하는 면적 이상이어야 함 ③ 유상공급 토지면적(도로, 공원 등 관리청에 귀속되는 공공시설 면적을 제외한 면적을 말한다.) 중 주택건설 용도가 아닌 토지로 공급하는 면적이 유상공급 토지면적의 50퍼센트를 초과하지 아니할 것이라는 내용의 위 ①번, ②번, ③번의 3가지 요건을 모두 갖추어야 한다고 되어 있고, 이에 따른 촉진지구의 지정기준, 지정절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있으며, 같은 조 제4항에서는 촉진지구의 지정기준, 지정절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 또한, 민간임대주택법 제23조제1항에 의하면, 같은 법 제22조에 따라 촉진지구를 지정할 수 있는 자(이하 ‘지정권자’라 한다)는 ① 촉진지구에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지를 소유한 임대사업자 ②「공공주택 특별법」제4조제1항 각 호에 해당하는 자 중에서 공공지원민간임대주택 개발사업의 시행자(이하 ‘시행자’라 한다)를 지정한다고 되어 있고, 같은 조 제4항에서는 위 같은 조 제1항 각 호에 해당하는 자 또는 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받은 자는 지정권자에게 촉진지구의 지정을 제안할 수 있고, 이 경우 지정권자는 그 지정을 제안한 자가 같은 조 제1항제1호의 ‘촉진지구에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지를 소유한 임대사업자’ 요건을 갖춘 경우에 우선적으로 시행자로 지정할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제24조에 따르면, 지정권자가 같은 법 제22조에 따라 촉진지구를 지정하는 경우에는 관계 중앙행정기관의 장 및 관할 지방자치단체의 장과 협의하여야 하고,「환경영향평가법」제16조에 따른 전략환경영향평가 협의(「자연환경보전법」제28조에 따른 자연경관영향 협의를 포함한다),「자연재해대책법」에 따른 재해영향평가등의 협의는 별도로 하여야 하며, 지정권자가 촉진지구를 지정하려면「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제106조에 따른 중앙도시계획위원회 또는 같은 법 제113조에 따른 시ㆍ도 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 되어 있고, 같은 법 제25조에 의하면, 지정권자는 촉진지구를 지정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제28조에 따르면, 시행자는 지구계획의 개요, 사업 시행기간 및 재원조달 계획, 토지이용계획 및 개략설계도서, 인구ㆍ주택 수용계획 등을 작성하여 지정권자의 승인을 받아야 한다고 되어 있다. 한편, 경제자유구역법 제7조의4에 따르면, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 경제자유구역으로부터 연접하여 대통령령으로 정한 거리 이내에서 산업단지의 조성, 도시ㆍ군관리계획의 결정 또는 변경결정, 100세대 이상 공동주택의 공급을 하고자 하는 때에는 사전에 해당 시ㆍ도지사와 협의를 하여야 하고, 같은 법 시행령 제6조에 의하면, 같은 법 제7조의4 각 호 외의 부분에서 "대통령령으로 정한 거리"란 2킬로미터를 말한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제31조에1항에서는 같은 법 제7조의4에 따른 경제자유구역 연접 지역협의 권한을 시ㆍ도지사에게 위임한다고 규정하고 있다. 3) 민간임대주택법 시행령 제18조에서는 같은 법 제22조제1항제2호의 ‘대통령령으로 정하는 면적’을 ①「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제6조 제1호에 따른 도시지역(이하 "도시지역"이라 한다)의 경우: 5천제곱미터 ② 도시지역과 경계면이 접한 지역, 도시지역과 경계면이 도로, 하천 등으로 분리되어 있으나 도시지역의 도로, 상하수도, 학교 등 주변 기반시설의 연결 또는 활용이 적합한 지역의 경우: 2만제곱미터 ③ 부지에 도시지역과 ②번의 어느 하나에 해당하는 지역이 함께 포함된 경우: 2만제곱미터 ④ 그 밖의 지역의 경우 10만제곱미터라고 정하고 있고, 민간임대주택법 시행규칙 제10조에 따르면, 촉진지구 지정제안자는 촉진지구 지정제안서에 개략적인 사업계획서, 촉진지구 사전기초조사서, 편입농지 및 임야 현황에 관한 조사서류, 해당 지역의 현황 사진 등을 첨부하여 지정권자에게 제출하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제5항에서는 촉진지구 지정에 필요한 세부적인 사항은 국토교통부장관이 정한다고 규정하고 있다. 4) 「공공지원민간임대주택 등에 관한 업무처리지침」 제5조제1항에 따르면, 지정권자 및 시행자는 촉진지구를 지정하거나 제안하고자 하는 경우에 광역도시계획, 도시·군기본계획 등 상위계획에 관한 사항, 민간임대주택 수요, 기반시설 확보의 용이성을 종합적으로 고려하여야 한다고 되어 있다. 나. 이 사건 청구취지 1에 대한 판단 1) 먼저, 청구인은 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 삼은 경제자유구역청장과의 협의는 법령상 근거가 없고, 도시계획위원회 심의까지 마친 사항에 대하여 추가적인 동의를 요구하는 취지의 규정으로도 해석하기 어렵다고 주장하는바 살피건대, 경제자유구역법 제7조의4 및 같은 법 시행령 제6조에 따르면, 시ㆍ도지사는 경제자유구역으로부터 연접하여 2km 이내에 100세대 이상 공동주택을 공급하고자 하는 때에는 사전에 해당 시ㆍ도지사와 협의하여야 한다고 되어 있고, 같은 시행령 제31조제3항에 의하면 시ㆍ도지사는 같은 법 제7조의4에 따른 경제자유구역 연접 지역 협의 권한을 경제자유구역청장에게 위임한다고 되어 있는바, 위 인정사실에 따르면, 이 사건 사업대상지와 이 사건 경제자유구역은 연접하여 2km 이내에 위치해 있고, 청구인이 2017. 2. 16. 이 사건 지구지정 신청에서 이 사건 지구에 공급하려고 밝힌 세대수는 1,809세대로서 100세대 이상인 점 등을 고려할 때, 경제자유구역청과의 협의는 경제자유구역법에 따라 거쳐야 하는 절차이므로 청구인의 이에 대한 주장은 받아들일 수 없다. 2) 또한, 청구인은 민간임대주택법 제24조에 명시된 협의절차는 모두 완료하였기 때문에 피청구인의 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위반되고, 행정계획결정에 있어 필수적인 이익형량을 제대로 하지 않아 재량을 일탈ㆍ남용하였다고 주장한다. 살피건대, 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 구 도시계획법 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것인바(대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두2467 판결 등 참조), 이 사건 지구지정의 경우 민간임대주택법 제22조제1항, 제22조제4항, 같은 법 시행령 제18조제5항,「공공지원민간임대주택 등에 관한 업무처리지침」제5조제1항에서 지정권자가 촉진지구를 지정하는 경우, 광역도시계획, 도시ㆍ군기본계획 등 상위계획에 관한 사항, 민간임대주택 수요, 기반시설 확보의 용이성을 고려하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 달리 촉진지구 지정에 대한 구체적ㆍ개별적 기준이 지정되어 있지 않으므로, 결국 지정권자인 피청구인에게 이 사건 지구지정에 관한 광범위한 형성의 자유가 주어진다고 할 것이다. 행정상의 법률관계에 있어서 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째, 그 개인이 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 행정청의 견해표명을 신뢰한 결과 이에 상응하는 어떠한 행위를 하여야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명과는 반대되는 취지의 처분을 함으로써 개인의 이익을 침해하는 결과를 초래하며, 다섯째 종전의 견해표명대로 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 없을 것 등의 요건이 필요하다(대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592판결 참조). 그런데 이 사건의 경우 피청구인은 2016. 7. 25. 청구인의 이 사건 지구지정 제안에 대하여 조건부 수용 통보를 하면서 ‘기업형 임대주택 공급촉진지구 지정을 위한 제안 수용에 한정되며, 개발행위 및 산지전용, 도시계획변경 등 관련법규에서 정한 절차과정에서 사업이 인ㆍ허가되지 않을 수도 있음을 고려하여 면밀하게 사업계획을 수립’하도록 알린 사실로 볼 때, 피청구인의 위 조건부 수용 통보는 피청구인이 청구인의 제안을 받아들여 이 사건 지구지정을 하겠다는 공적인 견해표명을 한 것이 아니라, 이 사건 지구지정 제안에 대한 법적인 절차를 진행하겠다는 것을 통보한 것으로 보아야 하므로 이 사건 지구지정과 관련하여 청구인에게 어떠한 신뢰를 주었다고 보기 어려운 점, 이 사건 지구지정에 대하여 광범위한 형성의 자유가 있는 피청구인은 관계법령에 따라 관계기관 및 부서의 의견을 듣고 이 사건 처분을 한 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위배하여 청구인의 정당한 기대와 신뢰를 해하는 정도에 이르렀다고 보기는 어려우므로 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 다음으로, 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 정당한 이익형량을 하지 않았다고 주장하는바 살피건대, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 도시계획위원회의 조건부 심의ㆍ의결과 이 사건 사업대상지의 위치, 현황 등을 바탕으로 관련 기관 및 부서의 여러 의견을 고려하여 이미 입지가 정해진 이 사건 경제자유구역 내 폐기물처리시설로 인해, 이 사건 사업대상지가 민간임대주택으로 개발되어 주민입주 시 악취ㆍ소음 등 민원발생, 그로 인한 사회적 갈등 예방이라는 공익과 이 사건 지구지정으로 청구인이 얻게 되는 사업상 이익 등을 이익형량한 결과 전자가 더 중요하다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것으로 보이는 점, 설령 청구인이 이 사건 처분이 있기 전에 이 사건 지구지정 신청과 관련하여 상당한 자금을 투입하였다 하더라도 이는 촉진지구로 지정받기 위한 청구인의 경영상 판단에 의한 것으로 청구인이 투자위험을 고려하였을 것인 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분이 청구인의 사익을 지나치게 침해하였다고 보기도 어려우므로 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 3) 따라서, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 법령에 근거 없이 경제자유구역청장과 협의를 하였다거나 정당한 이익형량을 하지 않아 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 수 없으므로, 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 다. 이 사건 청구취지 2에 대한 판단 청구인은 피청구인에게 ‘청구인의 공공지원민간임대주택 공급촉진지구지정 제안을 입안하라’는 취지의 의무이행심판 청구를 하였으나, 민간임대주택법 제22조제1항 및 제4항, 같은 법 시행령 제18조제5항, 공공지원민간임대주택 등에 관한 업무처리지침 제5조제1항에 따르면, ‘시ㆍ도지사는 공공지원민간임대주택이 원활하게 공급될 수 있도록 공공지원민간임대주택 촉진지구를 지정할 수 있고, 지정권자가 촉진지구를 지정하는 경우, 광역도시계획, 도시ㆍ군기본계획 등 상위계획에 관한 사항, 민간임대주택 수요, 기반시설 확보의 용이성을 고려하여야 한다’고 되어 있을 뿐, 달리 공급촉진지구 지정에 대한 구체적ㆍ개별적 기준이 지정되어 있지 않은바, 이 사건 지구지정에 있어 피청구인에게 광범위한 형성의 자유가 주어진다고 보아야 하므로 피청구인이 청구인의 제안대로 이 사건 지구지정을 해야 할 법률상 의무가 있다고 볼 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.