공공하수도 점용신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2016. 11. 23. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○, ○○○-○○(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 공공하수도 점용허가 신청을 하였다. 피청구인은 위 신청에 대하여 하수도점용 설계도서 제출 및 하수도부지 점용허가 기준에 따른 점용면적 변경 등을 보완사항으로 요청하였다. 위 보완사항이 이행되지 않자 피청구인은 2017. 1. 12. 위 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 토지 소유자로, 이 사건 처분 이전 까지는 ○○시 ○○구청 안전건설과로부터 이 사건 토지의 공유재산 사용수익 허가 신청을 받아 이용해왔다. 그러나 이 사건 토지의 관리청이 피청구인으로 변경된 이후 청구인이 관계 법령에 따라 신청서류와 일반평면도 등을 작성하여 공유재산 사용허가 신청을 하였으나 피청구인은 경계사진, 현황측량 문서, 점용면적 변경(좌측 20m면적 제외)한 서류를 보완하라고 하였다. 청구인은 왜 하필 좌측 20m 제외하라는 것인지 법적 근거를 요청하였으나, 피청구인은 또 다른 신청자가 있어 이를 해결하기 위하여 내부규정에 따른다고 하였다. 청구인은 이렇게 면적과 현황측량을 강제하는 점이 부당하다고 주장하였으나 받아들여지지 않았다. 2) 이 사건 토지 전체 면적 171㎡ 중, 좌측 20m 제외한 면적이 약 90㎡로, 이 사건 토지는 청구인의 생업을 위한 경작용으로 이용하는 것인데 면적과 위치를 강제하는 것은 부당하다. 3) 청구인 외 타인이 이 사건 토지의 전용신청을 한 경우, 그 측량자료와 측량비용을 청구인에게만 부담하게 하는 것은 부당하다. 또한「○○시 하수도 사용조례」는 공사가 필요하지 않은 점용에 대하여 일반평면도만 제출하도록 적시되어 있는데 비용이 수반되는 현황측량 자료를 보완하라고 하는 것은 부당하다. 4) 또한 청구인은 지난 20년간 이 사건 토지를 경작용으로 적법하게 사용해왔음에도 피청구인이 일방적으로 이 사건 처분을 한 것은 부당하므로 이 사건 처분을 취소하여 주길 바란다. 5) 피청구인의 처분사유는 「민원처리에 관한 법률」제25조에 따라 반려 처리한 것으로, 제25조제2항은 “행정기관의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 제24조제1항에 따른 보완요구가 2회에 걸쳐 반송된 경우에는 민원이 취하한 것으로 보아 이를 종결처리 할 수 있다”라고 기재되어 있다. 이 법률에 따라 청구인은 소재지가 불분명하지도, 보완요구 반송 되지도 않은 상태였고 기존에 사용하고 있던 토지에 심어져 있는 농작물과 재신청 면적 등에 대해 어떤 논의도 전혀 완료되지 않은 상태에서 반려 및 종결처리 되었다는 점에서 이 사건 청구를 한 것이다. 6) 피청구인은 청구인이 2013 ~ 2015년까지 허가를 득하여 사용해왔다고 하나, 청구인은 실제로 ○○동 ○○○-○○ 토지를 실소유한 후 계속하여 그 땅을 사용해왔다. 그러한 사실을 입증하기 위해 관할청에 공공재산 사용수익허가에 다른 사용료 납부내역 등을 요청하였으나 자료가 온전히 남지 않았다. 하지만 99년도에 ○○○-○○외2필지의 도로의 도로점용허가증, 2004년, 2005년에 ○○○-○○외2필지에 부과된 도로사용료를 지불한 영수증이 있으며, 2013~2016년도에 해당 지번의 도로사용를 납부하였다. 위 ○○○-○○외 2필지는 ○○○-○○, ○○○-○○이다. 7) 청구인 측은 이 사건 처분에 대하여 이의가 있음을 피청구인에게 분명히 알렸고, 피청구인은 청구인 측에게 행정심판의 방법은 안내하였음에도 이의신청기간인 60일 채 얼마 지나지 않아 또 다른 이해관계자인 ㈜○○○○○○에 허가를 내준 것이 피청구인이 주장하는‘재산관리청의 합리적인 조치’인지 의구심이 든다. 청구인은 ㈜○○○○○○에게 기 하수도 점용허가를 하였으므로 이 사건 청구는 행정심판의 실익이 소명된 사항이라고 주장하나, 이 사건 처분 과정에서 발생한 행정업무가 타당하다고 볼 수 없어 ㈜○○○○○○에 허가해준 점용은 취소되어야 하고 본 심판은 계속 진행되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○동 ○○○-○○에 대하여 ○○동 ○○○-○○, ○○○-17과 함께 「공유재산 및 물품관리법」 제20조 규정에 의하여 ○○시 ○○구청 안전건설과에서 공유재산 사용수익허가를 득하고 2013. 4. 15. ~ 2015. 12. 31. 기간 동안 1년 단위로 경작 목적으로 허가를 받아 사용하였다. 2) 해당부지는 공공하수도부지로써 「하수도법」제24조에 의거 하수도점용허가를 득하고 사용하여야 하나, 당시 재산관리관이 ○○시 도로정책과로써, 공유재산에 대한 사무위임 업무를 맡고 있는 ○○구 안전건설과에서 허가가 이루어진 사항이다. 2016. 1월 ○○구청 안전건설과에서 ○○동 ○○○-○○, ○○○-○○, ○○○-○○토지에 대한 재산관리청을 하수행정과로 변경을 요구하는 공유재산관리심의를 요청하였고, 2016. 10. 6. 가결되어 하수행정과로 이관 결정되었다. 3) 이후 피청구인은 금번 이관된 3개 필지 외에도 ○○수계 하수차집관로 하수도부지에 대하여 재산관리체계를 정비하고 향후 이관될 하수차집관로 이설부지의 합리적인 관리를 위하여, 공공하수도 부지 관리방안 검토를 통하여 하수도부지 점용허가 처리기준을 마련하였다. 하수도부지는 1993년 ~ 1995년 시행된 ○○수계 하수차집관로 부설공사 부지로서 준공된 지 20여년이 넘게 경과되었으며 전면 현황도로, 농로, 제방도로 등을 따라 허리띠 형태로 좁고 길게 형성되어 있으며, 용도지역은 농림지역에 개발제한구역내로서 인접 토지는 대부분 지목이 답, 전으로 되어 있어 해당 토지주들의 필요에 따라 임의대로 사용되고 있는 상황으로 향후 이관될 하수도부지 전체에 대한 관리방안 차원에서 공통적으로 적용할 수 있는 형평성 있는 하수도부지 점용허가 처리기준 마련이 필요한 상황이었다. 4) 피청구인은 하수도부지 이관결정 이후 2016. 10. 18. 하수도부지 사용 및 점용허가에 대한 안내문(하수도부지 점용허가 처리 기준에 따라 ○○동 ○○○-31번지의 경우 토지 좌측 경계로부터 20m는 허가 대상에서 제외하여야 한다는 내용 포함)을 청구인에게 통지하였으나 청구인은 2차보완 기간까지 보완사항을 이행하지 않아, 피청구인은 2017. 1. 12. 하수도점용 신청을 반려처분 하였다. 청구인은 ○○구청 안전건설과로 부터 2013. 4. 15. ~ 2015. 12. 31. 기간 동안 공유재산 사용수익허가를 득하고 사용해 왔으므로 앞으로도 당초 허가받았던 전체면적을 허가받는 것이 당연하다는 취지로 피청구인의 하수도점용신청 반려 처분이 부당하다고 주장하지만 청구인의 허가기간은 2015. 12. 31까지로 만료되었을 뿐 아니라 이후 관리청 이관을 통하여 새로운 기준에 의하여 점용허가 처리기준이 수립되어 시행되는 상황이므로 청구인 또한 이를 수용함이 타당하다고 판단된다. 5) 더구나 청구인이 주장하는 선 점유자로서의 권리는 피청구인이 하수도부지 점용허가 처리기준 마련 시 이 사건 부지 ○○동 ○○○-31번지는 당해 토지와 연접한 청구 외 ○○동 ○○○-○○번지의 토지주에게 약43m 구간에 대한 우선 점용허가권이 부여되어야 하지만 청구인이 ○○구청(안전건설과)으로 부터 2013. 4. 15. ~ 2015. 12. 31. 까지 공유재산 사용수익허가를 받아 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지를 점용해 온 점을 고려하여 이 사건 부지중 약 50%는 청구인에게 우선 점용허가권을 인정하는 것을 예외로 하여 기존 점용자에 대하여 최대한 배려하였다. 이 사건 하수도부지의 경우 폭이 5~6m에 불과하여 점용면적의 일부를 제한받았다고 해서 그 정도가 생계를 위협한다거나 기존의 영농행위에 지장이 초래된다거나 하는 상황이 전혀 아니므로 피청구인이 수립한 하수도부지 점용허가 처리기준에 의한 반려 처분은 관리청의 합리적 재량 행위로 판단된다. 6) 더구나 이 사건 부지 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 중 토지 좌측 경계로부터 20m 토지는 청구 외 ○○동 ○○○-○○번지 소유자 ㈜○○○○○○ ○○○의 하수도부지 점용허가 신청에 의하여 2017. 3. 17.자로 하수도부지 점용허가(허가일로부터 2019. 3. 16.) 처리된 사항임을 감안하여 청구인의 청구는 기각되어야 할 것으로 판단된다. 7) 청구인은 피청구인이 내부 규정만으로 청구인의 점용 신청 면적을 일방적으로 강제하고 하는 것은 부당하다고 주장하였다. 그러나 피청구인은 청구인이 점용하고자 하는 ○○동 ○○○-○○에 대해서만 내부기준을 정하여 청구인의 점용면적 신청을 제한하는 것이 아니라 현재 이관된 3필지와 향후 하수행정과에 이관될 공공하수도 부지를 전체적으로 관리하고자 내부기준을 정하여 적용한 것으로, 청구인의 경우 공유재산사용수익허가로 기 사용한 부분을 인정하여, 내부기준을 적용한 면적보다 50%정도 더 넓은 면적을 점용허가 받을 수 있도록 배려한 사항이다. 8) 청구인은 피청구인의 내부기준에 의하여 당초 허가받아 사용해 온 토지의 절반이 감소되었다고 주장하고 있으나, 이는 청구인이 점용받아 사용했던 ○○동 ○○○-○○, ○○○-○○의 전체 면적(471㎡)을 기준으로 한 것이 아니고, ○○동 ○○○-○○번지 면적만을 기준으로 한 것이므로 타당한 주장이라고 할 수 없다. 또한 청구인은 공사가 필요로 하지 않는 경작 목적의 점용신청의 경우 「○○시 하수도 사용 조례」 및「○○시 하수도 사용 조례 시행규칙」별표 제6호 서식에 따라 간단한 평면도를 제출하면 되는데 비용이 발생하는 현황측량도면을 요구한 피청구인의 보완요구는 부당하다고 주장하고 있으나 이 사건 부지 ○○동 ○○○-○○, ○○○-○○번지는 현재 인근 토지와 지적경계 구분 없이 청구인이 사용하고 있으며, 인근 ○○○-○○번지 토지소유자와 분쟁이 있는 토지로써 정확한 면적 산정이 필요하여 요구한 것으로 부당한 요구라 할 수 없다. 9) 기타 청구인은 「공유재산 및 물품 관리법」 제20조에 따라 사용수익허가를 받아 지난 20년간 계속해서 경작용으로 적법하게 사용해왔다고 주장하고 있으나 ○○시 ○○구청 안전건설과에 조회한 바 2013. 4. 11.부터 허가를 득하여 2015. 12. 31.까지 사용한 것으로 확인된 사항으로 청구인의 주장은 확인되지 않은 내용이다. 10) 청구인이 ○○구청(안전건설과)으로 부터 이 사건 부지에 대한 공유재산 사용수익허가를 2013. 4. 15. ~ 2015. 12. 31. 까지 득하였다는 사정만으로 이 사건부지 전체 면적에 대하여 선 점유권을 영구적으로 인정해야 한다는 법률적 근거가 없을 뿐 아니라, 이 사건 하수도부지의 폭이 5~6m에 불과하여 점용면적의 일부를 제한받았다고 해서 그 정도가 생계를 위협한다거나 기존의 영농행위에 지장이 초래된다거나 하는 상황이 전혀 아니므로 피청구인이 수립한 하수도부지 점용허가 처리기준에 의한 반려 처분은 관리청의 합리적 재량 행위로 판단된다. 또한 이 사건 부지 관리 이관과 관련한 피청구인의 일련의 조치는 약 20여 년간 타 기관에서 관리해 오던 행정재산의 이관에 따라 발생될 수 있는 이해관계자간의 분쟁을 합리적으로 해소하기 위한 불가피한 조치라고 판단되며, 또한 공공재라고 할 수 있는 행정재산을 특정인의 이익 보다는 다수의 이익에 부합되게 관리하고자 하는 재산관리청의 합리적인 조치라고 판단됨에 따라 청구인에게 처분한 하수도점용 신청 반려처분은 적법·타당하다 할 것이다. 더구나 이 사건 부지 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 중 토지 좌측 경계로부터 20m 토지는 청구 외 ○○동 ○○○-○○번지 소유자 ㈜○○○○○○ ○○○의 하수도부지 점용허가 신청에 의하여 2017. 3. 17.자로 하수도부지 점용허가(허가일로부터 2019. 3. 16.까지)가 처리되어 본 행정심판의 실익이 소멸된 사항이므로 답변취지와 같이 `청구인의 청구를 기각한다.’라는 재결을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【하수도법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. "공공하수도"라 함은 지방자치단체가 설치 또는 관리하는 하수도를 말한다. 다만, 개인하수도를 제외한다. 제18조(공공하수도관리청) ①공공하수도관리청은 관할지방자치단체의 장이 된다. 이 경우 공공하수도에 대한 공공하수도관리청별 관리범위에 관하여는 환경부령으로 정한다. 제24조(점용허가) 공공하수도에 영향을 미치는 시설 또는 공작물을 설치하거나 물건을 쌓아두는 등 대통령령이 정하는 점용행위를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 미리 공공하수도관리청의 허가를 받아야 한다. 【하수도법 시행령】 제19조(점용허가) ① 법 제24조에서 "대통령령이 정하는 점용행위"란 공공하수도 부지에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 경우를 말한다. 1. 건축물을 건축하는 행위 2. 공작물을 설치하는 행위 3. 물건을 쌓아두는 행위 ② 법 제24조에 따라 점용허가를 받으려는 자는 다음 각 호의 사항을 점용허가신청서에 적어 설계도서를 첨부하여 공공하수도관리청에 제출(정보통신망에 의한 제출을 포함한다)하여야 한다. 1. 점용허가 신청자의 성명 또는 명칭 및 주소 2. 점용의 목적 3. 점용 기간, 장소 및 면적 4. 공사기간 5. 공공하수도의 복구 방법 ③ 공공하수도관리청은 제2항에 따른 신청에 대하여 허가를 한 경우 그 허가내용을 해당 지방자치단체의 공보나 일간신문에 공고하여야 한다. 【○○시 하수도 사용 조례 시행규칙】 제4조(점용허가 등의 신청) ① 조례 제8조제1항에 따라 공공하수도를 점용하고자 하는 자는 〔별지 제6호서식〕에 따른 공공하수도 점용허가 신청서를 시장에게 제출하여야 한다. ② 점용자가 점용시설 또는 공작물을 설치 완료한 때에는 설치 완료일부터 7일 이내에 〔별지 제7호서식〕에 따른 준공검사 신청서를 제출하고 검사를 받아야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 청구인은 피청구인에게 2016. 11. 23. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○(171㎡), ○○○-○○ (300㎡)에 대하여 경작용도로 공공하수도 점용허가 신청을 하였으나, 피청구인은 위 신청에 대하여 ①점용면적을 변경하여 ○○동 ○○○-○○번지 좌측에서 20m거리를 제외한 토지에 대하여 거리 및 면적 산정한 자료 제출 ② 하수도점용 설계도서를 명확히 제출할 것을 요구하며 위치도 및 현장사진(점용신청 면적 경계말뚝 설치 사진포함), 현황측량성과도면(점용구간, 면적 등을 표시), 점용계획서(목적, 기간, 점용계획 등)제출할 것을 보완요구 하였다. 나) 피청구인은 청구인에게 2차에 거쳐 보완 안내를 하였으나 위 서류가 미제출 됨에 따라 「민원처리에 관한 법률」 2017. 1. 12. 공공하수도 점용신청을 반려처분 하였다. 다) 청구인은 이 사건 토지 및 ○○○-○○(15㎡)에 대하여 ○○시 ○○구청장으로부터 공유재산 사용수익 허가 및 허가 기간연장을 받아 2013. 4. 15. ~ 2015. 12. 31. 까지 경작의 용도로 점용하여 사용하였다. 라) 피청구인은 청구외 ㈜○○○○○○에게 ○○동 ○○○-○○(157㎡), ○○○-○○(28㎡)에 대하여 2017. 3. 17. 공공하수도 점용허가를 하였다. 2) 「하수도법」제18조제1항에 따르면 공공하수도관리청은 관할지방자치단체의 장이 된다. 「하수도법」제24조 및 같은 법 시행령 제19조에 따르면 공공하수도에 영향을 미치는 공공하수도 부지에서 건축물을 건축하는 행위, 공작물을 설치하는 행위, 물건을 쌓아두는 행위를 하고자 하는 자는 점용허가 신청자의 성명 또는 명칭 및 주소, 점용의 목적, 점용 기간, 장소 및 면적, 공사기간, 공공하수도의 복구 방법을 점용허가신청서에 적어 설계도서를 첨부하여 공공하수도관리청에 제출하여야 한다. 공공하수도관리청은 공공하수도 점용 신청에 대하여 허가를 한 경우 그 허가내용을 해당 지방자치단체의 공보나 일간신문에 공고하여야 한다. 3) 청구인은 피청구인이 요구한 경계사진, 현황측량 문서, 점용면적변경(좌측 200미터 면적제외)한 서류를 보완하라는 요구는 법적근거가 없으므로 이 사건 반려처분은 위법하다고 주장한다. 살피건대, 2015. 12. 31.자로 청구인의 공유재산 사용수익기간이 종료하였으며, 2016. 1.경 재산관리청이 안전건설과에서 하수행정과로 이관되면서 하수도 점용허가 처리기준을 새로이 마련하였다. 피청구인은 이 사건 부지가 인근 토지와 지적경계 구분 없이 청구인이 사용하고 있으며, 인근 토지 소유자와 분쟁이 있어 정확한 면적 산정이 필요하여 요구한 것으로 보인다. 새로운 점용허가 기준에 따른 이 사건 처분은 기존에 원고의 기득권을 침해하는 것이라 할 수 없고, 이 사건 부지 중 50%는 청구인에게 우선 점용허가권을 인정하는 등 최대한 배려하였으므로, 이 사건 처분은 피청구인이 재량권을 일탈 남용한 위법이 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 판단되므로 주문과 같이 재결한다.