공공형어린이집 선정 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 A도 ○○시 ○○구 ○○로###번길 ##에 있는 ○○와 ○○○어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)의 대표자이자 원장인바, 한국보육진흥원에서 이 사건 어린이집의 기관등급을 B등급으로 결정하자, 피청구인은 2019. 11. 29. 청구인에게 ‘평가인증 결과 공공형어린이집 기준등급에 미달하였다’는 이유로 공공형어린이집 선정 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 2019년 6월 이루어진 어린이집 평가에서 이 사건 어린이집이 평가인증의 4개 영역 중 ‘건강·안전’의 평가지표 ‘3-2. 급·간식’ 및 ‘3-4. 등하원의 안전‘에서 우수 판정을 받지 못하여 결국 ‘건강·안전’ 영역이 ‘적합’으로 결정됨으로써 기관등급 B를 받게 되었고, 피청구인은 이 사건 어린이집이 기준등급에 미달하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 나. 그러나 ‘3-2. 급·간식’의 경우, 원장실 내에 있는 냉장고에 유통기간이 지난 건강음료와 버터가 있었던 것은 사실이지만, 해당 공간은 영유아가 접근할 수 없어 영유아 취식의 위험성이 전혀 없었음에도 영유아의 식재료인 것으로 보아 평정하였고, ‘3-4. 등하원의 안전’의 경우, 36개월 미만 영아는 W2 보호장구를 사용해야 하고 36개월 이상 아동은 W3 보호장구를 사용해야 하는데, 35개월 여아가 1주일간 W3 보호장구를 사용하였다는 이유로 영아용 보호장구가 부족한 것으로 판단되었으며, 청구인이 차량 안전점검을 한 후 이상이 없다는 의미로 차량안전점검표에 로 표시하지 않고, 아무런 표시 없이 □로 두었는데, 이에 대하여 청구인이 매일 차량 안전점검을 하지 않은 것으로 보아 평정하였는바, 이처럼 타당하지 않은 평정의 결과로 이 사건 어린이집의 기관등급이 B로 결정된 것이므로, 이 사건 어린이집이 기준등급에 미달하였다는 이유로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 다. 설령 이 사건 어린이집에서 유통기한이 지난 식자재를 보관했다거나 안전장비의 수가 일시적으로 부족했다 하더라도, 이 사건 어린이집이 공공형어린이집으로 선정된 것은 2019년 7월경이고, 유통기한이 지난 식자재 보관 및 안전장비 부족은 선정이전 시점인 2019년 6월경에 발생하였으므로, 이를 두고 행정행위를 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼다고 볼 수는 없으며, 공공형어린이집으로 선정되기 위해 이미 많은 항목에 대한 평가가 이루어졌음에도 공공형어린이집 선정과 직접 관련되어 있지 않은 어린이집 평가인증의 결과를 이유로 공공형어린이집 선정을 취소하는 것은 타당하다고 할 수 없다. 라. 이 사건 어린이집은 나머지 모든 영역에서는 ‘우수’ 평가를 받았고, 타당하지 않은 평정의 결과로 ‘건강·안전’ 영역에서 ‘적합’ 평가를 받은 것임에도 이 사건 처분으로 보조금이나 공공형어린이집 현판 부착 여부에 대하여 차별을 당하게 되어 청구인이 누려야 할 평등권, 직업수행의 자유 그리고 인격권이 심각한 제한을 받게 되는바, 이 사건 처분으로 인해 청구인이 받는 불이익이 지나치게 크다. 3. 관계법령 영유아보육법 제30조, 제36조, 제51조의2 영유아보육법 시행령 제24조, 제26조의2 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 공공형어린이집 지정서, 공공형어린이집 선정 취소사유 발생보고, 공공형어린이집 지정취소처분 사전통지 및 의견제출, 이 사건 처분서, 2019 제3차 어린이집 평가인증 안내(통합지표), 2019 공공형어린이집 업무매뉴얼 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 어린이집은 2016. 6. 28. 공공형어린이집으로 처음 선정되었으며(유효기간: 2016. 7. 1. ~ 2019. 6. 30.), 2019. 4. 12. 공공형어린이집으로 재선정되었다(유효기간: 2019. 7. 1. ~ 2022. 6. 30.). 나. 청구인은 2019년 3월경 어린이집 평가 재인증을 위하여 한국보육진흥원에 평가참여를 신청하였으며, 한국보육진흥원은 2019. 6. 17. 이 사건 어린이집에 대하여 현장평가를 실시하였다. 다. ‘2019 제3차 어린이집 평가인증 안내(통합지표)’에 따르면, 어린이집 평가는 평가영역 > 평가지표 > 평가항목수(평가요소수)로 구성되어 있고, 평가영역 ‘3. 건강·안전’의 평가지표 ‘3-2. 급·간식’과 ‘3-4. 등·하원의 안전’의 평가항목 중에는 유통기한 경과 식품은 없는지, 차량 내부에 안전수칙을 게시하고, 영아용 보호장구, 차량용 소화기, 비상약품을 구비하고 있는지, 매일 차량 안전점검을 실시하는지 여부를 확인하는 내용이 포함되어 있다. 라. 현장평가 당시 이 사건 어린이집은 교사실 내 냉장고에 유통기한이 지난 버터와 음료를 보관하고 있었고, 36개월 미만의 영아 4명이 어린이집 차량으로 등, 하원함에도 차량내에 영아용 보호장구가 KC(W2) 2개, KC(W3) 2개만 마련되어 있었으며, 어린이집 차량 안전 점검표의 기록이 6일간 누락되어 있음이 확인되어 평가영역 ‘3. 건강·안전’의 평가지표 ‘3-2. 급·간식’과 ‘3-4. 등·하원의 안전’이 ‘적합’으로 평가되었다. 마. 한국보육진흥원은, 이 사건 어린이집이 영역 1. 보육과정 및 상호작용에서 ‘우수’, 영역 2. 보육환경 및 운영관리에서 ‘우수’, 영역 3. 건강·안전에서 ‘적합’, 영역 4. 교직원에서 ‘우수’로 평가됨에 따라 2019. 8. 14. 이 사건 어린이집의 기관등급을 B등급으로 결정하였다. 바. 청구인이 2019. 8. 19. 한국보육진흥원을 상대로 평가인증 결과에 대하여 소명하였으나, 한국보육진흥원은 2019. 10. 7. 청구인의 소명신청을 불인정하였으며, 청구인이 별도의 쟁송을 청구하지 아니하여 이 사건 어린이집에 대한 평가인증 결과는 확정되었다. 사. ○○시장은 2019. 10. 30. 피청구인에게 ‘이 사건 어린이집이 평가인증 B등급을 받아 2019. 10. 7.자로 공공형어린이집 선정 취소사유가 발생하였다’고 보고하였으며, 피청구인은 2019. 11. 5. 청구인에게 이 사건 처분을 할 예정이라고 사전통지하면서 2019. 11. 19.까지 의견을 제출할 수 있다고 안내하였다. 아. 피청구인은 2019. 11. 29. 다음과 같이 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159284033"> ┌───────────────────────────────────────┐ │○ 이 사건 어린이집에 대한 공공형어린이집 선정 취소결정을 다음과 같이 알려드림│ │ - 처분명: 공공형어린이집 선정 취소 │ │ - 처분일자: 2019. 11. 29. │ │ - 처분사유: 평가인증 재인증 결과 기준등급 및 점수 미달 │ └───────────────────────────────────────┘ </img> 자. 보건복지부의 ‘2019 공공형어린이집 업무매뉴얼’의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159284035"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159284037"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │Ⅰ. 공공형어린이집 사업개요 │ │공공형어린이집이란 │ │ ○ 우수한 어린이집을 선정하여 운영비를 지원하고 양질의 보육을 영유아에게 제공하는 등 우수 보육 │ │인프라로서 기능할 수 있도록 하는 제도 │ │Ⅱ. 공공형어린이집 선정 및 재선정 │ │3. 2019년 재선정 기준 │ │ 가. 재선정 기준 개요 │ │ ○ (재선정 기준) 필수항목 + 운영항목 │ │ - (통과기준) 필수항목(11항목, 25점)을 모두 충족하고 운영항목(9항목, 75점)은 항목별 배점 합산으│ │로 산정 │ │ - (통과 점수) 필수항목과 운영항목의 배점 합산 결과 총점 75.0점 이상일 경우 통과 │ │ 마. 2019년 재선정 기준 │ │┌───────────────────────────────┐ │ ││필수항목(11항목, 25점) │ │ │├────────────┬──────────────────┤ │ ││안정적인 기관운영 │· 평가인증 결과 │ │ ││ │· 정원충족률 │ │ ││ │· 행정처분 이력 │ │ ││ │· 대표자 및 원장의 1인 1시설 운영 │ │ ││ │· 임대료 및 융자금 상환액 비율 │ │ │├────────────┼──────────────────┤ │ ││전문적인 보육교직원 관리│· 원장 및 보육교사의 보유교육 이수 │ │ ││ │· 누리과정 보조교사 채용 준수여부 │ │ │├────────────┼──────────────────┤ │ ││수요자 맞춤형보육 │· 보육료 추가 수납 금지 │ │ ││ │· 정보공시 │ │ ││ │· 열린어린이집 운영여부 │ │ │├────────────┼──────────────────┤ │ ││영유아 안심보육 │· 설치기준 │ │ ││ │ - 놀이터 안전검사 현황 │ │ ││ │ - 비상재해대비시설 설치현황 │ │ │└────────────┴──────────────────┘ │ │ │ │ 바. 재선정 기준 - 필수항목 세부내용 │ │ ○ 평가인증 결과 │ │ - 재선정 심사일 현재, 평가인증 유효기간 내의 등급 또는 점수가 제3차 평가인증 통합지표인 경우 A │ │등급, 2차·3차 시범사업인 경우 90.00점 이상인 어린이집 │ │Ⅳ. 공공형어린이집 선정 취소 및 운영 포기 │ │취소권자: 시·도지사 │ │2. 선정취소 사유 │ │ ○ 공공형어린이집 유효기간 내(3년) 평가인증 주기가 도래하여 재인증을 받은 결과 기준등급 및 점수│ │에 미치지 못하는 경우 │ │ - 제3차 평가인증 지표(통합지표): A등급 미만 │ │ - 2차 및 3차 지표 시범사업: 90.00점 미만 │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「영유아보육법」 제30조제1항에 따르면, 보건복지부장관은 영유아의 안전과 보육서비스의 질 향상을 위하여 어린이집의 보육환경, 보육과정 운영, 보육인력의 전문성 및 이용자 만족도 등에 대하여 정기적으로 평가를 실시하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제51조의2제1항 및 같은 법 시행령 제26조의2등에 따르면, 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 어린이집 평가인증에 관한 업무(제4호) 등을 「정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」에 따라 설립된 정부출연연구기관, 보육 또는 아동복지 관련 학과가 개설된 「고등교육법」 제2조에 따른 대학 또는 전문대학, 법 제7조에 따른 육아종합지원센터, 법 제21조제2항제2호에 따른 교육훈련시설, 그 밖에 보육 관련 비영리법인 또는 비영리단체(제5호)에 위탁할 수 있다고 되어 있다. 2) 「영유아보육법」 제36조 및 같은 법 시행령 제24조에 따르면, 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위에서 어린이집의 설치, 증축·개축 및 개수·보수 비용, 보육교사 인건비, 교재·교구비, 지방육아종합지원센터의 설치·운영비, 보수교육 등 직원 교육훈련 비용, 장애아 보육 등 취약보육 실시 비용, 그 밖에 차량운영비 등 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 어린이집 운영에 필요하다고 인정하는 비용의 전부 또는 일부를 보조하고 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 정한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은, 어린이집 평가인증 결과가 타당하지 못하므로 어린이집 평가인증 결과를 처분사유로 하는 이 사건 처분이 위법·부당하다는 취지로 주장한다. 살피건대, 두 개 이상의 행정처분이 연속하여 행하여지는 경우에 그 각각의 처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는, 그 선행의 처분에 대하여 불가쟁력이 발생하여 그 효력을 다툴 수 없게 되었다면 선행처분의 하자가 중대하고도 명백하여 당연 무효인 경우를 제외하고는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없다고 할 것인데(대법원 2009. 7. 23 선고 2008두15626 판결 등), 어린이집 평가인증과 이 사건 처분은 그 처분의 주체가 다를 뿐만 아니라 각각 별개의 법률효과를 발생시키는 독립한 행정처분으로서, 이 사건 어린이집에서 유통기한이 지난 식자재를 보관하고 있었고 영아용 보호장구를 충분히 마련해 두지 않았으며 차량안전점검표의 기록까지 누락하고 있었음이 확인됨에 따라 한국보육진흥원이 사전에 정해둔 평가기준을 적용하여 이 사건 어린이집의 기관등급을 B로 확정하였음을 고려해 볼 때, 선행처분인 평가인증의 하자가 객관적으로 명백하여 당연 무효라고 볼 수는 없는바, 청구인은 어린이집 평가인증 결과의 하자를 이유로 후행처분인 이 사건 처분의 효력을 다툴 수는 없다고 할 것이므로 이 부분 청구인의 주장을 받아들이지 아니한다. 2) 청구인은 유통기한이 지난 식자재 보관 및 안전장비 부족은 공공형어린이집으로 선정되기 이전에 발생한 문제이므로 이 사건 어린이집에 공공형어린이집의 선정을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼다고 볼 수 없다고 주장한다. 살피건대, 공공형어린이집 선정 및 취소사유는 ‘2019 공공형어린이집 업무매뉴얼’에 규정되어 있을 뿐 달리 법령상 근거는 존재하지 않으나, 별도의 법령상 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 철회할 수 있다고 할 것이다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606판결). 위 인정사실에 따르면, 이 사건 처분의 사유는 이 사건 어린이집이 공공형어린이집 유효기간 중에 어린이집 평가인증 기관등급이 기준등급에 미달하였다는 것인데, 공공형어린이집은 우수한 어린이집을 선정하여 보육의 질 관리를 위한 운영비 등을 지원함으로써 양질의 보육을 제공함을 그 목적으로 하는 제도이고, 어린이집 평가인증은 어린이집이 영유아들에게 양질의 보육서비스를 제공하고 있는지 국가가 객관적으로 평가하여 인증해 주는 제도라는 점에 비추어 볼 때, ‘2019 공공형어린이집 업무매뉴얼’에서 일정한 수준에 도달한 우수한 어린이집을 공공형어린이집으로 선정하고자 국가가 인증한 평가결과를 공공형어린이집의 선정기준 중 하나로 정하고, 공공형어린이집 선정 유효기간 내에 평가인증 주기가 도래하여 재인증을 받은 결과 기준등급에 미치지 못하는 어린이집에 대하여는 선정을 취소하도록 정하고 있는 것은 공공형어린이집의 목적에 부합하는 합리적인 규정으로서 이 사건 어린이집이 평가인증 결과 기준등급에 미달한 것은 이 사건 어린이집을 공공형어린이집으로 존속시킬 수 없는 사정변경에 해당한다고 할 것이므로, 이 부분 청구인의 주장 또한 받아들이지 아니한다. 3) 청구인은 이 사건 처분으로 인해 청구인이 받은 불이익이 지나치게 크다며 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장하나, 공공형어린이집인지 아닌지 여부는 영유아 보호자들이 어린이집을 선택하는 기준이 되는 요소로서, 일정한 수준에 도달하지 못한 어린이집을 계속하여 공공형어린이집으로 존속시킬 경우 공공형어린이집에 대한 신뢰가 크게 훼손된다 할 것이므로, 이 사건 처분으로 인하여 달성되는 공익이 청구인이 입게 되는 불이익에 비하여 결코 작다고 할 수 없다. 4) 그 밖에 달리 이 사건 처분의 절차 및 내용에 잘못이 있다고 할 수 있는 특별한 사정이 보이지 아니하므로, 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.